Организационно-экономический механизм формирования и применения комплексного предварительного решения для целей таможенного контроля. Монография

характеристик товара сведениям предварительного решения в интересах доказательства соблюдения участником ВЭД условий предоставления льгот, вытекающих из предварительного решения. С этой целью таможенный орган проводит таможенный контроль в формах проверки документов и таможенного досмотра товаров. Проверкадокументовохватываетсверкусведенийдекларациинатовары, электронной копии предварительного решения и базы предварительных решений обучастникеВЭД, отоварахивыбранномпредварительномрешении. Несовпадение сведений означает недостоверное таможенное декларирование товаров и отказ в помещении товаров под таможенную процедуру [14, 15, 71].

На следующем этапе применения предварительных решений о классификации и происхождении товаров проводится таможенный досмотр товаров, в процессе которого таможенный орган сравнивает фактическое состояние товаров с условиями применения предварительного решения. Если они соответствуют друг другу, предварительное решение используется при определении ставки и суммы ввозной таможенной пошлины, уплата которой является необходимым условием для помещения товаров под таможенную процедуру. Если фактическое состояние товаров не соответствует условиям применения предварительного решения, таможенный орган отказывает в помещении товара под таможенную процедуру [14, 15].

На основе вышеизложенного можно сделать вывод, что действующие механизмы формирования и применения предварительных решений о классификации

ипроисхождении товаров способствуют повышению достоверности и сокращению времени проверочных мероприятий за счет предварительного обоснования позиции таможенных органов по вопросам классификации и происхождения товаров, обязательности исполнения и четко оговоренных условий применения предварительных решений [71].

Повышение достоверности проверочных мероприятий вытекает из особенностей механизмов формирования предварительных решений о классификации

ипроисхождении товаров [69, 71], включающих:

1)обеспечение полноты и актуальности данных о товарах;

2)формирование предварительных решений специалистами таможенных органов в области классификации и происхождения товаров;

3)глубокое исследование товаров за счет отсутствия жестких ограничений на время формирования предварительных решений.

Обеспечение полноты и актуальности данных о товарах реализуется путем проверки полноты запроса предварительного решения и уведомления участника ВЭД о необходимости предоставления дополнительных сведений. О значительных возможностях управления качеством исходной информации для формирования предварительных решений свидетельствуют данные таблицы 1.6. В указанной таблице показано, что только две трети запросов участников ВЭД становились предварительными решениями о классификации товаров, в то время как остальная часть запросов отклонялась таможенными органами [95].

31

Наиболее распространенными причинами отклонения запросов выступали недостаточность сведений для классификации товаров (69,1% случаев) и неполная оплата государственной пошлины (30,4% случаев) [98].

Таблица 1.6

Сведения о количестве запросов и предварительных решений по вопросам классификации товаров

Источник: материалы итоговой коллегии ФТС России [95, 98], расчеты автора.

Формирование предварительных решений специалистами таможенных органов в области классификации и происхождения товаров означает, что участники ВЭД выполняют функции представления исходной информации для целей классификациииопределенияпроисхождениятоваров. Втовремякаксамипроцессы классификации и определения происхождения товаров осуществляются таможенными органами. Рассматриваемая особенность положительно влияет на качество подготовки предварительных решений в силу того, что таможенные органы, как правило, обладают более глубокими знаниями в вопросах классификации и происхождения товаров, чем участники ВЭД и имеют специализированное методическое и информационное обеспечение, в том числе доступ к информации международных организаций и таможенных органов зарубежных стран [69, 71].

Обработка запроса участника ВЭД менее ограничена по времени, чем мероприятия проверки декларации на товары. Благодаря этому повышаются возможностипринятиярешенийнаосновеглубокогоисследованиятоваров[71]. Среднее время формирования предварительных решений о классификации, несмотря на сокращение с 75 до 24 дней (см. табл. 1.7), в течение 2014 – 2017 гг. значительно выше среднего времени таможенного контроля при декларировании товаров, которое составляло порядка 7 часов (см. рис. 1.7) [97, 101].

32

Таблица 1.7

Сведения о времени формирования предварительных решений о классификации товаров в таможенных органах

Источник: материалы итоговой коллегии ФТС России [97, 101].

Сокращение времени проверочных мероприятий становится возможным за счет особенностей механизма применения предварительных решений о классификации и происхождении товаров в таможенном контроле, в том числе:

1)обязательности исполнения предварительных решений;

2)четких условий применения предварительных решений;

3)многократности применения предварительных решений;

4)формирование предварительных решений о классификации большим числом таможенных органов (см. табл. 1.8) [69].

33

Таблица 1.8

Характеристики предварительных решений

оклассификации и происхождении товаров как инструмента таможенного контроля

1.Возможность формирования Полномочия формирования предварительных ребольшим числом таможеншений распределены между центральным и терри-

Источник: таблица составлена по данным Федеральной таможенной службы.

Обязательность исполнения предварительных решений способствует сокращению времени таможенного контроля за счет исключения операций определения кода ТН ВЭД и страны происхождения после перемещения товаров через таможенную границу. В силу обязательности предварительных решений участник ВЭД может осуществлять декларирование в любом таможенном органе, входящем в единую территориальную систему таможенных органов. Предварительное решение гарантирует ему прохождение таможенного контроля при выполнении условий применения предварительного решения [12, 14, 69].

Четкие условия применения предварительных решений позволяют однозначно идентифицировать товары в процессе таможенного контроля. Следовательно, не возникает необходимости запрашивать у участника ВЭД дополнительную информацию, проводить таможенную экспертизу товаров или назначать иные проверочные мероприятия [69].

Многократность применения предварительных решений связана с продолжительным сроком действия предварительных решений (3–5 лет) [12, 14, 69, 71]. В течение указанного срока участнику ВЭД и таможенному органу не нужно определять код ТН ВЭД и страну происхождения товаров. Тем самым удается сократить время и стоимость проверочных мероприятий на этапе таможенного декларирования товаров, что выгодно как государству, так и бизнесу.

Возможности применения предварительных решений о классификации товаров в таможенном контроле значительно расширяются в связи с формированием таких решений большим числом таможенных органов, имеющих полномочия на выдачу предварительных решений (см. табл. 1.9) [71].

34

Таблица 1.9

Распределение полномочий по формированию предварительных решений о классификации товаров между таможенными органами

Источник: приказ ФТС России [14].

Наряду с преимуществами действующие механизмы формирования и применения предварительных решений о классификации и происхождении товаров обладают недостатками, которые снижают достоверность результатов и увеличивают время таможенного контроля.

Основными причинами снижения достоверности результатов таможенного контроля при формировании и применении предварительных решений о классификации и происхождении товаров являются [69, 71]:

1)падение спроса участников ВЭД на предварительные решения;

2)раздельное формирование и применение предварительных решений о классификации и происхождении товаров, нарушающее целостность контроля за перемещаемым товаром;

3)низкий уровень развития механизмов формирования и применения предварительногорешенияповопросамтаможеннойстоимостивтаможенномконтроле.

ПадениеспросаучастниковВЭДнапредварительныерешениявследствиеснижениячастотытаможенногодосмотратоваровподтверждаетсядинамикойколичества предварительных решений о классификации, изображенной на рисунке 1.16. Из рисунка 1.16 видно, что в течение 2007–2017 гг. количество принятых по запросам участников ВЭД предварительных решений изменялось в соответствии

собъемами таможенного декларирования товаров. На этом фоне соотношение количества предварительных решений о классификации товаров и деклараций на товарысократилосьс0,19 до0,09. Вомногомэтосвязаностем, чтопредварительные решения рассматривались участниками ВЭД преимущественно как способ консультирования с таможенным органом по поводу сложных вопросов классификации товаров, которые могут способствовать возникновению проблем с контролем

35

при таможенном декларировании товаров. Однако в силу существенного сокращения масштабов фактического таможенного контроля (см. рис. 1.10) необходимость в предварительной классификации товаров снизилась [71]. В конечном счете, падение спроса участников ВЭД приводит к снижению возможностей формирования предварительных решений с целью повышения достоверности результатов таможенногоконтроля, чтоособенноактуальнодлятоваров, аналогикоторыхотсутствуют в базах данных таможенных органов.

Ри с . 1.16. Соотношение количеств предварительных решений

оклассификации и деклараций на импортные товары

Источник: диаграмма построена автором на основе [95, 98].

Раздельное формирование и применение предварительных решений проявляется в формировании и применении предварительных решений о классификации и происхождении на основании разных запросов и в различные моменты времени. Данный недостаток механизмов предварительных решений препятствует осуществлению комплексного контроля за соблюдением мер таможенно-тарифного регулирования. Наличие указанного недостатка приводит к увеличению затрат времени и ресурсов участников ВЭД и таможенных органов на подачу и обработку нескольких запросов предварительных решений [71].

Низкий уровень развития механизмов формирования и применения предварительного решения по вопросам таможенной стоимости выражается в том, что в Таможенном кодексе лишь закреплена возможность формирования предварительного решения по вопросам применения методов определения таможенной стоимости ввозимыхтоваров(далее– предварительноерешениеотаможеннойстоимости) [4]. Однако механизмы формирования и применения в таможенных органах РФ предварительного решения о таможенной стоимости, основанные на реализации положенийТаможенногокодекса, отсутствуют. Вэтойсвязиактуальнымпредставляется

36

исследование зарубежного опыта формирования и применения предварительного решения о таможенной стоимости в таможенном контроле. Использование указанногоопытаприразработкемеханизмовформированияипримененияпредварительного решения о таможенной стоимости в таможенном контроле позволит решить сложные спорные ситуации по вопросам таможенной стоимости, возникающие впроцессетаможенногодекларированиятоваров[71]. Сложныйхарактервопросов таможенной стоимости подтверждается статистикой судебных споров таможенных органов и участниковВЭД, которая свидетельствует, что судебныеспоры повопросамтаможеннойстоимостисоставлялив2017 г. 43,7 % отобщегоколичествасудебных споров таможенных органов и участников ВЭД [71, 98].

Основными причинами увеличения времени таможенного контроля при формировании и применении предварительных решений о классификации и происхождении товаров являются [69, 71]:

1)продолжительный срок формирования предварительных решений;

2)высокие временные затраты на проведение таможенного досмотра с целью подтверждения соответствия товара предварительному решению;

3)отсутствиеоценкирезультатовпримененияпредварительныхрешенийвтаможенном контроле.

Продолжительный срок формирования предварительных решений подтверждается данными таблицы 1.7 и рисунка 1.17, из которых видно, что несмотря на значительное сокращение указанного срока в течение 2014 ‒ 2017 гг., он многократно превышал среднее время таможенного контроля при таможенном декларировании товаров. При этом в таможенных органах РФ не используются возможности снижения срока формирования предварительных о классификации

ипроисхождении товаров за счет применения действующих предварительных решений с аналогичными условиями запроса и товарами.

Ри с . 1.17. Соотношение срока формирования предварительных решений

оклассификации и времени таможенного контроля при декларировании

Источник: диаграмма построена по данным [94, 97, 101].

37

Высокие временные затраты на проведение таможенного досмотра с целью подтверждения соответствия товара предварительному решению связаны с определением частоты таможенного досмотра вне зависимости от уровня соблюдения участникомВЭДтаможенногозаконодательства. Уровеньсоблюдениятаможенного законодательства является основным показателем эффективности применения предварительных решений в таможенном контроле, однако оценка соответствующего уровня в настоящее время не производится. Это не позволяет обосновать необходимуючастотутаможенногодосмотратоваровисократитьвремятаможенного контроля для законопослушных участников ВЭД при применении предварительных решений о классификации и происхождении.

1.3.АНАЛИЗ МЕХАНИЗМОВ ФОРМИРОВАНИЯ

ИПРИМЕНЕНИЯ ПРЕДВАРИТЕЛЬНОГО РЕШЕНИЯ

ОТАМОЖЕННОЙ СТОИМОСТИ

В ТАМОЖЕННОМ КОНТРОЛЕ ЗА РУБЕЖОМ

Анализ зарубежного опыта формирования и применения предварительного решения о таможенной стоимости в таможенном контроле проводился на базе общихдлявсехвидовпредварительныхрешений(отаможеннойстоимости, классификации и происхождении товаров) характеристик [65]:

а) организационное и информационно-технологическое обеспечение: ответственное структурное подразделение, (де-)централизация и автоматизация процесса формирования предварительного решения;

б) механизм формирования предварительного решения: требования к заявителямисопроводительнымдокументам, формазапроса, основаниядляотказавприеме запроса, запрос дополнительной информации, содержание предварительного решения, нормативный срок формирования решения;

в) механизмапримененияпредварительногорешениявтаможенномконтроле: срок действия решения и порядок его применения.

Результаты анализа зарубежного опыта показали, что наибольшего уровня развития механизмы формирования и применения предварительного решения о таможенной стоимости в таможенном контроле получили в таможенных администрациях Австралии, Японии, Южной Кореи и США [65, 101, 102].

Австралия. В Австралии в процессе формирования предварительных решений задействовано три специалиста Агентства пограничной охраны (Australian Border protection Service, далее – Агенство), из которых два специалиста осуществляютподготовкурешенийиодинспециалисткоординируетихдействияиподписывает предварительное решение от имени Агентства. Основными структурными

38

подразделениями Агентства, ответственными за формирования предварительных решений, являются офис в Мельбурне, занимающийся формированием решений, и офис в Канберре, занимающийся разработкой методологии и урегулированием споров Агентства и участников ВЭД по предварительным решениям. Из этого следует, что процесс формирования предварительных решений является централизованным: все предварительные решения принимаются офисом в Мельбурне. Для регистрации запросов и информационно-технологической поддержки процесса формирования предварительных решений используется автоматизи-

рованная информационная система TAPIN (the Tariff and Precedents Information Network), обеспечивающая прозрачность, стандартизацию и удобство взаимодействия Агентства и участников ВЭД [65, 103, 104].

Заявителями, направляющими в Агентство запросы предварительных решений, выступаютимпортерыилиихпредставители, имеющиеюридическоеоснование для обращения в Агенство, непосредственное отношение к рассматриваемой в запросе проблеме и располагающие необходимой информацией [103, 104]. Предусмотрены письменная и электронная формы запроса предварительных решений. Письменная форма запроса (форма B 174) может быть загружена с официального сайта Агентства. Электронная форма связана с использованием автоматизированной информационной системы TAPIN.

По сложившейся практике данные запроса предварительного решения подтверждаются коммерческими документами (инвойсами, заказами на поставку, кредитными письмами, платежными документами, лицензионными и гарантийнымисоглашениями) иинымисопроводительнымиматериалами. Втечение5 дней после подачи в Агентство запроса существует возможность представления импортером недостающих документов и материалов. После регистрации запросу предварительного решения ему присваивается номер, который сообщается заявителю, запросившему решение [65, 103, 104].

С момента регистрации запроса исчисляется срок формирования решения, нормативное значение которого составляет 30 дней. Допускается продление указанного срока при рассмотрении сложных вопросов таможенной стоимости. КогдаАгентствутребуетсядополнительнаяинформация, онозапрашиваетееузаявителя и ожидает ответа на запрос в течение 28 дней. Если ответ не поступил или полученная от заявителя информация не соответствует требованиям запроса, Агентство отклоняет запрос предварительного решения. Помимо этого, основаниями для отклонения запроса предварительного решения являются:

–неполная, неточная и неподтвержденная информация, указанная в запросе предварительного решения;

–изменение законодательства, относящегося к рассматриваемому вопросу;

–информация со стороны другого государственного органа, опровергающая данные заявителя, указанные в запросе предварительного решения;

–пересмотр позиции Агентства на рассматриваемуюпроблему[65, 103, 104].

39

При формировании предварительного решения наряду с данными запроса заявителя используются положения правовых актов, пояснительные записки

икомментарии к правовым актам, сведения о судебных прецедентах, результаты опросов, мнения отраслевых экспертов.

Общая схема процесса формирования предварительного решения выглядит следующим образом: детальное описание проблемы заявителем при формировании и подаче запроса в Агентство – идентификация проблемы заявителя при формировании предварительного решения Агентством – определение элементов, включаемых в таможенную стоимость, и объяснение причин их включения либо определение элементов, исключаемых из таможенной стоимости, и объяснение причин их исключения.

Сформированное предварительное решение о таможенной стоимости позволяет решить проблемы, связанные с включением в состав таможенной стоимости или исключением из него отдельных элементов. В то же время Агентством отмечается, что формирование предварительного решения не предполагает определение величины таможенной стоимости. Сформированное предварительное решение оформляетсяввидесертификата, выдаваемогозаявителю. Овыданномсертификате уведомляются органы пограничной охраны, подчиненные Агентству [65, 103, 104].

Смомента выдачи сертификата начинается этап применения предварительного решения о таможенной стоимости в таможенном контроле. Срок действия соответствующего решения не превышает 5 лет, при этом процедура его продления по мотивированному обращению заявителя не предусмотрена. Порядок применения предварительного решения в таможенном контроле заключается в сверке условий действия сертификата с фактическими условиями перемещения товаров через таможенную границу, связанными с совершением внешнеторговой сделки

иуказанными в таможенной декларации на товары. При совпадении рассматриваемых условий предварительное решение может использоваться для расчета величины таможенной стоимости. При нарушении условий действия сертификата предварительного решения Агентство отказывает в помещении товаров под таможенную процедуру и применяет к импортеру дополнительные санкции за нарушение таможенного законодательства [65, 103, 104].

Япония. В структуре Бюро таможни и тарифов Японии (Customs and Tariff Bureau, далее – Бюро) отсутствуют подразделения, специализирующиеся на формировании предварительных решений о таможенной стоимости. Вместо них там существует 9 региональных таможенных управлений и 46 сотрудников, ответственных за формирование предварительных решений. Координация процесса формирования предварительных решений осуществляется 6 специалистами Национального центра таможенной оценки Бюро с помощью разработанного для указанных целей административного регламента. Наряду с децентрализацией для процесса формирования предварительных решений характерно отсутствие автоматизации: запрос предварительного решения подается в письменной форме, загруженной с сайта Бюро [65, 101, 102, 105].

40