Организационно-экономический механизм формирования и применения комплексного предварительного решения для целей таможенного контроля. Монография

Механизм функционирования системы таможенного контроля с применением инструментовоценкирискапоказаннарисунке1.4 иотличаетсяотмеханизма, изображенного на рисунке 1.2, наличием подсистемы обратных связей между объектами и субъектами контроля, функционирование которой включает формирование профилей рисков и сравнение информации об объектах контроля с профилями рисков (показана на рис. 1.4 пунктирной линией). Формирование профилей рисков включаетидентификациюрисков, определениеуровнярисковипроверочныхмероприятийдляминимизацииуровнярисков, утверждениепрофилейрисков. Приэтом подрискомпонимаетсявозможностьнарушенияучастникамиВЭДмертаможеннотарифного регулирования, запретов и ограничений во внешней торговле [70].

Ри с . 1.4. Механизм функционирования системы таможенного контроля

сприменением инструментов оценки риска

Источник: схема составлена автором на основе [16, 17].

11

Идентификация рисков проводится по схеме, изображенной на рисунке 1.5. На начальном этапе идентификации таможенный орган собирает информацию о результатахтаможенногоконтролязаотчетныйпериод. Затемеесистематизируютпо функциям таможенного контроля, которые определяют области рисков. В каждой области выбираются признаки, отражающие состояние объектов контроля – характеристики объектов контроля [70]. На заключительном этапе устанавливаются причинно-следственные связи между характеристиками и результатами таможенного контроля, которые позволяют выявить признаки возможных нарушений – индикаторы рисков [16, 17, 70, 92].

Р и с . 1.5. Процесс идентификации рисков

Источник: схема составлена автором на основе [16, 17, 92].

Определение уровня рисков включает оценку вероятности и последствий возможных нарушений, отнесение их комбинации к высокому, среднему или низкомууровнюриска. Вероятностьоцениваетсяпутемприсвоенияиндикаторамриска значений от 0,00 до 1,00. Значения могут присваиваться как на основе статистики нарушений за прошедший период (объективная вероятность), так и на базе трактовки таможенным органом значимости признаков нарушений (субъективная вероятность). Полученная вероятность может быть признана высокой, средней или низкой [34, 70, 92].

Последствия возможных нарушений оцениваются путем определения ущерба от нарушений мер таможенно-тарифного регулирования, запретов и ограничений (ущербдляотечественныхпроизводителейвследствиезаниженияценимпортных товаров, ущерб для здоровья населения вследствие ввоза фальсифицированных продуктов питания и др.) и могут быть признаны значительными, умеренными или незначительными [29, 34, 40, 70].

На базе получившейся комбинации вероятности и последствий возможных нарушенийспомощьюматрицырисковопределяетсяуровеньрисков. Примерматрицы рисков для трехмерной шкалы оценки вероятности и последствий возможных нарушений показан на рисунке 1.6.

12

Р и с . 1.6. Матрица рисков

Источник: схема составлена автором на основе [92].

Взависимости от уровня рисков определяются необходимые для его минимизации проверочные мероприятия. При их определении действует правило: чем выше уровень риска и опаснее объект, тем более глубоким и детальным должен быть контроль. Наиболее глубокий таможенный контроль связан с фактической проверкойтоваров(досмотром, осмотром), втовремякакминимальныйконтроль ограничивается проверкой документов, устным опросом и мониторингом таможенных операций участника ВЭД [70].

На этапе утверждения профилей рисков установленные связи между уровнем рисков и проверочными мероприятиями фиксируются в специальных документах, называемых профилями риска [16].

До начала применения проверочных мероприятий участник ВЭД представляетвтаможенныйорганинформациюобобъектахконтролякакнаборзначенийхарактеристик таких объектов. Таможенный орган с помощью автоматизированных информационных систем сравнивает эту информацию с профилями рисков [16]. Подобное сравнение в каждом случае позволяет определить наличие признаков нарушений, оценить их вероятность и последствия, выбрать проверочные мероприятия до начала процесса контроля.

Сравнение механизмов функционирования системы таможенного контроля, приведенных на рисунках 1.2 и 1.4, позволяет сделать вывод, что применение инструментов оценки риска способствует формализации и, как следствие, автоматизации выбора проверочных мероприятий. До применения рассматриваемых инструментов такой выбор осуществлялся должностными лицами таможенных органов в процессе таможенного контроля. С началом их применения проверочные мероприятия выбираются с помощью автоматизированных информационных систем по результатам оценки вероятности и последствий возможных нарушений мер таможенно-тарифного регулирования, запретов и ограничений [70].

Вусловиях быстрого и значительного роста мировой торговли автоматизация решений таможенных органов о выборе проверочных мероприятий

13

представляется одним из наиболее перспективных направлений сокращения времени таможенного контроля [70]. Среди прочего это подтверждается согласованной динамикой показателей времени таможенного контроля и доли электронных деклараций на товары, которая наблюдалась в РФ в течение последних десяти лет (см. рис. 1.7).

Ри с . 1.7. Динамика времени таможенного контроля

идоли электронных деклараций на товары

Источник: диаграмма построена автором на основе [98].

Из схемы, изображенной на рисунке 1.4, видно, что формализация выбора проверочных мероприятий в текущем периоде построена на критерии уровня риска как оценке вероятности и последствий возможных нарушений, основанной на связи характеристик объектов и результатов таможенного контроля в отчетном периоде. Поэтому для объективного выбора проверочных мероприятий с применением инструментов оценки риска существенным и важным условием является сопоставимость (качественная и количественная однородность) характеристик объектов таможенного контроля во времени.

В таблице 1.3 и на рисунке 1.8 показано изменение показателей, обобщающих характеристики контролируемых таможенными органами товаров (стоимость, количество, код Товарной номенклатуры внешнеэкономической деятельности (далее – ТН ВЭД) и страна происхождения) и включающих:

1)индекс средних цен импорта товаров;

2)индекс физического объема импорта товаров;

3)индекс различий в товарной структуре импорта товаров;

4)индекс различий в географической структуре импорта товаров.

14

Таблица 1.3

Относительные показатели динамики импорта товаров в Российской Федерации

2,20

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

Р и с . 1.8. Индексы различий в структуре импорта товаров

Источник: диаграмма построена автором на основе [94].

Анализ данных таблицы 1.3, позволяет обнаружить преимущественно высокие значения индекса физического объема товаров, указывающие на значительные изменения их количества в текущем году по сравнению с прошлым. Из рисунка 1.8 видно, что индексы различий в товарной и географической структуре импорта на всем протяжении периода 2007 – 2017 гг. превышают значение 0,10, которое определяет нижнюю границу больших различий в структуре экономического явления [27, 99]. Отмеченные особенности динамики импорта товаров в РФ свидетельствуют, что характеристики товаров как наиболее важных

15

объектов таможенного контроля существенно изменяются с течением времени. Быстрые и значительные изменения характеристик товаров во времени способствуют снижению объективности критериев выбора проверочных мероприятий, основанныхнаустановлениизависимостейхарактеристикобъектовирезультатов таможенного контроля в прошлом периоде. Следовательно, при применении инструментовоценкиуровнярискавозникаетпротиворечиемеждусредойпринятия решений о выборе проверочных мероприятий, которая характеризуется высокой степеньюсложностиидинамичности, иподходомкпринятиютакихрешений, который базируется на прошлом опыте таможенного контроля [70].

В настоящее время указанное противоречие разрешается таможенными органами с помощью целевых профилей риска, которые формируются и применяются по следующей схеме. После поступления в автоматизированную информационную систему сведений участника ВЭД о характеристиках товаров таможенный орган оценивает признаки, вероятность и последствия возможных нарушений, на основе которых определяются уровень риска и необходимые для его минимизации проверочные мероприятия. Далее указанные сведения объединяются и в виде профиля риска направляются на утверждение начальнику таможенного органа. После утверждения целевой профиль риска применяется для выбора проверочных мероприятий [16, 70].

Диаграмма, приведенная на рисунке 1.9 показывает, что в девяти из десяти случаев выбора проверочных мероприятий применяются целевые профили риска. Следовательно, несмотря на наличие признаков формализованного выбора проверочных мероприятий с помощью инструментов оценки риска, фактически в большинстве случаев такой выбор остается неформализованным и осуществляется должностными лицами таможенных органов после поступления сведений об объектах таможенного контроля.

Р и с . 1.9. Соотношение частоты применения видов профилей рисков

Источник: диаграмма построена автором на основе [98].

16

Изэтоговытекает, чтопредставленноенарисунке1.10 снижениечастотыприменения таможенного досмотра товаров как наиболее трудоемкого и затратного по времени проверочного мероприятия объясняется не применением инструментов оценки риска, а устранением избыточных проверочных мероприятий, выбор которых не подтвердился результатами таможенного контроля [70]. В частности, на рисунке 1.10 можно увидеть, что в результате исключения избыточных досмотров точность их выбора (отношение досмотров с выявленными нарушениями кобщемучислудосмотров) вырослас3,00 до50,00%. Втожевремятекущеезначение точности свидетельствует, что только в 50,00% случаев решения о выборе досмотра обоснованы, в остальных случаях они приводят к неоправданным потерям времени таможенных операций.

Потери времени возникают также вследствие сложившейся схемы формирования и применения целевых профилей риска, при которой сроки таможенного контроля задерживаются с момента поступления информации о товарах до утверждения целевого профиля риска. Учитывая показанное на рисунке 1.9 соотношение частоты применения отдельных видов профилей риска, данные потери времени представляются весьма значительными [70].

Р и с . 1.10. Точность выбора и частота применения досмотра товаров

Источник: диаграмма построена автором на основе [98].

Снижение объективности выбора и увеличение времени проверочных мероприятий ограничивают область эффективного применения инструментов оценки риска (общероссийские, региональные, зональные и целевые профили риска) функциями таможенного контроля, в ходе реализации которых выбирается минимально достаточное для соблюдения мер таможенного регулирования количество проверочныхмероприятий. Сточкизренияфункционированиясистемытаможенногоконтроля(см. рис. 1.4) эффективноеприменениеинструментовоценкириска возможно при выполнении следующих условий:

17

1)информация о товарах достоверна и известна до начала выбора проверочных мероприятий;

2)критерии выбора проверочных мероприятий объективны;

3)выбор проверочных мероприятий является высоко формализованным.

На рисунке 1.11 показана схема реализации функций контроля соблюдения запретов и ограничений с применением инструментов оценки риска. Согласно схеме, до пересечения таможенной границы участник ВЭД представляет в таможенный орган предварительную информацию о товарах, включающую:

1)сведения о стране отправления и стране назначения товаров, наименование

иадрес продавца, отправителя и получателя товаров;

2)сведения о количестве грузовых мест, маркировке и упаковке товаров;

3)код товаров на уровне не менее четырех знаков ТН ВЭД;

4)сведения о весе брутто товаров либо объеме товаров;

5)сведения о наличии товаров, ввоз которых запрещен или ограничен;

6)сведения о месте и дате составления товаротранспортной накладной;

7)времени и месте прибытия товаров на таможенную территорию [21]. Таможенный орган регистрирует предварительную информацию, если она

соответствует формату данных автоматизированной информационной системы, либо отказывает в регистрации в связи с наличием ошибок. С помощью автоматизированной системы таможенный орган сравнивает характеристики товаров с общероссийскими, региональными и зональными профилями рисков. В случае выявления рисков сведения о них сохраняются в автоматизированной системе вместе с предварительной информацией [20, 70].

Вслучае отсутствия выявленных рисков таможенный орган проверяет наличие

впредварительной информации признаков нарушений запретов и ограничений. Основнымипризнакаминарушенийзапретовиограничений(индикаторамириска) выступают код ТН ВЭД товаров, сведения о наличии товаров, ввоз которых запрещен илиограничен. Вкачествеиндикатороврискарассматриваютсядвегруппытоваров:

–товары риска – товары, входящие в список запрещенных или ограниченных к перемещению через таможенную границу;

–товары прикрытия – товары, под видом которых ввозятся товары риска. Примеры соответствующих товаров представлены в приложении 1.

Вслучае выявления признаков нарушений запретов и ограничений таможенный орган формирует целевые профили риска, сведения о которых сохраняются

вавтоматизированной информационной системе. По прибытии товаров и транспортных средств на территорию государства таможенный орган получает от участника ВЭД уведомление с номером предварительной информации, по которому она запрашивается в информационной системе. На основе предварительной информации о выявленных рисках либо целевых профилей рисков таможенный орган выбирает проверочное мероприятие. При отсутствии рисков либо целевых профилей риска проверочные мероприятия не применяются. При наличии рисков либо целевых профилей риска проверочные мероприятия применяются [21].

18

ɉɨɥɭɱɟɧɢɟ ɭɜɟɞɨɦɥɟɧɢɹ ɨ ɩɪɢɛɵɬɢɢ ɬɨɜɚɪɨɜ ɢ ɬɪɚɧɫɩɨɪɬɧɵɯ ɫɪɟɞɫɬɜ

Ɂɚɩɪɨɫ ɩɪɟɞɜɚɪɢɬɟɥɶɧɨɣ ɢɧɮɨɪɦɚɰɢɢ

Ри с . 1.11. Схема реализации функций контроля соблюдения запретов

иограничений с применением инструментов оценки риска

Источник: схема составлена автором на основе [21].

19

В силу значительного размера ущерба от нарушения запретов и ограничений (высокого уровня риска) для его предотвращения проводится наиболее глубокий контроль, обеспечивающийопределениевнешнеговидатоваровзасчетсочетания проверки документов с таможенным досмотром товаров [92]. Результаты проверочных мероприятий служат основанием выводов таможенного органа об отсутствии или о наличии нарушений. При отсутствии нарушений таможенный орган выдает участнику ВЭД разрешение на ввоз товаров на таможенную территорию. При наличии нарушений таможенный орган запрещает участнику ВЭД ввозить товары на таможенную территорию [21].

Схема реализации функций контроля соблюдения мер таможенно-тарифно- го регулирования с применением инструментов оценки риска показана на рисунке 1.12. Согласно схеме, участник ВЭД представляет в таможенный орган декларацию на товары, которая включает:

1)наименования и реквизиты сторон внешнеторговой сделки;

2)описание товаров (марка, производитель, упаковка и др.);

3)условия перевозки товаров (базисное условие поставки, транспортные средства, перевозчик и др.);

4)значения показателей для определения суммы ввозной таможенной пошлины (код таможенной процедуры, таможенную стоимость, страну происхождения, код ТН ВЭД, ставку таможенного тарифа и др.) [6].

Таможенныйорганрегистрируетдекларациюнатовары, еслионасоответствуетформатуданныхавтоматизированнойсистемыидокументамовнешнеторговой сделки, либо отказывает в регистрации в связи с наличием ошибок. Автоматизированная система сравнивает характеристики товаров в декларации с общероссийскими, региональными и зональными профилями риска. В случае выявления рисков сведения о них сохраняются в автоматизированной информационной системе вместе с декларацией на товары [16, 70].

Вслучае отсутствия выявленных рисков таможенный орган проверяет наличие в декларации на товары признаков нарушений мер таможеннотарифного регулирования. Признаки нарушений мер таможенно-тарифного регулирования (индикаторы риска) отражают причины отклонения разницы мировых и внутренних цен товаров от экономически обоснованного уровня, связанные с ошибочным определением таможенной стоимости, кода ТН ВЭД или страны происхождения товаров [29, 59, 70]. Соответствующие индикаторы по каждому направлению таможенно-тарифного регулирования показаны на рисунке 1.13.

Вслучае выявления признаков нарушений формируются целевые профили риска, сведения о которых сохраняются в автоматизированной информационной системе. В зависимости от наличия выявленных рисков либо целевых профилей рисков таможенный орган выбирает и применяет проверочные мероприятия.

20