Некоторые проблемы борьбы с коррупцией в государствах СНГ. Теоретические и практические аспекты. Научно-практическое пособие

нения. Он приговорен к 3 годам лишения свободы с отбыванием наказания в исправительной колонии общего режима, с лишением права занимать должности представителя власти на срок 2 года. Сотрудник милиции взят под стражу в зале суда.

Приведенные нами примеры дают возможность составить представление о том, насколько серьезно «заражена» коррупционными процессами российская милиция. Однако в Республике Беларусь, Казахстане, Молдове, на Украине ситуация практиче- ски идентичная. Широкую известность получил случай на Украине, когда В. Ющенко в первые месяцы своего правления «ликвидировал» ГАИ как наиболее коррумпированное и «независимое» подразделение МВД. Необдуманное решение руководителя страны вызвало всплеск новых проблем и лишний раз доказало, что коррупцию победить одним волевым решением нельзя.

10 декабря 2009 г. Президент Украины Виктор Ющенко обратился к премьер-министру Юлии Тимошенко с письмом о подготовке представления в парламент об освобождении Юрия Луценко с должности министра внутренних дел. Об этом сообщает пресс-служба главы государства. В своем письме В. Ющенко указал на ухудшение работы МВД Украины в борьбе с коррупцией и снижение раскрываемости преступлений. По его мнению, «свои непрофессиональные действия и провальные результаты работы

Þ.Луценко пытается перевести на другие лица». «Должен констатировать, что сегодня правоохранительные органы продолжают работать неэффективно. Главное задание правоохранительной системы, которое заключается в безусловном обеспечении конституционных прав и свобод каждого человека и гражданина, не выполняется. Неоднократное привлечение внимания министра внутренних дел Украины к активизации работы в системе правоохранительной деятельности игнорируется», — было сказано в письме. Учитывая изложенное, В. Ющенко предложил

Þ.Тимошенко безотлагательно обратиться в Верховную раду с представлением об освобождении Ю. Луценко с занимаемой должности. Напомним, 9 декабря на совещании по вопросам противодействия коррупции, контрабанде и нелегальной миграции Президент Украины Виктор Ющенко обвинил руководителей правоохранительных органов в коррупционной деятельности, бездарности и некомпетентности1.

Генерал-лейтенант полиции Республики Молдова Г.Г. Папука в интервью журналу «Содружество» сообщил, что действующие межгосударственные программы совместных мер борьбы с кор-

1 Ñì.: http://www.rosbalt.ru/2009/12/10/696130.html; http://corruption.net.ua/ru/news /30.html

51

рупционной преступностью во многом способствуют укреплению сотрудничества, эффективному координированию усилий оперативных сотрудников как в проведении мероприятий профилактического характера, так и в осуществлении совместных оперативно-следственных действий по раскрытию конкретных преступлений и задержанию находящихся в розыске преступников. «В силу специфики работы нам постоянно приходится соприкасаться и тесно сотрудничать с оперативными службами МВД государств — участников СНГ. Благодаря активному взаимодействию на протяжении многих лет был раскрыт ряд тяжких преступлений, совершенных на наших территориях»1.

В контексте исследуемой проблемы можно привести показательный пример, подтверждающий высокую эффективность деятельности правоохранительных органов Республики Молдова. В 2001 г. Республика Молдова негласно была поделена на зоны влияния шестью организованными преступными группировками, возглавляемыми «ворами в законе» и отличающимися в основном по национальному признаку (еврейская, цыганская, грузинская, молдавская, азербайджанская). Однако на сегодняшний день все «воры в законе» находятся в местах лишения свободы либо скрываются на территории других государств. В 2008 г. силы специализированных подразделений были направлены на эффективное оперативное прикрытие территории республики и недопущение возрождения подобных формирований. Проведенные оперативно-разыскные мероприятия позволили пресечь попытку назначения так называемых «положенцев» в районных центрах республики и обложения данью экономических агентов. Как следствие, в ходе «сходки воров в законе» было задержано 28 криминальных авторитетов и 10 активных членов криминальной группировки «вора в законе» Малхаза Джапаридзе, деятельность которой, таким образом, была полностью пресечена. Всего же за 2008 г. была задокументирована и пресечена деятельность 16 организованных преступных групп. Важная оперативная информация нередко поступала из Беларуси, России, Украины, а также из стран дальнего зарубежья2.

Компетентным органам Республики Молдовы удалось выявить ряд коррумпированных чиновников и сотрудников полиции, без «покровительства» которых криминальная активность многочисленных ОПГ была бы вряд ли возможна.

1Матяшов В. Все под контролем! // Содружество. 2008. ¹ 4. С. 25.

2Ñì.: Òàì æå. Ñ. 20—25.

52

По мнению ряда руководителей правоохранительных органов стран СНГ, нездоровый ажиотаж возникает в средствах массовой информации, когда в коррупционных скандалах задействованы милиционеры (полицейские), однако при этом умалчивается, что коррупционеры выявляются и арестовываются самими сотрудниками. Утрирование факта ведомственного участия является откровенной формой дискредитации органов правопорядка. Сегодня в странах СНГ созданы все необходимые политические и социально-экономические предпосылки, когда негативное отношение к коррупции достигло в обществе критической массы, в результате чего стали осуществляться широкомасштабные и бескомпромиссные мероприятия по борьбе с этим явлением. С принятием национальных планов в странах Содружества фактически объявлена настоящая война коррупции одновременно на всех направлениях — законодательном, административноуправленческом и общественно-просветительном. Однако необходимо помнить, что процесс оздоровления общественных отношений может занять несколько десятилетий. Безусловный интерес представляет обсуждение проекта закона об использование полиграфа при обязательном проведении психофизиологических исследований для отдельных категорий должностных лиц органов внутренних дел, т.е. действующих и будущих руководителей1.

В марте 2008 г. на должность министра внутренних дел Республики Молдова был назначен генерал-майор полиции В.В. Межинский, который ранее успешно возглавлял Управление финансово-экономической полиции МВД, а с 2002 г. являлся начальником Департамента оперативных расследований Центра по борьбе с экономическими преступлениями и коррупцией. Министром была сформулирована концепция реорганизации полиции, в основе которой лежал принцип «полиция на службе общества, а не наоборот». Для достижения поставленной цели стали активно осуществляться меры, направленные на:

1) усиление дисциплины и порядка в рядах МВД (первооче- редной задачей стало создание единой команды, честной, добросовестной и профессиональной, что невозможно без обеспе- чения высокого уровня служебной дисциплины);

1 Ñì.: Информация о результатах выполнения в 2008 г. МВД государств — уча- стников СНГ и БКБОП Плана Совета министров внутренних дел государств — участников СНГ по реализации Межгосударственной программы совместных мер борьбы с преступностью на 2008—2010 годы // Содружество. 2009. ¹ 2. С. 9—29.

53

2)консолидацию кадровых позиций (руководство МВД нацелилось на использование самых передовых принципов по воспитанию полицейских, развитие эстетического аспекта и постоянное повышение уровня общей культуры персонала);

3)предупреждение коррупционных преступлений и профилактику правонарушений;

4)максимальное сближение полиции к насущным интересам рядовых граждан (т.е. в кратчайшие сроки полиция была обязана восстановить свои позиции и авторитет в обществе, а полицейский должен стать примером для подражания);

5)создание нового имиджа полиции в обществе с помощью честных и открытых отношений с гражданами и общественными институтами;

6)создание необходимых условий и благоприятствование сотрудничеству общества с полицией (особенно это направление затрагивает деятельность подразделений, находящихся в непосредственном контакте с людьми, народными дружинами, неправительственными организациями);

7)продолжение реформ, направленных на создание коммунитарной полиции;

8)изменение системы оценки деятельности полиции (по мнению министра, количество раскрытых преступлений не должно быть основополагающим фактором, провоцирующим полицейского на использование незаконных методов работы, таких как сокрытие преступления либо отказ от его регистрации);

9)активизацию деятельности и усиление позиций внутренней безопасности (важнейшим направлением деятельности Управления внутренней безопасности должна стать постоянная борьба с коррупцией и протекционизмом в рядах сотрудников);

10)расширение сотрудничества с иными государственными, иностранными и межправительственными организациями (акцент в сотрудничестве должен быть смещен от конкуренции на совместную конструктивную деятельность);

11)дальнейшее укрепление технической и материальной

áàçû1.

В.В. Межинский полагает, что средства и методы борьбы с коррупционной преступностью в странах СНГ достаточно схожи, при этом большое значение придается сбору, анализу и обработке информации, которую сотрудники правоохранительных органов используют в оперативных и профилактических целях.

1 Ñì.: Межинский В.В. Полиция на службе общества, а не наоборот // Содружество. 2008. ¹ 2. С. 14—15.

54

Главный принцип — действовать на упреждение. Полиция Молдовы располагает специализированными подразделениями по борьбе с коррупцией. Большую профилактическую работу они проводят как среди населения, так и среди молодых сотрудников, действуют наступательно и целенаправленно1.

Эксперты Всемирного банка указывают, что в последние годы очевидны значительные улучшения по борьбе с коррупцией в Молдове, Таджикистане, на Украине. Причем если Таджикистан оптимистично рапортует о победе над коррупцией, то в Азербайджане, Армении и России коррупция воспринимается как чрезвычайно серьезная проблема. Интересно отметить, что уровень взяточничества, по мнению тех же экспертов, на Украине, в Узбекистане и в Беларуси несколько ниже, чем в России (в докладе приводятся оценки руководителей компаний по суммам и частоте «неофициальных» платежей, которые осуществляются для решения конкретных вопросов). Весьма оптимистично рассматривается и состояние дел в Грузии, бывшей участницы стран СНГ, где в 2003 г. искоренение коррупции было выделено в качестве первоочередной задачи правительства, а последующая глобальная реорганизация затронула все силовые структуры и ведомства2.

Выступая на одном из антикоррупционных форумов (которые проводятся в Казахстане достаточно регулярно), Н.А. Назарбаев заявил, что Администрация Президента должна организовать и возглавить комплексную работу по формированию и продвижению реального кадрового резерва страны. Необходимо сосредоточить усилия на повышении социальной защищенности государственных служащих, сотрудников правоохранительных органов, уровня их материального обеспечения. Так, с 1 января 2009 г. на 25% повысился уровень оплаты труда всем категориям государственных служащих, одновременно на 60% возросла заработная плата судей местных судов, в три раза повысились оклады дорожных полицейских. «В этих условиях общество вправе ожидать от государственного аппарата честной и добросовестной работы во благо всех граждан страны. Большие проблемы накопились в правоохранительной системе. Есть существенные недостатки и недоработки в их работе. Нередко сами работники правоохранительных органов оказываются замешенными в коррупционных преступлениях. …Уверен, что вся правоохранитель-

1Ñì.: Межинский В.В. Óêàç. ñî÷.

2Ñì.: http://www.worldbank.org/eca/act3

55

ная система страны нуждается в серьезном реформировании. Надо сделать ее более эффективной, открытой, работающей исключительно на интересы народа. Вопросы борьбы с коррупцией необходимо сосредоточить в одном органе, поднять его статус, дать необходимые полномочия»1.

В последние годы в Российской Федерации принимаются беспрецедентные меры по усилению контроля за деятельностью сотрудников милиции, выявлению коррупционеров, «оборотней

âпогонах». Большая их часть подготовлена в Департаменте собственной безопасности (ДСБ) МВД РФ и представляет собой три основных направления деятельности. Так, с точки зрения экспертов ДСБ:

1)необходимо введение порядка, обязывающего все подразделения милиции представлять в службу собственной безопасности информацию о любых случаях подозрительного поведения сотрудников на рабочих местах, о контактах с криминальным миром, коммерческими структурами, о порочащих связях;

2)рычагом, сдерживающим распространение коррупции, должно стать законодательное введение процедуры ротации кадров. Приоритетное право назначения на начальственные посты предлагается оставить за сотрудниками, которых ранее не наказывали за должностные проступки, у кого есть высшее юридическое образование. По данным начальника Департамента собственной безопасности генерал-майора милиции Юрия Драгунцова, ежегодно на первоначальном этапе отбора более четверти кандидатам на службу в милиции именно ДСБ отказывает

âприеме на работу;

3)необходимо законодательно ограничить необоснованное, «самовольное» вмешательство сотрудников милиции в экономи- ческую деятельность государственных и коммерческих структур. Прежде всего, речь идет о запрете заниматься любыми видами предпринимательства, в том числе и через посредников. Надо, считают в ДСБ, ввести запрет быть поверенным у третьих лиц по делам государственного органа, в котором милиционер состоит на службе. Должно быть также запрещено небезвозмездно помогать гражданам и фирмам в решении их проблем с использованием своего служебного положения2.

1Ñì.: http://www.kapitalisty.ru/main/podrobnee/026http;http://www.transparencykazakhstan.org/content/125.html

2 Ñì.: Козлова Н. Óêàç. ñî÷. Ñ. 9; Îíà æå. Департамент собственной безопасности МВД предложил меры по борьбе с коррупцией в милиции // Российская газета. 2008. 23 октября. С. 10; Фалалеев М. Милиция для милиции. С. 1, 9.

56

Ю. Драгунцов сообщил в интервью «Российской газете», что Департамент предлагает закрепить в разрабатываемом проекте федерального закона «О правоохранительной службе в Российской Федерации» целый спектр жестких антикоррупционных норм. В законе предлагается установить право органов внутренних дел как работодателя проводить психофизиологические исследования сотрудников в нескольких, но ключевых случаях. Например, при приеме на службу, при решении вопроса о допуске человека к государственной тайне, при перемещении его по карьерной лестнице и назначении на руководящие должности. Сотрудники Департамента также подготовили важный документ — Концепцию обеспечения собственной безопасности — и стали вторым после ФСБ органом государственного управления, обладающим подобного рода программным документом1.

Необходимо также отметить, что Департамент собственной безопасности высокопрофессионально защищает тех милиционеров, которые служат честно и активно разоблачают предателей.

Кроме милиции в зону ответственности ДСБ сегодня входит Федеральная миграционная служба. Одним из первых миграционных начальников, попавшихся на незаконных махинациях, оказался генерал-майор, начальник Управления ФМС России по Башкортостану И. Иткулов. Он построил схему по незаконному оформлению и выдаче документов, подтверждающих получение российского гражданства, постоянной и временной регистрации, право заниматься трудовой деятельностью на территории России для представителей этнических диаспор. Работа была организована следующим образом. Коммерческие организации, которые привлекали на работу иностранную рабочую силу, через лидеров диаспор обращались к доверенным лицам И. Иткулова. Те в свою очередь контактировали уже непосредственно с миграционным начальником и передавали ему налич- ность. В ходе обысков у И. Иткулова, посредников и лидеров диаспор были найдены незаконно оформленные документы, незаконно изъятые паспорта у приезжих, оружие и боеприпасы, которые тоже хранились в нарушение закона. В служебных кабинетах ряда сотрудников миграционной службы удалось обнаружить значительные суммы наличности.

Всего же в 2008 г. Департаментом собственной безопасности МВД в Федеральной миграционной службе выявлено 834 нару-

1 Ñì.: Драгунцов Ю. Тест на милиционера // Российская газета. 2008. 21 октября. Ñ. 9.

57

шения закона. Привлечено 154 начальника разных уровней. А это практически каждый третий руководитель по миграционному ведомству.

В Российской Федерации при реализации основных направлений антикоррупционной деятельности в системе МВД ведущее место отводится кадровой политике. К сожалению, в 90-е годы прошлого века в силу как объективных, так и субъективных факторов кадровый состав органов внутренних дел оказался ка- чественно ослаблен. По словам Р. Нургалиева, МВД в тот период находилось в трудном положении: приходилось не только бороться с преступностью, защищая конституционные права и свободы гражданина и человека, но и преодолевать последствия соци- ально-экономического кризиса, что не могло не сказаться и на кадровом обеспечении МВД. Обращение к человеку, уважение и защита его прав и свобод — социальный императив и необходимая предпосылка совершенствования кадровой политики. Это предполагает решение комплекса проблем, связанных с отбором, расстановкой, обучением и воспитанием личного состава, созданием устойчивого и высокопрофессионального кадрового ядра, способного эффективно решать самые сложные оператив- но-служебные задачи. Министерство внутренних дел Российской Федерации — правопреемник МВД СССР. За годы советской власти органы внутренних дел накопили огромный опыт правоохранительной деятельности. В 70-е и 80-е годы прошлого столетия были проведены важные преобразования: значительно укреплена структура научного обеспечения деятельности милиции, профессиональной подготовки и переподготовки кадров и воспитательной работы: сделаны первые шаги в области создания автомазированной системы управления; сложилась служба участковых уполномоченных; укрепилась деятельность подразделений по профилактике правонарушений, борьбе с коррупцией. Совершенствовались и формы взаимодействия с общественностью1.

Министр отмечает, что в МВД СССР имелась и годами отработанная система подбора кадров в милицию, отбирали луч- ших по рекомендациям общественных организаций и трудовых коллективов. Кандидаты имели жизненный опыт, службу в Вооруженных силах, производственный стаж. Действовал институт поручительства. Система в целом была застрахована от «случай-

1 Ñì.: Нургалиев Р. Ставка на человека: МВД создало новую систему обуче- ния и воспитания профессионалов // Российская газета. 2009. ¹ 156. 21 августа. С. 5.

58

ных» и «посторонних» лиц. Тогда же был наработан огромный опыт по борьбе с преступностью, соблюдения законности и обеспечения правопорядка в стране. Однако к концу 1980-х уже стали возникать локальные военные конфликты, начались криминальные «разборки» в борьбе за передел сфер влияния и общенародной собственности. Системный кризис, поразивший общество, экономику и государство, повлиял на различные сферы жизнедеятельности. По сути, ревизии подверглась вся система ценностей, и общество оказалось крайне разобщенным и индивидуализированным. В те годы деньги и экономический успех стали приоритетными, что создавало благоприятный фон для распространения коррупции. После распада СССР компетенция МВД перешла к Министерству внутренних дел — в начале РСФСР, а затем Российской Федерации. Многое из того, что отличало МВД СССР, в новых исторических условиях оказалось не востребовано. С «водой выплеснули и ребенка»: значительная часть положительного опыта была утрачена, и лишь позже пришло понимание необходимости его возрождения. Именно тогда прошла первая волна увольнений профессионалов и высококвалифицированных специалистов из органов внутренних дел1.

Однако, по мнению Р. Нургалиева, новое столетие характеризуется стабилизацией социальных, экономических и полити- ческих отношений. Возникли устойчивые формы взаимодействия и диалога общества и власти, причем впервые за долгие годы возросло уважение к власти. Наполнились реальным содержанием и значительно окрепли институты демократии и открытого общества. На очереди стояла необходимость совершенствования федеральных органов, государственной власти. Началось переосмысление духовных, религиозных, цивилизационно-культур- ных, моральных и политических ценностей. Значительно укрепился международный авторитет Российской Федерации. Страна обретала свое достоинство, стабильность и становилась полноправным членом авторитетных международных организаций. В то же время происходящие перемены в стране не находили должного отражения в деятельности МВД, которое по-прежнему было еще закрытым для общества. Перед министерством стояла важная задача — кардинально улучшить работу, ориентированную на общечеловеческие, гуманистические ценности с необхо-

1 Ñì.: Нургалиев Р. Надев форму сотрудника милиции, человек становится символом государства и закона // Вестник кадровой политики МВД России. 2008. ¹ 3. С. 2—11; http://www.prime-tass.ru/news/

59

димостью защиты государственных интересов. Становилось все более и более очевидным, что «открытому обществу нужна открытая милиция», способная вести диалог с обществом, взаимодействовать с его институтами, выполняя свои непосредственные функции. Потребность поворота министерства лицом к человеку привела к необходимости анализа исходной ситуации1.

Административная реформа, начатая 2004 г. в МВД РФ, основывалась на результатах тщательно проведенного анализа и выводов, которые в последующем легли в основу совершенствования кадровой работы, принятия ряда организационноправовых мер по повышению уровня образования милиционеров. Были переосмыслены вопросы профессиональной подготовки кадров. На протяжении нескольких лет практически во всех службах и подразделениях органов внутренних дел наметилась положительная тенденция по укреплению профессионального ядра. Разработана ведомственная целевая программа «Реформирование системы работы с кадрами и профессионального образования МВД России на период до 2012 года». Введена в эксплуатацию в 2006 г. автоматизированная информационная система (АИС) «Профессиональная подготовка». Она направлена на повышение эффективности контроля и управления процессами организации переподготовки и повышения квалификации сотрудников органов внутренних дел, проведение детального анализа и выявление факторов, влияющих на результативность деятельности кадровых аппаратов. Важным для работы кадровиков стало распоряжение МВД России в 2007 г. «Об устранении недостатков в вопросах приема сотрудников на службу в органы внутренних дел»2.

Последующий анализ кадровой составляющей министерства подтвердил необходимость решительных мер по повышению квалификационного уровня и профессионального мастерства. Путь к этому — развитие ориентированного на практику образования, использование блочно-модульных методов получения соответствующих знаний, умений и навыков правоохранительной деятельности. Преодоление кадровой деформации, связанной с издержками работы в условиях значительного некомплекта

1Ñì.: Фалалеев М. Чистка мундиров. С. 1, 6; http://www.nakbez.ru/akmonitor/ artikle.php?id=2860

2 Ñì.: Кузьмин В. МВД по уму // Российская газета. 2010. 4 февраля. С. 2; Нургалиев Р. Ставка на человека: МВД создало новую систему обучения и воспитания профессионалов. С. 5; Фалалеев М. Милиция для милиции. С. 1, 9; http://top. rbc.ru/society/22/08/2009/323881. shtml

60