Некоторые проблемы борьбы с коррупцией в государствах СНГ. Теоретические и практические аспекты. Научно-практическое пособие
.pdf
Ɉ.Ƚ. Ʉɚɪɩɨɜɢɱ
ɇɟɤɨɬɨɪɵɟ ɩɪɨɛɥɟɦɵ ɛɨɪɶɛɵ ɫ ɤɨɪɪɭɩɰɢɟɣ ɜ ɫɬɪɚɧɚɯ ɋɇȽ
Ɍɟɨɪɟɬɢɱɟɫɤɢɟ ɢ ɩɪɚɤɬɢɱɟɫɤɢɟ ɚɫɩɟɤɬɵ
Ɋɟɤɨɦɟɧɞɨɜɚɧɨ ɍɱɟɛɧɨ-ɦɟɬɨɞɢɱɟɫɤɢɦ ɰɟɧɬɪɨɦ «ɉɪɨɮɟɫɫɢɨɧɚɥɶɧɵɣ ɭɱɟɛɧɢɤ»
ɜ ɤɚɱɟɫɬɜɟ ɧɚɭɱɧɨ-ɩɪɚɤɬɢɱɟɫɤɨɝɨ ɩɨɫɨɛɢɹ
Ɋɟɤɨɦɟɧɞɨɜɚɧɨ ɇɚɭɱɧɨ-ɢɫɫɥɟɞɨɜɚɬɟɥɶɫɤɢɦ ɢɧɫɬɢɬɭɬɨɦ
ɨɛɪɚɡɨɜɚɧɢɹ ɢ ɧɚɭɤɢ ɜ ɤɚɱɟɫɬɜɟ ɧɚɭɱɧɨ-ɩɪɚɤɬɢɱɟɫɤɨɝɨ ɩɨɫɨɛɢɹ ɇɚɭɱɧɚɹ ɫɩɟɰɢɚɥɶɧɨɫɬɶ 12.00.08 «ɍɝɨɥɨɜɧɨɟ ɩɪɚɜɨ,
ɤɪɢɦɢɧɨɥɨɝɢɹ, ɭɝɨɥɨɜɧɨ-ɢɫɩɨɥɧɢɬɟɥɶɧɨɟ ɩɪɚɜɨ»
Ɂɚɤɨɧ ɢ ɩɪɚɜɨ z Ɇɨɫɤɜɚ z 7
ÓÄÊ 328.185(100) ÁÁÊ 66.3(051),123
Ê26
Ð å ö å í ç å í ò û:
доктор юридических наук, профессор А.В. Макаров (Читинский государственный университет)
доктор юридических наук, профессор Ю.В. Трунцевский (Финансовая академия при Правительстве РФ)
Главный редактор издательства Н.Д. Эриашвили, кандидат юридических наук, доктор экономических наук, профессор,
лауреат премии Правительства РФ в области науки и техники
Карпович, Олег Геннадьевич.
Ê26 Некоторые проблемы борьбы с коррупцией в государствах СНГ. Теоретические и практические аспекты: научнопрактич. пособие / О.Г. Карпович. — М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 7 — 175 ñ.
ISBN 978-5-238-02144-7
Агентство CIP РГБ
Научно-практическое пособие посвящено социальным, культурным и криминологическим вопросам взаимодействия стран — участниц СНГ в борьбе с коррупцией. Рассмотрены предпосылки возникновения коррупционных процессов на постсоветском пространстве. Значительное место отводится анализу личности преступника-коррупционера, состоянию коррупционной преступности в правоохранительных органах, проанализированы наиболее актуальные теоретические и практические аспекты профилактической деятельности в данной сфере. Подготовлен ряд предложений, направленных на совершенствование и оптимизацию соответствующих мер по противодействию коррупционной деятельности.
Для профессорско-преподавательского состава, аспирантов и студентов образовательных учреждений юридического профиля, а также всем, кто интересуется проблемами борьбы с коррупцией.
ÁÁÊ 66.3(051),123
ISBN 978-5-238-02144-7
© ИЗДАТЕЛЬСТВО ЮНИТИ-ДАНА, 2011 Принадлежит исключительное право на использование и распространение
издания (ФЗ ¹ 94-ФЗ от 21 июля 2005 г.). Воспроизведение всей книги или любой ее части любыми средствами или в какой-либо форме, в том числе в интернет-сети, запрещается без письменного разрешения издательства.
© Оформление «ЮНИТИ-ДАНА», 2011
ȼɜɟɞɟɧɢɟ
В последнее время проблема коррупции в государствах СНГ привлекает к себе все более и более пристальное внимание, поскольку данное отрицательное явление оказывает резко негативное воздействие на финансовую безопасность.
Необходимо заметить, что коррупция приобрела черты наиболее опасного и распространенного социально-негативного явления. Коррупционные процессы способствуют росту теневой экономики, сращиванию властных структур с криминалитетом, усилению организованной и экономической преступности, а также вызывают неизбежную моральную деградацию общества, обострение социальных противоречий. Несмотря на значительную активизацию усилий мирового сообщества, принятие различных международных актов, соглашений и т.д., коррупция остается неотъемлемой частью деятельности любого государственного аппарата (в большей или меньшей степени). Сокращение коррупции — это сокращение избыточ- ных функций государственных органов, передача их общественным структурам, т.е., пока сохраняется вариативность принятия решения по воле конкретного чиновника, коррупция будет процветать вопреки использованию самых жестких силовых методов.
С точки зрения уголовно-правовых мер минимизации угроз финансовой безопасности наибольший интерес вызывают внутренние угрозы, порождаемые неадекватной финансово-экономической политикой, элементарными просчетами органов власти и управления, ошибками, злоупотреблениями и иными отклонениями.
Среди внутренних угроз финансовой безопасности государств особое внимание стоит обратить на криминализацию финансовоэкономических отношений, рост экономической и налоговой преступности, коррупцию. По международным рейтингам страны СНГ занимают «лидирующие» позиции по уровню коррупции. Только в одной Российской Федерации общий годовой рынок коррупции оценивается более чем в 240 млрд долл. США1. Эта цифра сопоставима с государственным бюджетом и потрясает воображение. То-
1 Ñì.: Карпович О.Г. Финансовое мошенничество (преступления в кредитно-фи- нансовой сфере). М.: Юрист, 2010. С 4.
тальное взяточничество, нецелевое использование бюджетных средств, чиновничий «беспредел», «корпоративный сговор», рейдерство несут угрозу безопасности и успешному развитию стран — участниц СНГ, делающих первые шаги на пути построения цивилизованного, демократического общества. Важнейшей сферой, где объективная заинтересованность стран СНГ проявляется наиболее ярко, является экономика. В условиях мирового финансового кризиса экономические трудности усугубляются также различным подходом руководства стран Содружества к проведению социальноэкономических реформ. Существует и дисбаланс развития СНГ — реальность, которую нельзя не учитывать и которая (наряду с политическими коллизиями) замедляет процесс интеграции. Тем не менее для стран СНГ реальный опыт взаимодействия в прошлом, при его дальнейшем критическом осмыслении и коррекции применительно к новому этапу развития отношений, имеет непреходящее значение1.
За 20 лет своего существования страны —участницы СНГ приобрели значительный опыт видения проблем борьбы с коррупцией на межгосударственном уровне и различных подходов по их разрешению. С каждым годом все активнее осуществляется выработка согласованной уголовно-правовой политики, унификация и гармонизация антикоррупционного законодательства с устранением существующих правовых пробелов и противоречий. Особое значение придается повышению уровня координационной, организаторской работы в рамках действующих межгосударственных программ (межведомственных соглашений), совершенствуются концепции и планы борьбы с коррупцией в их органичной взаимосвязи; существенный акцент переносится на предупредительно-профилактическую деятельность, являющуюся составной частью нового государственного механизма.
Содержащиеся в научно-практическом пособии выводы и предложения продиктованы стремлением автора охарактеризовать наиболее выраженные социокультурные и криминологические аспекты коррупционной преступности в странах СНГ, проанализировать их превентивный потенциал.
1 Ñì.: Белов С. Двадцать лет спустя. Дмитрий Медведев предложил достойно отметить юбилей СНГ // Российская газета. 2010. 5 февраля. С. 2; Митюкова М. Повод задуматься: теневая экономика // Содружество. 2009. ¹ 2. С. 37—42; Хабибуллин А., Шумков Д. Новые милиционеры. Борьбой с системной коррупцией должны заниматься специально-подготовленные кадры // Российская газета. 2006. 27 декабря. С. 6.
4
Ƚɥɚɜɚ 1
ɉɨɧɹɬɢɟ ɢ ɫɬɪɭɤɬɭɪɚ ɮɟɧɨɦɟɧɚ ɤɨɪɪɭɩɰɢɢ: ɢɫɬɨɪɢɤɨ-ɤɭɥɶɬɭɪɧɵɣ, ɫɨɰɢɚɥɶɧɨ-ɩɫɢɯɨɥɨɝɢɱɟɫɤɢɣ
ɢɤɪɢɦɢɧɨɥɨɝɢɱɟɫɤɢɣ ɩɨɞɯɨɞɵ
Âнастоящий период наблюдается усиление коррупционных тенденций в социально-политической и экономической сфере жизни современного общества, возрастает изощренность и системность коррупционных преступлений. Как признают многие западные и отечественные ученые, разрастание коррупции в ее современных формах и масштабах оказалось неожиданностью, в результате чего ни социологи, ни юристы не были подготовленными к эффективной борьбе с указанным явлением1. Хотя следует отметить, что на протяжении всего прошлого века коррупционные преступления имели широкий общественный резонанс
èявлялись предметом научного анализа; к осмыслению данного феномена кроме юристов подключались представители различ- ных направлений обществоведческой мысли — социологи, психологи, культурологи, политологи. Однако вопрос о предмете и объекте исследования до сих пор находится на дискуссионной стадии. Среди основных причин, объясняющих теоретические трудности, следует выделить: сложность и неоднозначность самого феномена; его быструю эволюцию; идеологическую и политическую неоднозначность оценок. И как следствие — теоретический вакуум, который негативно сказывается на практике борьбы с этим социально опасным явлением.
Этимологически под термином «коррупция» (от лат. corrumpere — портить) следует понимать достаточно широкий круг разнообразных деяний и явлений. Например, в античном мире коррупция рассматривалась как отравление человека некачественной пищей, упадок нравов, истребление насекомых, обольщение женщин, развращение молодежи, уничтожение личного
1 Ñì.: Андрианов В.Д. Бюрократия, коррупция и эффективность государственного управления: история и современность. М., 2009. С. 37; Роуз-Аккерман Ñ. Коррупция и государство. Причины, следствия, реформы. М.: Логос, 2003; Карпович О.Г. Коррупция в современной России. М.: Юристъ, 2007.
5
имущества пожаром. Чуть позднее слово «коррупция» стало синонимом слова «подкуп». Приставка «cor», видоизмененное от «com» — «с», «вместе», «наряду», «при посредстве», добавляясь к многозначному глаголу «rumpere» — рвать, ломать, разрушать, разрубать, пронзать, проламывать и среди множества подобных значений — нарушать мир, расторгать договор, преступать закон, расширяла круг его адресатов. Приставка «cor» как бы «приглашала» совместно нарушать закон, договор, с самого начала определив, что коррупция — явление, имеющее соучастников. В римском праве «corrumpere» — разламывать, портить, повреждать, фальсифицировать показания, но в то же время и подкупить судью (претора)1.
По мнению В.Д. Андрианова, исторические корни коррупции восходят к доисторическим временам, когда члены племени делали подарки вождям и жрецам, чтобы добиться их расположения2.
Первые письменные упоминания об использовании должностным лицом своих полномочий с корыстной целью содержатся в архивах Древнего Вавилона (XXIV в. до н.э.). Достаточно подробные сведения о «мздоимцах» содержатся в древнееврейском законодательстве Моисея.
Термин «коррупция» использовался и как правовой принцип. Например, corruptio optimi est pessima — «извращение наилучшего, есть самое худшее». В течение следующих почти тыся- чи лет, в период Средневековья, понятие «коррупция» приобретает исключительно церковное, каноническое значение — как обольщение, соблазн дьявола. Около 500 лет назад отцы инквизиции присущими ей методами способствовали быстрому завершению продолжавшейся более двух тысяч лет борьбы латинского языка с его греческими корнями, одним из следствий которого стала замена длительно использовавшегося термина «катализ» (от греч. katalysis — разрушение, разложение, уничтожение) на латинский «коррупция». Corruptibilitas означало бренность человека, подверженность разрушению, но отнюдь не его способность брать и давать взятки. Коррупция в богословии католицизма стала проявлением греховности, ибо, по Апостолу Иоанну, «грех есть беззаконие». После первородного грехопадения коррумпированной, т.е. растленной и греховной, оказалась природа, в которой рождаются и живут люди. Наследственная
1Ñì.: Основы противодействия коррупции (системы общегосударственной этики поведения) / Под ред. С.В. Максимова и др. М.: Спарк, 2000. С. 16—17; http://www.gov.karelia.ru/gov/Leader/Reform/hist_cor.html
2Ñì.: Андрианов В.Д. Óêàç. ñî÷. Ñ. 37.
6
греховная порча нередко рассматривалась как первопричина всех грехов (Блаженный Августин, Фома Аквинский)1.
Начиная с XVII в. коррупция рассматривалась в качестве этической проблемы. Так, Жан-Клод Ваке в своем известном исследовании «Коррупция. Этика и власть во Флоренции в 1600— 1770 гг.» отмечал, что корни коррупции следует искать в пороч- ной человеческой природе, в изъянах воспитания2.
Современное понятие коррупции начинает складываться на рубеже Нового времени с началом образования централизованных государств и ныне существующих правовых систем. Важный импульс к осмыслению коррупции в нынешнем понимании дают труды Никколо Макиавелли. Коррупцию он сравнивал с болезнью, например чахоткой. Вначале ее трудно распознать, но легче лечить. Если же она запущена, то ее легко распознать, но излечить трудно. Так же и коррупция в делах государства. Если своевременно обнаружить зарождающийся недуг, что дано лишь мудрым правителям, то избавиться от него нетрудно, если же он запущен так, что всякому виден, то никакое снадобье уже не поможет. Получившему свободу, но развращенному народу, по Макиавелли, крайне трудно остаться свободным. Римские цари, писал он, дошли до такой степени развращенности (a guanta corruzione), что если бы за ними последовало еще два-три подобных им преемника, то падение Рима становилось бы уже необратимым. Для Рима было великим счастьем, что его цари развратились (corroti) быстро и были изгнаны. Впоследствии многие римские императоры были убиты вследствие разложения армии. Макиавелли полагал, что в монархиях, «правящих при помощи слуг», коррупция менее опасна, поскольку все «слуги» обязаны милостям царя и их труднее подкупить. В последующем акцент в понимании коррупции был перенесен на ее криминологическую и уголовно-правовую стороны. Томас Гоббс спустя век напишет в «Левиафане»: «…люди, кичащиеся своим богатством, смело совершают преступления в надежде, что им удастся избежать наказания путем коррумпирования государственной юстиции или получить прощение за деньги или другие формы вознаграждения». К ним же он относил «имеющих много могущественных родственников или популярных людей, завоевавших себе высокую репутацию», которые осмеливаются нарушать
1http://www.gov.karelia.ru/gov/Leader/Reform/hist_cor.html; http://mirslovarei.com/ content_pol/KORRUPCIJA-635.html; http://www.alac.transparen cykazakhstan.org/ astana/content/2.html
2Ñì.: Андрианов В.Д. Óêàç. ñî÷. Ñ. 37.
7
законы в надежде, что им удастся оказать давление на власть, исполняющую закон. Коррупция, по Гоббсу, «есть корень, из которого вытекает во все времена и при всяких соблазнах презрение ко всем законам»1.
Исследователь коррупции С.В. Максимов считает, что первое упоминание о «посуле» как незаконном вознаграждении официальных представителей государственной власти в законодательстве Древней Руси связано с Двинской уставной грамотой 1397—1398 гг. Понятие «посула» в качестве взятки начинает употребляться с 1397 г. в Псковской Судной грамоте. В частности, ст. 4 Псковской Судной грамоты была сформулирована следующим образом: «А князь и посадник на вече суду не судять, судити им у князя на сенех, взирая в правду по крестному целованыо. А не въсудят в правду, ино Бог буди им судиа на втором пришествии Христове. А тайных посулов не имати ни князю, ни посаднику»2. Профессор С.В. Максимов абсолютно правильно акцентирует внимание, что причины, условия и последствия коррупции зависят от многих факторов, причем решающее значение принадлежит национальному менталитету, правовым, религиозным и этническим традициям3.
Таким образом, понимание, знание, интуитивное восприятие руководителями государства историко-культурного пространства своей страны, национального правового менталитета являются необходимыми и надлежащими духовными гарантиями законности и правопорядка. И.А. Ильин справедливо отмечал, что если здоровое правосознание действует с большей интенсивностью и в большем объеме, то тогда порядок общественной жизни оказывается более прочным и устойчивым4.
Согласно А.И. Кирпичникову, «взятка — явление не только древнейшее, как проституция, но такое же непременное и веч- ное. И, как каждое вечное, она носит одежду своей эпохи и меняет ее, когда приходят новые времена. Еще в Древней Руси опухоль взятки начала разъедать быт и нравственность народа. Княжеская власть следовала примеру Византии. Там чиновникам не платили жалованья — их услуги оплачивали подданные империи, император предпочитал содержать своих наместников за счет населения. И на Руси власть, не имея средств на содер-
1http://www.gov.karelia.ru/gov/Leader/Reform/hist_cor.html
2Öèò. ïî êí.: Максимов С.В. Коррупция. Закон. Ответственность. М., 2008. С. 8—9.
3Ñì.: Òàì æå.
4Öèò. ïî: Байниязов Р.С. Философия правосознания: постановка проблемы // Правоведение. 2001. ¹ 5. С. 12—22.
8
жание воевод, судей и их помощников на местах, давала им возможность кормиться за счет подвластного населения»1.
А.И. Кирпичников, из-под пера которого в 2004 г. вышло криминологическое исследование «Российская коррупция», полу- чившее широкий резонанс, рассуждая о социально-психологических аспектах криминальной корысти, приходит к выводу, что коррупция в сознании людей не представляется чем-то особенным. Это обычное явление, тесно вплетенное в ткань общества и государства, и с ним люди издревле сталкиваются постоянно и повсеместно. Обращаясь со своими нуждами к представителям государственного аппарата, населению приходится выбирать между гипотетическими нравственными требованиями и повседневными практическими реалиями. Распространенное во всем мире взяточничество в бывших республиках СССР имеет свои особенности. «Они возникли еще в древности и оказали колоссальное психологическое воздействие на общество, потому и сохраняются до сих пор в сознании людей. Эти особенности происходят от явления, о котором уже говорилось, — кормления, позволявшего государственным служащим обеспечивать свое содержание и свою деятельность не жалованьем, а поборами. Поборы и породили “мзду” — задабривание чиновника за выполнение им своих служебных обязанностей, своего рода благодарность или знак уважения»2.
В данной работе приводятся взгляды на коррупцию современных итальянских юристов. Интересно отметить, что в ряде исследований, предпринятых зарубежными коллегами, фигурирует мысль о том, что их страной управляет «номенклатура позднебрежневского типа». Анализ уголовных дел показал: любое назначение, любой промышленный заказ, любое продвижение по службе в государственном аппарате Италии оплачивалось по согласованным между правящими партиями тарифам. Пре- мьер-министр Беттино Кракси создал специальную организацию для получения взяток и незаконного финансирования социалистической партии. «Партократия — российский термин, сложившийся как характеристика однопартийной системы тоталитарного государства, теперь вошел в обиход в Италии — стране со старыми демократическими традициями и многопартийной политической системой. Малый опыт российской многопартийности тем не менее успел показать, что коррупционные
1Кирпичников А.И. Российская коррупция. СПб.: «Юридический центр Пресс, 2004. С. 29.
2Òàì æå. Ñ. 232—233.
9
методы успешно освоены российскими функционерами различ- ных партий всех политических спектров»1.
Автор указывает на характерную географическую особенность в распространении коррупции, которая связана с ментальностью конкретного этноса. Так, коррупционные процессы возрастают с севера на юг и с запада на восток, они менее выражены в Великобритании, Канаде, Норвегии, более в Румынии, Италии, Испании, Греции и практически «узаконены» в некоторых государствах Латинской Америки, Азии и Африки2.
Возвращаясь к российской истории, необходимо подчеркнуть, что попытки отменить поборы служивых людей предпринимались Иваном Грозным. Далее Петр I вошел в историю как гениальный правитель и яростный борец с казнокрадами и мздоимцами.
Д. Серов обращает внимание на успехи фискальной службы, которая активно опиралась на поддержку населения. Главнейшим же достижением Петра I, считает ученый, в деле противодействия взяточничеству явилось решительное пресечение на законодательном уровне традиции «посульничества», системы «открытого кормления» чиновников, что стало возможным благодаря изданию именного указа от 23 декабря 1714 г.3
Российские исследователи Ю.В. Голик и В.И. Карасев приводят в своем монографическом исследовании данные Г.А. Сатарова, согласно которым в середине XIX в. ежегодно привлекалось к уголовной ответственности около 4 тыс. чиновников 9— 14-го классов (8% общего числа бюрократического аппарата империи). Личным указом Александра III было строжайше запрещено совмещать государственную службу с коммерческой деятельностью4.
В СССР высокий уровень коррупции вызывал тревогу не только в самой стране, но и за рубежом. Распаду Советского государства сопутствовала политическая нестабильность, разбалансированность механизмов контроля и управления обществом, тотальным коррумпированием чиновничьего аппарата и правоохранительных органов.
1Кирпичников А.И. Óêàç. ñî÷. Ñ. 229.
2Ñì.: Òàì æå. Ñ. 228.
3Ñì.: Серов Д. Противостояние взяточничеству в России: опыт Петра I (законодательные, правоприменительные и организационные аспекты) // Уголовное право. ¹ 4. 2004. С. 118—120.
4Ñì.: Голик Ю.В., Карасев В.И. Коррупция как механизм социальной деградации. СПб.: Юридический центр Пресс, 2005. С. 16.
10