Некоторые проблемы борьбы с коррупцией в государствах СНГ. Теоретические и практические аспекты. Научно-практическое пособие

парламента. И.С. Власов уточняет, что согласно указанному законопроекту в дальнейшем какой-либо орган, выступающий с законодательной инициативой, будет обязан направлять его в конкретные структуры (органы) исполнительной власти, определяемые Правительством Армении, которые, компетентно и всесторонне анализируя проект, оценивают его в разных направлениях «и в плане влияния на уровень коррупции на основе предусмотренной в ч. 2 ст. 27 проекта методологической концепции оценки коррупционных рисков в проектах нормативных правовых актов»1.

В Республике Молдова методика проведения антикоррупционной экспертизы была утверждена приказом директора Центра по борьбе с экономическими преступлениями и коррупцией при Правительстве Молдовы в 2006 г. Интересно отметить, что данная государственная структура активно сотрудничает с общественной организацией — Центром анализа и предупреждения коррупции. В этом же году на основе постановления Правительства Молдовы «Об антикоррупционной экспертизе проектов законодательных и иных нормативных актов» были определены конкретные государственные органы, которые давали экспертную оценку законопроектам в различных областях правоприменения.

Как сообщают отечественные исследователи, в методике Молдовы выделено более 20 коррупционных факторов. В то же время авторы методики подчеркивают, что нет, и не может быть их исчерпывающего перечня. Также указывается, что в Азербайджане и Белоруссии выделено лишь 7 коррупционных факторов, что, безусловно, ограничивает возможности экспертной деятельности. Схожий с Молдовой подход к проблеме антикоррупционного анализа правовых актов имеет место и в Российской Федерации, где 5 марта 2009 г. Постановлением Правительства РФ ¹ 196 число коррупционных факторов приближается к 20, однако полный их перечень отсутствует, поскольку методологи- ческие разработки не стоят на месте, а законодательство будет и дальше совершенствоваться2.

При участии Совета Европы в Молдове разработана Концепция предупреждения коррупции, согласно которой «для создания эффективной антикоррупционной экспертизы нормативных актов необходимо наличие следующих предпосылок:

а) осознание проблемы — того, что само законодательство может быть коррупциогенным (еще совсем недавно нам

1. Ñì.: Власов И.С. Óêàç. ñî÷. Ñ. 153. 2 Òàì æå. 154.

121

это представлялось немыслимым, хотя при ближайшем рассмотрении совершенно ясно, что даже сами приемы законодательной техники в принципе могут способствовать созданию определенных коррупциогенных ситуаций); б) политическая воля, чтобы создать правовые основы для применения данного инструмента (при этом государство, берущее на себя введение антикоррупционной экспертизы в качестве обязательной, должно быть готово к серьезным

затратам); в) установление двойного антикоррупционного фильтра, т.е.

проведение антикоррупционной экспертизы на уровне публичной власти и на уровне общественных организаций (гражданского общества). Последнее представляется чрезвычайно важным с точки зрения эффективности такой экспертизы. И то обстоятельство, что в Молдове она проводится именно через двойной фильтр, создает возможность получения в каждом случае подлинно альтернативных экспертных заключений»1.

Рекомендации Совета Европы были учтены Правительством Украины при подготовке методики анализа нормативных правовых актов. Антикоррупционная экспертиза законов и подзаконных актов правительства применяется на Украине с 2007 г.

Мы не случайно даем так много ссылок на работу И.С. Власова, так как на сегодняшний день им выполнено высокопрофессиональное, комплексное, крупномасштабное исследование зарубежного законодательства об антикорупционной экспертизе. В исследовании приводятся многочисленные факты и сведения, которые практически не встречаются в отечественной литературе.

Вышеуказанный автор с сожалением констатирует, что в среднеазиатских государствах, бывших советских республиках, предпринимаются лишь первые попытки в борьбе с коррупцией, а вопрос о внедрении антикоррупционной экспертизы находится в состоянии разработки. Лидером здесь является Казахстан, правительство которого 25 августа 2006 г. приняло постановление ¹ 817 «Об утверждении Правил ведения мониторинга подзаконных нормативных правовых актов». В 2007 г. в соответствии с Протоколом специальной группы Совета безопасности Казахстана с участием главы государства было рекомендовано выработать консолидированные предложения по вопросам проведения антикоррупционной экспертизы действующего законо-

1 Власов И.С. Óêàç. ñî÷. Ñ. 153.

122

дательства. С учетом данного поручения в том же году Министерство юстиции заключило договор ¹ 25 между Министерством юстиции и Институтом законодательства Республики Казахстан на проведение антикоррупционной экспертизы 142 законодательных актов1.

Далее И.С. Власов приводит высказывание профессора С.П. Мороза из Института законодательства Республики Казахстан, который в жесткой форме характеризует недостатки антикоррупционной экспертизы правовых актов: «Первая проблема в нашей стране — это бессистемный характер проведения антикоррупционного анализа и всех этих экспертиз... Институт законодательства проводит антикоррупционный анализ только действующих нормативных актов, а проекты законов и подзаконных актов у нас подвергаются только правовой экспертизе, и занимается этим совершенно другая организация. И соответственно совсем другие подходы... И потом надо учитывать, что эта работа ведется только с 2007 г., т.е. еще и опыта не накоплено, а большая часть экспертов как бы вообще не понимает, о чем идет речь. И, как правило, конечно, все это сводится у нас к общему анализу»2.

Из оставшихся Среднеазиатских республик антикоррупционная экспертиза правовых актов (в крайне ограниченных объемах) проводится Центром экономических исследований Республики Узбекистан. Научно обоснованная методика проведения экспертизы в стране отсутствует, и узбекские юристы в своей деятельности вынуждены опираться на:

1)постановление Кабинета министров Узбекистана от 28 июня 2007 г. ¹ 132 «О мониторинге за соблюдением законодательства

âсфере массовых коммуникаций» (по результатам которого формулируются конкретные выводы, предложения и заключения);

2)постановление Кабинета министров Узбекистана от 2 мая 2008 г. ¹ 82 «Об утверждении Положения об Управлении правовой экспертизы и международных договоров Кабинета министров Республики Узбекистан».

Анализ доступной научной отечественной и зарубежной литературы позволяет заключить, что в таких странах, как Кыргызская Республика, Таджикистан, Туркмения, не только не проводится антикоррупционная экспертиза правовых актов, но и фактически отсутствует антикоррупционное законодательство. Общественные

1Ñì.: Власов И.С. Óêàç. ñî÷. Ñ. 161.

2Öèò. ïî: Òàì æå. Ñ. 161—162.

123

организации, занимающиеся данной проблематикой и проводящие мониторинг, не взаимодействуют с государственными органами, находятся в оппозиции к правительству и финансируются различными зарубежными (как правило, американскими и западноевропейскими) фондами. Коррупционные скандалы возникают лишь в период выборов, при возникновении острых социальных конфликтов, носят откровенно «заказной», политиче- ский характер.

Следующий важнейший аспект проблемы связан с правовым обеспечением международного полицейского сотрудничества. Начальник Правового департамента МВД России генерал-лей- тенант милиции В.В. Черников абсолютно правильно указывает, что в современных условиях возрастает роль международного права, которое выступает в качестве мощного инструмента сотрудничества участников мирового сообщества, особенно по проблемам борьбы с коррупционной и экономической преступностью. Так, неуклонное нарастание масштабов организованной преступности, коррупции, незаконного оборота наркотиков и оружия, нелегальной миграции, иных угроз международной и национальной безопасности, а также открытые границы — все это побудило государства СНГ к объединению усилий в противостоянии крайне опасным трансграничным явлениям путем создания правовых механизмов взаимодействия как на универсальном и региональном, так и на двустороннем уровне. За последние 15 лет число преступлений, совершенных иностранными гражданами на территории Российской Федерации, возросло в 130 раз. Ежегодно граждане СНГ совершают в нашей стране более 43 тыс. преступлений1.

Для стран СНГ международные договоры имеют особое зна- чение, так как являются составной частью правовой системы. При этом если международным договором установлены иные правила, чем законами стран СНГ, то применяются международные договоры. МВД РФ в тесном взаимодействии с другими органами государственной власти при координирующей роли МИД активно участвует в совершенствовании правовых основ международного сотрудничества, а также в выполнении международных обязательств Российской Федерации. Современная правовая база сотрудничества МВД РФ с зарубежными партнерами включает свыше 700 двусторонних и многосторонних меж-

1 Ñì.: Черников В.В. Правовое обеспечение международного полицейского сотрудничества // Содружество. 2008. ¹ 3. С. 23.

124

дународных договоров различного уровня (межгосударственных, межправительственных, межведомственных). Только по линии Содружества Независимых Государств заключено свыше 20 многосторонних межгосударственных и межправительственных документов по вопросам, затрагивающим компетенцию МВД России. В частности данные договоры и соглашения регламентируют сотрудничество в борьбе: с правонарушениями в области интеллектуальной собственности (1998 г.); с незаконной миграцией (1998 г.); с преступлениями в сфере компьютерной информации (2001 г.); с налоговыми преступлениями (2005 г.); и с другими видами преступлений1.

Начиная с 1992 г. по линии МВД РФ заключено пятнадцать многосторонних международных договоров в формате Содружества, регулирующих взаимодействие министерств внутренних дел по различным направлениям оперативно-служебной деятельности. В то же время значительный объем вопросов взаимодействия МВД России с полицейскими (милицейскими) органами стран — участниц СНГ в борьбе с преступностью регулируется на уровне двусторонних международных договоров. Руководством МВД РФ заключено более 30 соответствующих соглашений с МВД стран Содружества. В рамках работы по обновлению межведомственной двусторонней договорно-правовой базы сотрудничества 20 июня 2008 г. было подписано Соглашение о сотрудничестве между Министерством внутренних дел Российской Федерации и Полиции Республики Армения. Особый вопрос связан с особенностями взаимодействия органов внутренних дел приграничных регионов. Данная область регулируется посредством соглашений с министерствами внутренних дел Азербайджана (2000), Белоруссии (1997), Казахстана (1998), Украины (1998)2.

Россия готовится к подписанию второго Дополнительного протокола от 8 ноября 2001 г. к Европейской конвенции о взаимной правовой помощи по уголовным делам от 20 апреля 1959 г. и Дополнительного протокола от 15 мая 2003 г. к Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г. Указанные международные акты предусматривают изменения принципиального характера в Европейской конвенции о взаимной правовой помощи по уголовным делам и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию. Дополнительный протокол расширяет перечень лиц, в отношении которых при-

1Ñì.: Черников В.В. Óêàç. ñî÷. Ñ. 24—25.

2Ñì.: Òàì æå.

125

меняются правила, установленные в Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию. Второй Дополнительный протокол вносит ряд концептуальных изменений в текст Европейской конвенции о взаимной правовой помощи по уголовным делам: он вводит положения, касающиеся создания групп совместного расследования преступлений и защиты свидетелей. Продолжаются регулярные консультации с европейскими партнерами относительно подготовки к подписанию с Европолом Оперативного соглашения, предусматривающего обмен персональными данными.

Рассматривая современное состояние системы предупреждения преступлений, Ю.Ф. Гладырь отмечает, что произошедшее свертывание прежней системы профилактики преступлений на постсоветском пространстве способствовало прекращению деятельности большинства общественных институтов, являвшихся субъектами профилактики. В результате резко снизилась результативность правоохранительных органов по выявлению и устранению причин и условий преступности, в том числе и коррупционной. Обострение криминальной ситуации происходило также из-за уменьшения внимания со стороны органов правопорядка к превентивной деятельности, так как последние сосредоточили свои усилия в основном на проблемах расследования и раскрытия тяжких преступлений. Профилактика практически отошла на второй план. Обращаясь к зарубежному опыту, автор отмеча- ет, что, в то время как в России в результате действий деструктивного характера прежняя система предупреждения преступности была сломана, а новая в завершенном виде до сих пор не создана, развитые в экономическом отношении страны сделали заметный шаг вперед в превентивном воздействии на преступность. Исследование Ю.Ф. Гладыря, позволило установить, что в европейских странах система мер борьбы с преступностью, осуществляемая государственными органами, органично дополняется «неофициальными» рычагами общественного контроля1.

Однако нельзя в полной мере согласиться с указанным автором, так как раскрытие и расследование преступлений являются самостоятельными, специфическими видами предупреждения преступности, которые рассматриваются в рамках криминалистической превенции.

Как убедительно доказывает в своем диссертационном исследовании И.И. Иванов, криминалистическая превенция преступлений является одной из самостоятельных частных теорий, которая представляет собой систему научных положений и практических

1 Ñì.: Гладырь Ю.Ф. Óêàç. ñî÷. Ñ. 16.

126

рекомендаций о закономерностях разработки и использования в уголовном судопроизводстве технических средств, тактических и методических приемов для предотвращения замышляемых и подготавливаемых преступлений, своевременного обнаружения, быстрого, полного раскрытия и качественного расследования совершенных преступлений, пресечения конкретной преступной деятельности и ликвидации ее опасных последствий, выявления и устранения в процессе расследования обстоятельств, способствовавших совершению и сокрытию преступлений, преодолению любых форм противодействия расследованию1.

Профессор Н.П. Яблоков к сфере криминалистического предупреждения преступлений относит следующие задачи:

1)совершенствование научно-технических средств, тактиче- ских приемов и методов расследования, приводящих к поднятию научного уровня и эффективности расследования, что способствует реализации общих и частных задач криминалистиче- ской профилактики;

2)разработка методов и приемов выявления причин преступлений и способствующих им условий с учетом их криминологи- ческих и криминалистических особенностей;

3)выделение объектов криминалистическо-профилактичес- кого изучения и соответствующего воздействия;

4)выявление и исследование особенностей типичных следственных ситуаций профилактического характера, складывающихся при расследовании; выработка на их основе главных направлений криминалистической деятельности по предупреждению преступлений;

5)определение примерного комплекса профилактических мер, наиболее действенных в каждой из выделенных ситуаций;

6)разработка мер пресечения начавшегося и предупреждение готовящегося преступления;

7)разработка профилактических мер специального криминалистического характера по защите различного рода объектов от преступного посягательства2.

«Особенностями криминалистических методов и средств следственного предупреждения является то, что, с одной стороны, они по своей специфической тактической и методической сущности в большей части органически входят в приемы и методы самого расследования. С другой стороны, они имеют специфиче- скую направленность — обладают тактическим и методическим

1Ñì.: Иванов И.И. Óêàç. ñî÷. Ñ. 8—9.

2Ñì.: Криминалистика: Учебник для вузов / Отв. ред. Н.П. Яблоков. С. 120.

127

своеобразием. …Основная профилактическая деятельность следователя осуществляется в ходе самого расследования или сразу после окончания по его результатам. Некоторая часть предупредительных приемов и методов криминалистики применяется и до возбуждения уголовного дела. Они практически всегда бывают направлены на пресечение начавшегося или предупреждение готовящегося либо возможного нового преступления»1.

Проведя анализ криминологической системы профилактики, общесоциальных мер предупреждения коррупционных преступлений и затронув проблемы криминалистической превенции, обратимся к актуальным теоретическим и практическим аспектам организации специальных мер предупреждения коррупции, которые осуществляются органами внутренних дел.

Специально-криминологические мероприятия разрабатываются и осуществляются применительно к разным видам преступлений и типам преступного поведения, к различным сферам общественной жизни, социальным группам, ибо они характеризуются особенностями процессов детерминации2.

Профилактика на специально-криминологическом уровне органично дополняет и конкретизирует общесоциальную. Меры специально-криминологической профилактики строго целенаправленны, специализированны и так или иначе локализованы во времени и пространстве применительно к определенным объектам и субъектам, срокам проведения и т.д. Эффект профилактики преступлений мерами экономического, социального, политического, культурно-воспитательного характера достигается главным образом в результате общесоциальных мер, но аналогичные по содержанию мероприятия могут осуществляться (по крайней мере, активно инициироваться) и в рамках специ- ально-криминологической деятельности. Правовые меры могут, как отмечалось, входить в состав общесоциальной профилактики, но они в несравненно большей степени характерны для спе- циально-криминологической.

Меры специального предупреждения преступности разнообразны и могут быть классифицированы по разным основаниям. В зависимости от степени криминогенности личности различа- ются: меры первичной профилактики (направленные на оздоровление микросреды, коррекции поведения) и меры предупреждения повторных преступлений. С учетом их правовой формы различаются меры, предусмотренные в различных отраслях пра-

1Криминалистика: Учебник для вузов / Отв. ред. Н.П. Яблоков. С. 121.

2Ñì.: Сахаров А.Б. Óêàç. ñî÷. Ñ. 70.

128

ва, и меры, основанные на нормах права (правовое воспитание). По видам преступлений специальные меры можно разделить на меры предупреждения корыстных, корыстно-насильственных, профессиональных, экономических, налоговых, коррупционных преступлений и т.д.

На десятом пленарном заседании Межпарламентской ассамблеи государств — участников Содружества Независимых Государств (далее — МПА СНГ) 6 декабря 1997 г. был принят Модельный закон «Об оперативно-розыскной деятельности», что имело важное значение для унификации законодательства государств — членов Содружества. Представители правоохранительных органов, политические деятели, ведущие юристы под- черкивали, что общество не может смириться с преступностью и активно ищет пути противодействия ей, среди которых — выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений посредством осуществления оперативно-разыскных мер и уго- ловно-процессуальных действий специально уполномоченными на то государственными органами1.

По мнению А.И. Александрова и А.В. Федорова, тщательное изучение закона показывает, что он согласован с другими модельными законами для государств — участников СНГ и учитывает потребности практики борьбы с преступностью в государствах Содружества. Однако имеют место некоторые спорные детали и даже пробелы в правовом регулировании оперативноразыскной деятельности. Данные обстоятельства связаны с неоднозначностью разрешения отдельных вопросов законодательного регулирования оперативно-разыскной деятельности и, как следствие, сложностью подготовки и принятия подобного рода рекомендательных нормативных актов, представляющих собой компромисс, достигаемый представителями различных государств, имеющих часто несхожие взгляды по принципиальным вопросам правового регулирования конкретных общественных отношений. В преамбуле Модельного закона определено содержание оперативно-разыскной деятельности и закреплена система гарантий законности при проведении конкретных оперативно-

1 Ñì.: Александров А.И., Федоров А.В. Модельный закон «Об оперативно-ра- зыскной деятельности» для государств — участников СНГ // Правоведение. 1999. ¹ 1 (224). С. 173; Постановление Межпарламентской ассамблеи государств — участников Содружества Независимых Государств «О модельном законе “Об оперативно-разыскной деятельности”» от 6 декабря 1997 г. // Информационный бюллетень МПА СНГ. 1998. ¹ 16. С. 222; Федоров А.В. О необходимости унификации норм национальных законодательств // Вестник Межпарламентской Ассамблеи. 1998. ¹ 1. С. 35—39.

129

разыскных мероприятий1. «Понятие и цели оперативно-разыс- кной деятельности раскрываются в ст. 1 Модельного закона, согласно которой оперативно-разыскная деятельность — это вид деятельности, осуществляемой гласно и негласно уполномоченными на то национальным законом государственными органами путем проведения оперативно-разыскных мероприятий в целях защиты жизни, здоровья, прав и свобод человека и гражданина, собственности, обеспечения безопасности общества и государства от преступных посягательств»2.

Определенная специфика оперативно-разыскного процесса связана с тем, что страны СНГ демонстрируют различный подход к определению правового содержания ОРД. Так, на Украине, Казахстане, Узбекистане под ОРД подразумевается система опе- ративно-разыскных мероприятий, а Беларусь и Молдова рассматривают ОРД как государственно-правовое средство3.

Отечественные исследователи обращают внимание, что опе- ративно-разыскные законы стран СНГ непосредственно не определяют сущности оперативно-разыскного процесса, хотя в косвенной форме в ряде статей указывается на ее процессуаль- но-правовую основу. Российский законодатель занял особую позицию, определяя ОРД в качестве вида деятельности определенного круга государственных органов, в особенности правоохранительных ведомств и спецслужб.

«…В российском оперативно-розыскном законе все последующие статьи насыщены оперативно-процессуальными нормами, например устанавливающими виды, основания и условия проведения оперативно-разыскных мероприятий, указывающими на правовое значение результатов ОРД, определяющими правовой статус оперативно-разыскных ведомств»4.

Развернутое законодательное определение задач ОРД в опе- ративно-разыскных законах стран СНГ содержатся в учебнике, вышедшем под редакцией В.Б. Рушайло в 2001 г. Мы считаем уместным проиллюстрировать осуществленный авторским коллективом анализ в данной работе.

1Ñì.: Александров А.И., Федоров А.В. Óêàç. ñî÷. Ñ. 174—175.

2Òàì æå.

3Ñì.: Горяинов К.К., Кваша Ю.Ф., Сурков К.В. Федеральный закон «Об опера- тивно-разыскной деятельности»: Комментарий. М., 1997; Смирнов М.П. Комментарии оперативно-разыскного законодательства РФ и зарубежных стран: Учеб. пособие М., 2002.

4Основы оперативно-розыскной деятельности: Учебник для юридических вузов / Под ред. В.Б. Рушайло. 3-е изд. СПб.: Лань, 2001. С. 28.

130