Некоторые проблемы борьбы с коррупцией в государствах СНГ. Теоретические и практические аспекты. Научно-практическое пособие

народный опыт в формировании государственной политики. В то же время практический опыт свидетельствует о недостаточ- но эффективном использовании уголовно-правовых мер борьбы с коррупцией. Деятельность правоохранительных органов Республики Беларусь является результативной только в аспекте выявления так называемого «бытового» взяточничества. Коррупционные «соглашения» более высокого и скрытого уровней зачастую остаются невыявленными. Во многом это объясняется тем, что борьба с коррупционными преступлениями осуществляется на основе ситуационных факторов, без серьезного изучения и оценки объективной информации о коррупционных возможностях и рисках, которые сохраняются в нашем обществе1.

По инициативе Президента Казахстана Нурсултана Назарбаева был «запущен» постоянный финансовый мониторинг за операциями с денежными средствами в крупных объемах; разработаны и внедрены механизмы, обязывающие всех должностных лиц государства своевременно и оперативно реагировать на критические материалы о фактах коррупционных проявлений, которые изложены в средствах массовой информации. В республике формируется атмосфера нетерпимости к коррупции в обществе; повсеместно введена рейтинговая оценка уровня коррупции государственного аппарата, «поскольку каждый руководитель должен нести персональную ответственность за состояние борьбы с коррупцией в его ведомстве». Специальным указом президента в Казахстане введено поощрение граждан за оказание содействия в пресечении и раскрытии коррупционных преступлений2.

Следует особо подчеркнуть, что Казахстан одним из первых

âСНГ, еще в 1998 г., принял Закон «О борьбе с коррупцией», а

âмае 2005 г. указом президента Назарбаева был утвержден Кодекс чести государственных служащих. Несмотря на предпринимаемые правительством усилия, остается много нерешенных вопросов. Так, в индексе восприятия коррупции фонда «Транспареси Интернешнл» Казахстан поделил 107—110-е места с Гондурасом, Белоруссией, Украиной (в числе 158 государств, подвергнувшихся исследованиям). Граждане Казахстана, согласно социологическим исследованиям, ставят на первое место по коррумпированности правооохранительные органы, суд, учреждения исполнительной власти. Ученые-криминологи выделяют чисто казахстанскую особенность: есть достаточно развитое ан-

1Ñì.: http://naviny.by/rubrics/society/2007/09/26/ic_news_116_277590/

2Ñì.: http://news4k.com/society/3717-kazakhstan-uzhestochaet-borbu-s-korrupciejj.html

111

тикоррупционное законодательство, есть органы, которым пору- чено бороться с этим видом преступлений, однако все это относительно благополучно уживается с коррупцией, носящей системный характер1.

Руководители Украины неоднократно указывали, что на протяжении ряда лет в стране принимались формальные ничем не обеспеченные федеральные программы по противодействию коррупции, хотя интерес к их эффективности никак не проявлялся и не проявляется со стороны должностных лиц. В своих выступлениях Юлия Тимошенко настаивала на необходимости ужесточения уголовной ответственности за коррупцию — вплоть до пожизненного заключения. Премьер Украины стояла у истоков создания антикоррупционной программы правительства «Об утверждении Порядка информирования общественности о результатах работы в сфере противодействия коррупции». «Коррупция — раковая опухоль современной Украины, которая несовместима с демократией, — заявляла Юлия Тимошенко. — Коррупционному союзу власти и крупнейших олигархов следует положить конец»2.

По данным международной организации «Transparency International», Молдова занимает 98-е место по уровню коррупции среди 133 государств, в которых проводились такого рода исследования. Самыми коррумпированными являются правоохранительные и налоговые органы, юстиция, таможня, медицина и образование. Руководство страны неоднократно указывало на недостаточную практику применения правовых норм, предназначенных для борьбы с коррупцией. Исполняющий обязанности президента страны спикер парламента Михаил Гимпу особо подчеркнул, что борьба с коррупцией носит бессистемный, поверхностный характер и нужно предпринять максимум усилий, чтобы вернуть доверие народа к руководству страны3.

Криминологическая профилактика на общесоциальном уровне находит отражение в совершенствовании законодательства. Правовые меры предупреждения делятся на:

1)содействующие нейтрализации условий, способствующих совершению конкретных преступлений;

2)стимулирующие к действиям, препятствующим либо пресекающим совершение преступления (например, нормы уголовного права о добровольном отказе от преступления и т.п.);

1Ñì.: http://www.apn.kz/publications/article5544.htm

2Ñì.: http://mycityua.com/articles/country/2010/01/06/101956.html

3Ñì.: http://sanatate.md/?l=ru&a=news&i=1533

112

3) регламентирующие процесс предупреждения коррупционных преступлений1.

С точки зрения профессора Н.Ф. Кузнецовой, стратегиче- ским направлением криминологии являются анализ и профилактика так называемой юридической преступности, которая охватывает преступность в сфере законодательства, правоприменения, судебной системы, юстиции, контрольно-ревизионной деятельности. «На субъекты юридической преступности ложится заметная доля вины и ответственности за медленное возведение здания правового государства, утрату доверия населения к парламенту и правоохране, ненаказанную многомиллионную латентную преступность, слабое обеспечение безопасности граждан»2.

В.В. Лунеев совершенно справедливо отмечает, что в системе уголовной юстиции давно идет поиск надежного и объективного показателя борьбы с коррупционной преступностью. Однако, по мнению ученого, его практическое применение при наличных объективных и субъективных условиях не может исключить привычное статистическое мошенничество, обусловленное выживанием конкретных ответственных лиц, а также министерств и ведомств. Проблема не столько в критерии, сколько в рациональной организации системы, ее реалистичной кадровой, материальной, технической и финансовой обеспеченности, в оптимизации законодательства, на основе которого осуществляется борьба с коррупционной преступностью, в политической воле властей и т.д.3

Субъектами предупреждения коррупционных преступлений являются государственные органы, общественные организации и отдельные граждане. Сложность и многообразие предупредительной деятельности определяют и разнообразие субъектов этой деятельности, которые объединяются в сложную многоуровневую и многофункциональную систему. Субъектом общего предупреждения преступности является практически все общество, все институты гражданского общества, государство в целом. Задачи специально-криминологического предупреждения преступности

1Ñì.: Косоплечев Н.П., Измайлова Ф.Ш. Предупреждение преступлений в регионах: состояние, опыт. М., 1997; Нарбутаев Э.Х. Борьба с преступностью: закон и практика. Ташкент, 1991; Сахаров А.Б. Социальная система предупреждения преступлений // Советское государство и право. 1972. ¹ 11. С.70.

2Стратегии борьбы с преступностью: (Материалы науч.-практ. конференции) // Государство и право. 2004. ¹ 3. С. 101.

3Лунеев В.В. Коррупция: политические, экономические и правовые проблемы. С. 99—111.

113

решаются множеством субъектов, которые можно различать по разным признакам. По характеру функции различают субъекты специализированные, для которых функция предупреждения основная или одна из главных (например, органы МВД), и неспециализированные, для которых предупреждение является под- чиненной, производной от главной функцией1.

Более конкретно по сферам деятельности (компетенции) различают следующие субъекты правового регулирования:

ξорганы государственной власти в центре и регионах;

ξсубъекты планирования и координации: министерства, ведомства и исполнительные органы власти регионов;

ξсубъекты управления отдельными направлениями предупредительной деятельности: правоохранительные органы, специализированные контролирующие органы, общественные организации;

ξсубъекты непосредственного осуществления предупредительной деятельности: службы и должностные лица правоохранительных и контролирующих органов, члены обще-

ственных организаций, отдельные граждане2.

È.È.Кучеров, анализируя предупредительную деятельность

âсфере налогообложения, выделил шесть групп субъектов криминологической профилактики. С нашей точки зрения, данная классификация применима и в сфере борьбы с коррупцией. Так, к первой могут быть отнесены органы, выявляющие должностные злоупотребления в сфере экономической деятельности, нарушения и правонарушения в бюджетной сфере, в сфере незаконного предпринимательства, а также выявляющие налоговые правонарушения в процессе осуществления общего государственного финансового контроля (Счетная палата, Минфин России). Ко второй группе следует отнести органы, к компетенции которых относится проведение и организация финансового, налогового контроля (МНС России, государственные внебюджетные фонды и т.д.). В третью группу входят правоохранительные органы, выявляющие, пресекающие и предупреждающие кор-

1Ñì.: Ларичев В.Д., Бембетов А.П. Óêàç. ñî÷.; Макаров А.В. Óêàç. ñî÷. Ñ. 36—41;

Шестаков Д.А. Криминология. Преступность как свойство общества. СПб., 2001. С. 140—146.

2Ñì.: Гладырь Ю.Ф. Система предупреждения преступлений: История развития и современное состояние: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2005. С. 16—18; Курганов С.И. Основы криминологии: Учеб. пособие. С. 71—72; Романов А.Г. Криминологический анализ и предупреждение преступности в сфере незаконного предпринимательства: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. СПб., 2005. С. 17—20.

114

рупционные преступления и правонарушения наряду с прочими (Генеральная прокуратура России, МВД России, ФСБ России, Министерство юстиции России). Четвертую группу составляют правоохранительные органы, для которых выявление, предупреждение и пресечение налоговых преступлений и правонарушений одна из основных задач (ГТК России, ФСНП России). Пятую — судебные органы (суды общей юрисдикции, арбитражные суды, Конституционный Суд России). Наконец, шестую группу образуют организации (аудиторские фирмы, общественные организации налогоплательщиков и специалистов по налогообложению), руководители и бухгалтеры организаций, а также граждане. Всех их объединяет наличие предусмотренных законодательством различных прав и обязанностей, которые в большей или меньшей степени позволяют воспрепятствовать возникновению и развитию коррупционных процессов в стране1.

Б.В. Волженкин абсолютно правильно указывает, что криминальный бизнес и организованная преступность активно идут на инициативный подкуп чиновников, нередко оказывая на них сильное идеологическое воздействие. Одновременно с этим развивается и «бюрократический рэкет» со стороны разросшегося чиновничьего аппарата органов государственной власти и местного самоуправления. В экономической сфере продолжает господствовать не уведомительный, а разрешительный принцип, когда от управленческого работника соответствующей государственной или муниципальной структуры, его благоволения зависит очень многое. Конечно, государство не может безучастно относиться к тому, что делается в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, однако пределы его вмешательства в экономику и контроля над ней, основания, способы и формы контроля должны быть максимально четко регламентированы. При отсутствии подобной регламентации создаются благоприятные возможности для чиновничьего произвола и коррупции2.

«Редкое выступление политических или государственных деятелей России в последние годы обходится без упоминания коррупции, призывов к усилению борьбы с ней. Обвинение оппонентов в коррупции стало распространенным средством политической борьбы, способом приобретения соответствующего

1Ñì.: Кучеров И.И. Налоговая преступность: криминологические и уголовноправовые проблемы: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 1999. С. 44.

2Ñì.: Криминология — ÕÕ âåê. Ñ. 354—390.

115

имиджа неподкупного чиновника и непримиримого борца с коррупцией. Однако внимательное изучение криминальной ситуации, законодательства и других принимаемых мер позволяет утверждать об отсутствии должной политической воли, продуманности и последовательности в решении вопросов борьбы с коррупцией. Это, в частности, проявляется в недостаточном и весьма несовершенном законодательном регулировании деятельности управленческого аппарата, чрезмерно робком применении законодательства, а то и в абсолютном его неприменении по отношению к выявленным коррупционерам»1.

Вопросы, связанные с противодействием коррупционным преступлениям, в последние годы постоянно находятся в центре внимания как отечественных, так и зарубежных научно-прак- тических работников. Все они указывают на необходимость постоянного совершенствования мер предупредительного характера, направленных на предотвращение проникновения коррупции в структуры государственной власти и органов местного самоуправления.

Основные направления борьбы с коррупцией, с точки зрения Б.В. Волженкина, могут быть представлены следующим образом:

а) обеспечение четкой правовой регламентации деятельности системы государственных и муниципальных органов, гласности такой деятельности, государственного и общественного контроля за ней;

б) совершенствование структуры государственного и муниципального аппарата управления и процедуры решения вопросов, затрагивающих права и законные интересы граждан и организаций;

в) предоставление государственным и муниципальным служащим заработной платы (денежного содержания) и льгот, предусмотренных законодательством, обеспечивающих им и их семьям достойный уровень жизни;

г) защита государством прав и законных интересов государственных и муниципальных служащих;

д) ограничение на основании ст. 55 Конституции РФ прав и свобод этих лиц в той мере, в какой это необходимо для защиты конституционного строя, прав и законных интересов граждан и организаций;

е) осуществление специальных мер финансового контроля;

1 Ñì.: Криминология: Учебник для юридических вузов / Под ред. В.Н. Бурлакова, В.П. Сальникова, С.В. Степашина. С. 415.

116

ж) установление и последовательная реализация ответственности государственных и муниципальных служащих, физических и юридических лиц за нарушение законодательства о борьбе с коррупцией в соответствии с принципом равенства всех граждан перед законом независимо от должностного положения и других обстоятельств;

з) восстановление нарушенных прав и законных интересов граждан и организаций, ликвидация вредных последствий коррупционных правонарушений1.

Практически сразу после создания СНГ межправительственные и межгосударственные организации приступили к выработке совместных эффективных стратегий по противодействию преступности. 12 марта 1993 г. в Москве Совет глав правительств СНГ утвердил Программу совместных мер по борьбе с организованной преступностью на территории государств — участников СНГ. В Программе особенно подчеркивалось, что правовой основой для сотрудничества и взаимодействия органов внутренних государств — участников Содружества должно послужить подписание в Минске 22 января 1993 г. главами государств Содружества Конвенции о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам. Важнейшей частью «московской» программы были предложения о необходимости разработки и принятия законов о сотрудничестве в сфере борьбы

ñпреступлениями в банковской кредитно-финансовой системе,

ñпреступлениями коррупционной направленности, а также в области внешнеэкономической деятельности2.

Однако, как показали дальнейшие события, совместная программа так и не была реализована. С точки зрения Г.В. Дашкова, причиной тому явились следующие обстоятельства:

1)нереальные сроки выполнения программы — один год;

2)глобальность проблем, которые предполагалось совместно решить (по существу программа касалась всего комплекса преступлений, совершаемых в странах СНГ, и так называемых фоновых явлений);

3)отсутствие опыта совместной работы;

4)отсутствие правовой базы для сотрудничества;

5)стремление охватить мероприятиями все страны СНГ вне зависимости от специфики интересов;

1Ñì.: Криминология. Учебник для юридических вузов / Под ред. В.Н. Бурлакова, В.П. Сальникова, С.В. Степашина. С. 418—419.

2Ñì.: Криминология: Учебник для вузов / В.Н. Кудрявцев, В.Е. Эминов. 4-е изд., перераб. и доп. М.: ИНФРА-М: НОРМА, 2009.

117

6)отсутствие материально-технической базы совместных действий:

7)политическая и экономическая нестабильность в регионах;

8)отсутствие четкого разделения обязанностей между сторонами;

9)стремление разрешить комплексные проблемы усилиями одного двух министерств;

10)отсутствие контроля за выполнением программы1.

Следующую межгосударственную программу по борьбе с преступностью, принятую Советом глав государств СНГ в 1996 г. (рассчитанную на период до 2000 г.), фактически ждала та же участь: лишь единичные позиции были реализованы в Азербайджане, Республике Беларусь, Казахстане, Молдове, России и на Украине.

По нашему мнению, перспективы противодействия преступности (в том числе и коррупционной) будут более четкими и ощутимыми, если соответствующие структуры стран Содружества разработают и внедрят систему собственно криминологического законодательства, если в каждой стране примут Основы законодательства о социальных мерах противодействия коррупционной преступности. Целесообразно также разработать и ратифицировать Основы законодательства СНГ о противодействии преступности.

Как сообщает Д.А. Шестаков, многочисленные проекты собственно криминологического законодательства были разработаны еще в советский период истории, а еще раньше подобный закон, приспособленный к общественным условиям начала ХХ в., действовал в Российской империи2.

Чрезвычайно актуальное и сложное направление борьбы с коррупцией заключается в выработке механизма анализа и оценки правовых актов на коррупциогенность.

Основным субъектом антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов и действующих правовых актов является Министерство юстиции РФ, которое в установленном порядке аккредитует заинтересованные юридические и физические лица на право проведения экспертизы нормативных правовых актов и иных документов по выявлению в них норм, способствующих созданию условий для проявления коррупции,

1Ñì.: Дашков Г.В. Международное сотрудничество в области борьбы с преступностью // Криминология: Учебник для вузов / Под ред. В.Н. Кудрявцева, В.Е. Эминова. 2-е изд. перераб. и доп. М.: Юристъ, 1999. С. 562.

2Ñì.: Шестаков Д.А. Óêàç. ñî÷. Ñ. 318—319.

118

а также координирует деятельность этих организаций. Таким образом, под субъектами антикоррупционного анализа и оценки нормативных правовых актов (их проектов) на коррупциогенность понимаются уполномоченные институты государственной власти и местного самоуправления, а также институты гражданского общества, организации и физические лица, выступающие в качестве специалистов (экспертов) в области правового противодействия коррупции. Все субъекты антикоррупционного анализа и оценки нормативных правовых актов (их проектов) на коррупциогенность подразделяются на две группы: государственные (муниципальные) органы (их правовые службы) и юридические (физические) лица, аккридитованные Министерством юстиции Российской Федерации на проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов1.

Активную деятельность по нормативному обеспечению противодействия коррупции в РФ осуществляет Счетная палата. В частности, создана концепция законопроекта о государственном аудите, что, безусловно, будет способствовать улучшению принципов построения и функционирования единой государственной системы контроля. С точки зрения С.В Степашина, в этом контексте вырисовывается задача по проведению постоянной правовой экспертизы законопроектов. «Тут важно обеспечить отсутствие потенциальных коррупционных рисков. Планируется разработать систему индикаторов для оценки уровня риска проявления коррупции в органах государственного и муниципального управления. …Мы намерены анализировать эти риски как в бюджетном процессе, так и при использовании национальных ресурсов»2.

Огромный интерес представляет исследование зарубежного законодательства об антикоррупционном анализе правовых актов, предпринятое И.С. Власовым. По мнению ученого, «в большинстве постсоветских государств антикоррупционная экспертиза проводится, но с тем отличием, что в некоторых из них данная функция поручена в первую очередь соответствующему подразделению администрации президента, а парламент подключается на более поздних стадиях. Во многих из этих стран

1См.: постановления Правительства РФ от 5 марта 2009 г. ¹ 195 «Об утверждении Правил проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления и них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции»; от 17 марта 2009 г. ¹ 242 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации».

2Панина Т. У борьбы с коррупцией нет делянок. С. 10.

119

приняты или находятся в стадии подготовки специальные нормативные акты, регламентирующие экспертизу данного вида»1.

Так, в Азербайджане экспертная оценка законопроектов на коррупциогенность осуществляется отделом по вопросам законодательства и правовой экспертизы администрации Президента. Далее при поступлении законопроектов в парламент страны все проекты подвергаются обязательной экспертизе в юридическом отделе аппарата парламента. Следует особо отметить, что важнейшей предпосылкой эффективности экспертизы (в том числе и независимыми экспертами) является успешное проведение мониторинга норм в конкретной сфере законодательства. «В конечном итоге все законопроекты, принятые парламентом и направленные им на подпись Президенту страны, заново проходят правовую экспертизу в упомянутом выше отделе по вопросам законодательства и правовой экспертизы администрации Президента Азербайджана.

Âотличие от России в Азербайджане в данный момент еще не принят нормативный акт, регулирующий обязательность, порядок и методику проведения антикоррупционной экспертизы законопроектов, хотя ратификация нашими странами Конвенции ООН против коррупции 2003 г. и Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию 1999 г. в принципе это предполагает (например, п. 1 ст. 17 Конвенции Совета Европы, где говорится о желательности наиболее эффективных законодательных практик в борьбе с коррупцией). Однако отсутствие нормативного акта не значит, что такого рода экспертиза не проводится вообще, поскольку квалифицированные разработчики проектов из администрации Президента и аппарата парламента просто не могут не рассматривать антикоррупционную экспертизу как непременный элемент экспертизы общеправовой. Хотя без специального закона (или правительственного постановления) добиться единообразия в проведении данного вида экспертизы очень трудно, что признают и сами азербайджанские юристы»2.

Âнастоящее время в Армении действует Закон «О правовых актах». С учетом новых общественно-политических и социаль- но-экономических реалий Министерством юстиции разработан новый проект данного Закона, который внесен на рассмотрение

120