Квалификация должностных преступлений коррупционной направленности. Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция»
.pdf
Квалификация злоупотребления должностными полномочиями |
11 |
|
|
ществ, органах таможенной службы и других правоохранительных органах1.
К должностным лицам правоохранительных органов обычно относят:
1)прокуроров;
2)следователей;
3)лиц, производящих дознание;
4)лиц, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность;
5)сотрудников федеральных органов внутренних дел, осуществляющих охрану общественного порядка и обеспечение общественной безопасности, а также исполнение приговоров, определений и постановлений судов (судей) по уголовным делам, постановлений органов расследования и прокуроров;
6)сотрудников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы;
7)военнослужащих Внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации, принимавших непосредственное участие в пресечении действий вооруженных преступников, незаконных вооруженных формирований и иных организованных преступных групп;
8)сотрудников органов Федеральной службы безопасности;
9)сотрудников органов по контролю за оборотом наркотиче- ских средств и психотропных веществ;
10)сотрудников Следственного комитета Российской Федерации;
11)судебных исполнителей;
12)работников таможенных органов.
Общие правовые, территориальные, организационные и экономи- ческие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации устанавливаются Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. ¹ 131-ФЗ (в ред. от 21 июля 2014 г.)2.
Местное самоуправление в Российской Федерации — это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в слу-
1 Ñì. íàïð.: О полиции: Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. ¹ 3-ФЗ (ред. от 21 июля 2014 г.) // Российская газета. 2011. 10 февраля; О Следственном комитете Российской Федерации: Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. ¹ 403-ФЗ (ред. от 4 июня 2014 г.) // Российская газета. 2010. 30 декабря; О правоохранительной службе в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ: Указ Президента РФ от 5 июня 2003 г. ¹ 613 (ред. от 1 июля 2014 г.) // Российская газета. 2003. 11 июня.
2 Российская газета. 2003. 8 октября.
12 |
Глава 1 |
чаях, установленных федеральными законами, — законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. Местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения.
Структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительнораспорядительный орган муниципального образования), контроль- но-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
В целях обеспечения местного самоуправления в Российской Федерации устанавливается муниципальная служба. Муниципальная служба — это профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта). Правовое регулирование муниципальной службы осуществляется Федеральным законом «О муниципальной службе в Российской Федерации» от 2 марта 2007 г. ¹ 25-ФЗ (в ред. от 4 марта 2014 г.).1 В частности, устанавливаются должности муниципальной службы. Должность муниципальной службы — это должность в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования, которые образуются в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по обеспечению исполнения полномо- чий органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования или лица, замещающего муниципальную должность. Должности муниципальной службы устанавливаются муниципальными правовыми актами в соответствии с реестром должностей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации, утверждаемым законом субъекта Российской Федерации.
Поскольку в социально-правовом плане под интересами следует понимать значимые цели и задачи деятельности, в данном случае —
1 Российская газета. 2007. 7 марта.
Квалификация злоупотребления должностными полномочиями |
13 |
|
|
органов государственной власти, местного самоуправления или государства в целом, постольку видовым объектом рассматриваемого преступления будет являться нормальное функционирование органов государственной власти и местного самоуправления в соответствии с законодательно установленными для них целями и задача- ми, принципами деятельности.
Например, принципами построения и функционирования системы государственной службы являются:
законность;
приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты;
равный доступ граждан к государственной службе;
единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы;
открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих;
профессионализм и компетентность государственных служащих и др.
Соответственно интересами государственной службы будет являться реализация этих принципов в деятельности органов государственной власти и отдельных должностных лиц.
Дополнительным объектом преступления могут выступать права
èзаконные интересы граждан, их жизнь и здоровье, собственность
èиные экономические интересы граждан или организаций.
Особенностью состава злоупотребления должностными полномочиями, как и других преступлений, предусмотренных главой 30 УК РФ, является то, что они совершаются специальными субъектами. Исполнителями этих преступлений выступают сами работники государственных или муниципальных органов, государственных или муниципальных учреждений, а также военнослужащие, наделенные по службе определенными полномочиями и признаваемые должностными лицами. В соответствии с примечанием 4 к ст. 285 УК РФ государственные служащие и служащие органов местного самоуправления, не относящиеся к числу должностных лиц, могут быть субъектами только преступлений, предусмотренных ст. 288 (присвоение полномочий должностного лица) и 292 (служебный подлог) УК РФ.
В соответствии с примечанием 1 к ст. 285 УК РФ должностными лицами признаются лица, постоянно, временно или по спе-
14 |
Глава 1 |
циальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, государственных корпорациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации.
Пленум Верховного Суда РФ в своем постановлении «О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий» от 16 октября 2009 г. ¹ 191 дает разъяснения, кого понимать под должностными лицами. Так, к исполняющим функции представителя власти следует относить лиц, наделенных правами и обязанностями по осуществлению функций органов законодательной, исполнительной или судебной власти, а также, исходя из содержания примечания к ст. 318 УК РФ, иных лиц правоохранительных или контролирующих органов, наделенных в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от них в служебной зависимости, либо правом принимать решения, обязательные для исполнения гражданами, организациями, учреждениями независимо от их ведомственной принадлежности и форм собственности.
Ïîä организационно-распорядительными функциями следует понимать полномочия должностного лица, которые связаны с руководством трудовым коллективом государственного органа, государственного или муниципального учреждения (его структурного подразделения) или находящимися в их служебном подчинении отдельными работниками, с формированием кадрового состава и определением трудовых функций работников, с организацией порядка прохождения службы, применения мер поощрения или награждения, наложения дисциплинарных взысканий и т.п.
К организационно-распорядительным функциям относятся полномочия лиц по принятию решений, имеющих юридическое значение и влекущих определенные юридические последствия (например, по выдаче медицинским работником листка временной нетрудоспособности, установлению работником учреждения меди- ко-социальной экспертизы факта наличия у гражданина инвалидности, приему экзаменов и выставлению оценок членом государственной экзаменационной (аттестационной) комиссии).
1 Российская газета. 2009. 30 октября.
Квалификация злоупотребления должностными полномочиями |
15 |
|
|
Êàê административно-хозяйственные функции надлежит рассматривать полномочия должностного лица по управлению и распоряжению имуществом и (или) денежными средствами, находящимися на балансе и (или) банковских счетах организаций, учреждений, воинских частей и подразделений, а также по совершению иных действий (например, по принятию решений о начислении заработной платы, премий, осуществлению контроля за движением материальных ценностей, определению порядка их хранения, учета и контроля за их расходованием).
Исполнение функций должностного лица по специальному полномочию означает, что лицо осуществляет функции представителя власти, исполняет организационно-распорядительные или админи- стративно-хозяйственные функции, возложенные на него законом, иным нормативным правовым актом, приказом или распоряжением вышестоящего должностного лица либо правомочным на то органом или должностным лицом (например, функции присяжного заседателя). Функции должностного лица по специальному полномо- чию могут осуществляться в течение определенного времени или однократно, а также могут совмещаться с основной работой.
При временном исполнении функций должностного лица или при исполнении их по специальному полномочию лицо может быть признано должностным лишь в период исполнения возложенных на него функций.
Если лицо, назначенное на должность с нарушением требований или ограничений, установленных законом или иными нормативными правовыми актами, к кандидату на эту должность (например, при отсутствии диплома о высшем профессиональном образовании, необходимого стажа работы, при наличии судимости и т.п.), из корыстной или иной личной заинтересованности использовало служебные полномочия вопреки интересам службы либо совершило действия, явно выходящие за пределы его полномочий, повлекшие существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства, то такие действия следует квалифицировать соответственно как злоупотребление должностными полномочиями либо как превышение должностных полномочий.
В Вооруженных Силах РФ, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства, должностные лица, постоянно, временно или по специальному полномочию выполняющие организационно-распорядительные и (или) администра-
16 |
Глава 1 |
тивно-хозяйственные функции, могут являться начальниками по служебному положению и (или) воинскому званию.
Начальниками по служебному положению являются лица, которым военнослужащие подчинены по службе. К ним следует относить:
лиц, занимающих соответствующие воинские должности согласно штату (например, командира отделения, роты, начальника вещевой службы полка);
лиц, временно исполняющих обязанности по соответствующей воинской должности, а также временно исполняющих
функции должностного лица по специальному полномочию. Лица гражданского персонала являются начальниками для под-
чиненных военнослужащих в соответствии с занимаемой штатной должностью.
Начальники по воинскому званию определены в ст. 36 Устава внутренней службы Вооруженных Сил РФ (в частности, сержанты и старшины являются начальниками по воинскому званию для солдат и матросов только одной с ними воинской части).
В соответствии со ст. 42 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе» от 28 марта 1998 г. ¹ 53-ФЗ (в ред. от 21 июля 2014 г.)1 все военнослужащие должны проходить военную службу на воинских должностях, за исключением специально оговоренных в законе случаев. Единый перечень воинских должностей, подлежащих замещению высшими офицерами в Вооруженных Силах РФ, других войсках, воинских формированиях и органах, и общее количество воинских должностей, подлежащих замещению полковниками, капитанами 1-го ранга в Вооруженных Силах РФ, других войсках, воинских формированиях и органах, утверждаются Президентом РФ. Перечни иных воинских должностей утверждаются в порядке, определенном министром обороны Российской Федерации или руководителем соответствующего федерального органа исполнительной власти, в котором настоящим Федеральным законом предусмотрена военная служба. В перечнях воинских должностей определяются воинские должности, которые замещаются на конкурсной основе, воинские должности, которые могут замещаться военнослужащими женского пола, военнослужащими, являющимися иностранными гражданами, гражданским персоналом, а также воинские должности, которые не могут замещаться военнослужащими, являющимися гражданами, имеющими гражданство (подданство) иностранного государства.
1 Российская газета. 1998. 2 апреля.
Квалификация злоупотребления должностными полномочиями |
17 |
|
|
Âст. 39 Закона РФ от 1 апреля 1993 г. ¹ 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации»1 указывается, что военнослужащие, непосредственно участвующие в защите Государственной границы, наделяются статусом военнослужащих, выполняющих специальные обязанности. Они являются представителями федеральной исполнительной власти и находятся под защитой государства. Их законные требования обязательны для исполнения гражданами и должностными лицами. Никто, кроме лиц, специально уполномоченных на то федеральным законом, не вправе вмешиваться в их деятельность.
Âст. 17 Федерального закона «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации» от 6 февраля 1997 г.
¹27-ÔÇ (â ðåä. îò 2 èþëÿ 2013 ã.)2 указывается, что должностные и специальные обязанности военнослужащих внутренних войск и порядок их исполнения определяются указанным Федеральным законом, другими законодательными актами Российской Федерации, общевоинскими уставами Вооруженных Сил РФ, Уставом внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации и нормативными правовыми актами Министерства внутренних дел Российской Федерации.
Соответственно военнослужащие при исполнении должностных обязанностей могут являться должностными лицами (в смысле уголовного законодательства), осуществляющими организационнораспорядительные, административно-хозяйственные функции постоянно или временно. Военнослужащие в период несения боевого дежурства, боевой службы, службы в гарнизонном наряде, исполнения обязанностей в составе суточного наряда могут являться должностными лицами, осуществляющими по специальному полномочию функции представителя власти.
Âсоответствии со ст. 7.1 Федерального закона «О некоммерче- ских организациях» от 12 января 1996 г. ¹ 7-ÔÇ (ðåä. îò 21 èþëÿ 2014 ã.)3 государственной корпорацией признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций. Государственная корпорация создается на основании федерального закона.
1Российская газета. 1993. 4 мая.
2Там же. 1997. 12 февраля.
3Там же. 1996. 24 января.
18 |
Глава 1 |
В настоящее время в Российской Федерации в соответствии с законом созданы следующие государственные корпорации:
Государственная корпорация по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции «Ростех» (Федеральный закон «О Государственной корпорации по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции «Ростех»» от 23 ноября 2007 г. ¹ 270-ФЗ (в ред. от 21 июля 2014 г.);
Государственная корпорация — Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства (Федеральный закон «О Фонде содействия реформированию жилищнокоммунального хозяйства» от 21 июля 2007 г. ¹ 185-ФЗ (в ред. от 21 июля 2014 г.);
Государственная корпорация «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)» (Федеральный закон «О банке развития» от 17 мая 2007 г. ¹ 82-ФЗ (в ред. от 21 июля 2014 г.);
Агентство по страхованию вкладов (Федеральный закон «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» от 23 декабря 2003 г. ¹ 177-ФЗ (в ред. от 21 июля 2014 г.);
Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом» (Федеральный закон «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом»» от 1 декабря 2007 г. ¹ 317-ФЗ (в ред. от 4 июня 2014 г.);
Российская корпорация нанотехнологий (Федеральный закон «О Российской корпорации нанотехнологий» от 19 июля
2007 ã. ¹ 139-ÔÇ (â ðåä. îò 31 ìàÿ 2010 ã.).
Соответственно работники указанных государственных корпораций постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйст- венные функции, признаются должностными лицами и могут нести уголовную ответственность по статьям главы 30 УК РФ.
Следует отметить, что не могут быть признаны должностными лицами лица, выполняющие организационно-распорядительные и административно-хозяйственные обязанности в коммерческой организации независимо от формы собственности, а также в некоммерческой организации, не являющейся государственным органом, органом местного самоуправления, государственным или муниципальным учреждением. Ответственность лиц, выполняющих управленческие функции в этих организациях, за незаконное использо-
Квалификация злоупотребления должностными полномочиями |
19 |
|
|
вание своих полномочий должна наступать по статьям главы 23 УК (ст. 201—209 УК РФ).
В ст. 285 УК РФ злоупотребление должностными полномочиями определяется как использование должностным лицом своих служебных полномочий вопреки интересам службы, если это деяние совершено из корыстной или иной личной заинтересованности и повлекло существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства.
Объективная сторона преступления состоит их трех обязательных признаков:
1)деяние в виде использования должностным лицом своих служебных полномочий вопреки интересам службы;
2)общественно опасные последствия в виде существенного нарушения прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства;
3)причинной связи между деянием и его последствием. Злоупотребление должностными полномочиями, как правило,
совершается активными действиями, состоящими в использовании своих служебных полномочий вопреки интересам службы. Пленум Верховного Суда РФ в своем постановлении «О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий» от 16 октября 2009 г. ¹ 19 разъясняет, что под использованием должностным лицом своих служебных полномочий вопреки интересам службы судам следует понимать совершение таких деяний, которые хотя и были непосредственно связаны с осуществлением должностным лицом своих прав и обязанностей, однако не вызывались служебной необходимостью и объективно противоречили как общим задачам и требованиям, предъявляемым к государственному аппарату и аппарату органов местного самоуправления, так и тем целям и задачам, для достижения которых должностное лицо было наделено соответствующими должностными полномочиями. В частности, как злоупотребление должностными полномочиями должны квалифицироваться действия должностного лица, которое из корыстной или иной личной заинтересованности совершает входящие в круг его должностных полномочий действия при отсутствии обязательных условий или оснований для их совершения (например, выдача водительского удостоверения лицам, не сдавшим обязательный экзамен; прием на работу лиц, которые фактически трудовые обязанности не исполняют; освобождение командирами (начальниками) подчиненных от исполнения возложенных на них должностных обязанностей
20 |
Глава 1 |
с направлением для работы в коммерческие организации либо обустройства личного домовладения должностного лица).
Как использование должностным лицом своих служебных полномочий вопреки интересам службы следует рассматривать протекционизм, под которым понимается незаконное оказание содействия в трудоустройстве, продвижении по службе, поощрении подчиненного, а также иное покровительство по службе, совершенное из корыстной или иной личной заинтересованности.
Злоупотребление должностными полномочиями может быть совершено и путем бездействия, когда должностное лицо сознательно не исполняет возложенные на него по службе обязанности. Пленум Верховного Суда РФ по этому поводу разъясняет, что ответственность по ст. 285 УК РФ наступает также за умышленное неисполнение должностным лицом своих обязанностей в том случае, если подобное бездействие было совершено из корыстной или иной личной заинтересованности, объективно противоречило тем целям и задачам, для достижения которых должностное лицо было наделено соответствующими должностными полномочиями, и повлекло существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества и государства.
Например, судами Московской области по ст. 285 УК РФ квалифицировались следующие действия должностных лиц, совершенные из корыстной или иной личной заинтересованности:
сотрудники ГИБДД, старшие инспекторы ДПС из корыстных побуждений, в целях незаконного получения страхового возмещения вступили в сговор с автовладельцем и составили фиктивные документы о якобы имевшем место ДТП;
сотрудник полиции, старший участковый уполномоченный, проводя доследственную проверку, изъял паспорт у лица, в отношении которого разрешался вопрос о возбуждении уголовного дела, и удерживал названный паспорт, преследуя цель — получение вознаграждения за возврат документа;
начальник отдела ОРЧ УБПН ГУВД и двое его подчиненных, оперативных уполномоченных того же отдела, достоверно зная об отсутствии оснований для возбуждения уголовного дела, потребовали от представителя предприятия вознаграждение в размере 1 млн руб. за невозбуждение по результатам проверки уголовного дела в отношении руководства предприятия;
руководитель подразделения судебных приставов, действуя в рамках исполнительного производства, вступил в сговор с индивидуальным предпринимателем и организовал и провел