Государственная служба
.pdfА. А. ДЕМИН
ГОСУДАРСТВЕННАЯ
СЛУЖБА
Издание шестое, исправленное и дополненное
Москва
Книгодел
2013
ББК 67.401
Демин А. А.
Государственная служба. М.: ООО “Книгодел”, 2013. — 184 с.
ISBN 978 5 9659 0084 8
личных правовых систем: Российской Федерации, США, Франции,
щены также и проблемные вопросы организации государственной службы.
ганов исполнительной власти, судов.
Граждан заинтересуют здесь также вопросы защиты их прав от оспоримых действий государственных должностных лиц.
ISBN 978 5 9659 0084 8 |
© А. А. Демин, 2009 |
|
© ООО “Книгодел”, 2009 |
СОДЕРЖАНИЕ
Введение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
Г л а в а 1. Понятие и историческое место |
|
государственной службы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . |
7 |
1. Происхождение и историческое место государственной службы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
2. Трудовая и публичная концепции отношений государственной службы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12
3. Соотношение государственной и муниципальной службы . . . . . . 23
4.Основные принципы организации государственной службы . . . . 28
5.Источники правового регулирования
государственной службы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36
Г л а в а 2. Статус государственного служащего . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . |
41 |
1. Понятие государственного служащего. Государственно-властный характер функций
государственного служащего . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41
2. Государственная должность.
Классификация государственных служащих . . . . . . . . . . . . . . . . . 56
3. Органы государства, регулирующие государственную службу . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68
4.Комплектование аппарата государства государственными служащими. “Система добычи”
и “система заслуг” . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72
5. Специальные школы подготовки государственных служащих . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89
Г л а в а 3. Прохождение государственной службы . . . . . . . . . . . . . . . . . |
93 |
1. Испытательный срок . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93
2. Правовое регулирование должностных обязанностей государственных служащих . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96
3. Ограничения, связанные с государственной службой.
Права государственного служащего . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107
4. Система стимулов . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . |
117 |
5. Аттестация. Повышение квалификации . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120
6. Гарантии государственным служащим.
Денежное содержание государственного служащего . . . . . . . . . 123
4 |
Содержание |
|
|
|
|
7. |
Отпуск государственного служащего . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . |
127 |
8. Стаж государственной службы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . |
128 |
|
9. Основания для прекращения государственной службы . . . . . . . . |
130 |
|
10. Пенсия . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . |
136 |
|
Г л а в а 4. Ответственность государственных служащих . . . . . . . . . . . 141
1. Способы контроля за законностью деятельности государственных служащих . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143
2. Виды ответственности, применяемые к государственным служащим . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156
3. Ответственность государственного служащего за выполнение незаконного приказа руководителя . . . . . . . . . . 167
4. Эффективность государственной службы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 170
Заключение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 175
Приложение. Список основных терминов в области государственной службы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181
ВВЕДЕНИЕ
Большинство проблем в современной России проистекают из-за некачественного выполнения государственными служащими своих обязанностей, их безответственности. Осознать основные характеристики работоспособного государственного аппарата, создать систему стимулов для качественного выполнения должностными лицами возложенных на них государством полномочий, наметить пути совершенствования ответственности государственных служащих — это важная научная и практическая проблема.
Текущее законодательство РФ по вопросам государственной службы отличается несбалансированностью, отсутствием последовательности в проведении принципов правового регулирования государственной службы, так что для изучения данного явления в каче- стве образца, эталона, которому нужно следовать, — нет оснований. Вместе с тем надо уметь найти основные признаки государственной службы, суметь проанализировать текущее состояние государственной службы в Российской Федерации и нормативным порядком привести ее к необходимым, научно познанным параметрам и качествам.
Во времена перестройки М. С. Горбачева и реформ Б. Н. Ельцина распространилось мнение, что “…в жизни бюрократов нет никакого смысла, она почти целиком построена на потребительстве и на создании помех в жизни активных людей”1 . М. Восленский считал весь состав государственного руководства СССР номенклатурой, при этом он называл ее классом-паразитом2 . А. А. Гришковец называл советскую государственную службу “исполкомовско-министерской службой”3 . Ясно, что такая идеология распространялась с целью подрыва советской государственности. Это означает только то, что Гвидон определил как “паралич власти, мысли и воли”4 , а А. И. Ковлер — “конец демократии”5 . Трудно при таком подходе обеспечить рациональность правового регулирования государственной службы. В реальности любой из видов кризиса, по существу, связан именно с функционированием государственного аппарата, неумением или не-
1 Гвидон. Паралич власти. М., 1993. С. 10.
2 Восленский М. Номенклатура: господствующий класс Советского Союза. М.: МП “Октябрь”, “Советская Россия”, 1991. С. 501.
3 Гришковец А. А. Право государственного служащего на продвижение по службе. Автореферат канд. юрид. наук. М.: МГЮА, 1997. С. 7.
4 Гвидон. Паралич власти. М., 1993. С. 4.
5 Ковлер А. И. Кризис демократии? Демократия на рубеже ХХI века. М., 1997. С. 95.
6 |
Введение |
|
|
желанием государственных служащих выполнять свои функции организаторов общественного процесса в стране.
Основными проблемными вопросами правового регулирования государственной службы являются:
а) определение исторического места: сущности и основных параметров государственной службы;
б) основные противоречия в принципах комплектования государственной службы государственными служащими;
в) специфика прохождения государственной службы; г) основные способы обеспечения режима законности при осу-
ществлении государственными служащими своих полномочий; их ответственность.
Изучение параметров государственной службы производится как на материалах законодательства Российской Федерации о государственной службе и о труде, так и в плане сравнительного правоведения на примерах из законодательства зарубежных стран. Если в тексте не указано иное, то используются по Франции: Закон ¹ 83-634 от 13 июля 1983 г. или Закон ¹ 84-16 от 11 января 1984 г.; по Швейцарии: Федеральный закон о статусе государственных служащих от 30 июня 1927 г.; по Ватикану: Общий устав Римской курии от 4 февраля 1992 г.; по Японии: Закон о государственных публичных должностных лицах Японии (Закон ¹ 120-1947 г.); по Ирану: Закон о реорганизации кадров министерств, государственных и подведомственных государству учреждений от 3 сентября 1981 г. Все эти источники правового регулирования государственной службы опубликованы в изданиях:
Демин А.А. Государственная служба в странах основных правовых систем мира. Законодательство / Под редакцией и со вступительной статьей А.А. Демина. М.: Книгодел, 2008. — 792 стр. (законодательство Российской Федерации, США, Франции, Швейцарии, Ирана, Ватикана, Японии, Китая);
Правовое обеспечение государственной службы в зарубежных странах: Учебное пособие. В трех частях / Под общ. ред. И.Н. Барцица. Отв. ред. А.А. Демин. Часть I. Французская Республика. Федеративная Республика Германия. М.: Изд-во Российской академии государственной службы при Президенте РФ, 2005. — 260 стр.; Часть II. Соединенные Штаты Америки, Соединенное королевство Великобритании и Северной Ирландии. М.: Изд-во РАГС, 2005. — 105 стр.; Часть III. Канада, Япония. М.: Изд-во РАГС, 2005. — 119 стр.
Ã Ë À  À 1
ПОНЯТИЕ И ИСТОРИЧЕСКОЕ МЕСТО ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ
1.Происхождение и историческое место государственной службы.
2.Трудовая и публичная концепции отношений государственной службы.
3.Соотношение государственной и муниципальной службы.
4.Основные принципы организации государственной службы.
5.Источники правового регулирования государственной службы.
1. Происхождение и историческое место государственной службы
Историческое место государственной службы неразрывно связано с историческим местом государства и права. Всякие разговоры экстремальных коммунистов об отмирании государства, всякие разговоры “демократов-перестройщиков” о вреде для общества адми- нистративно-командной системы основаны либо на злом умысле, либо на сознательной спекуляции неграмотностью в обществе для достижения своих личных, клановых или иных целей. Такие разговоры не основаны на достижениях науки.
Проследим появление государственной службы и государственных служащих в истории цивилизации.
Государство выполняет свои функции через служащих. Государственная служба сложилась в период действия буржуазных конституций. Однако нельзя сказать, что до принятия писаных конституций в буржуазных государствах государственной службы не существовало. Кем, например, были матросы Одиссея, главы одного из греческих государств в античности? Очевидно, что они были государственными служащими. Принципы их службы были, возможно, отличающимися от современных, однако они выполняли функции государства по захвату чужих территорий и приобретению оттуда богатств, они являлись деятелями публичного сектора, властного сектора общественной жизни и называться частными наемниками, трудящимися (со специальностью подавления) не могли. Иначе мы не понимали бы сущностную разницу между частным и публичным секторами государственной и общественной жизни.
Основываясь на научных достижениях ученых, занимавшихся исследованием вопроса происхождения государства, общих принципов управления и организации общества, в первую очередь Л. Мор-
8Глава 1. Понятие и историческое место государственной службы
гана, Ф. Энгельса, М. О. Косвена о первобытном обществе, научно не оспоренных пока никем, можно нарисовать следующую картину происхождения государства и государственной службы.
Схематично можно следующим образом представить периодизацию развития человеческого общества, на основе которой определяется появление основных институтов его организации, в том числе и государственной службы.
Стадии
Классовая
структура
Развитие
производительных
ñèë
Формы
организации
общества,
производственные
отношения
|
Дикость |
|
|
Варварство |
|
|
Цивилизация |
|
|
Крестьяне |
|
|
Рабочие |
|
|
Интеллигенция |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
3-е крупное |
|
|
|
|
|
|
|
↑ |
мировое |
↑ |
|
|
|
|
2-е крупное |
|
|
разделение |
|
|
|
|
|
|
|
|
||
|
|
|
↑ |
мировое |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
труда |
|
||
|
1-е крупное |
|
|
разделение |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||
↑ |
мировое |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
труда |
|
|
|
|
||
разделение |
|
|
|
|
|
|
||
|
|
|
|
|
|
|
||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
труда |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Стадо Семья Род Фратрия Племя Нация Государство
В период дикости и варварства, как этапов развития организации человеческого общества, основными формами организации популяции, совокупности индивидов для осуществления совместного труда (а именно на совместном труде, разделении труда среди членов общества основан прогресс общества) являлись: семья, род, фратрия, племя, нация, национальность и другие.
На ранних этапах дикости человечества люди занимались в основном собирательством, подбиранием того для обеспечения своей жизни и выживаемости, что давала сама природа без участия в этом человека. Это были собирание растений, плодов и охота на диких животных. Такой способ выживания человека, такой способ организации производительных сил, их уровень развития можно приравнять условно к нулевому. При этом, допустим, при добывании мяса мамонта, если удавалось его загнать, убить и поделить плоды добы- чи, уровень самообеспеченности такими благами был очень низким. Способов сохранения мяса было мало, впрок запастись было трудно. Эта ситуация чем-то напоминает и современное положение в стае, например, волков, когда, задрав добычу, волки наедаются до изнеможения, а потом переваривают в логове, пока в очередной раз голод не выгонит их на поиски новой добычи. На этом основании, на собирательстве, в том числе и нефти, разумное существо — человек не
1. Происхождение и историческое место государственной службы |
9 |
|
|
мог строить свое благостояние, основывать устои жизни и деятельности.
Первым крупным мировым разделением труда стало скотоводство. Человек понял, что, чем гоняться за звездами, мамонтами, гораздо удобнее и выгоднее завести маленькую козу, пасти ее и полу- чать гарантированные продукты, молоко, мясо для удовлетворения своих потребностей, шерсть для одежды. При этом затраты труда невелики, а гарантированность достатка и самообеспеченности становилась высокой. Человек переставал быть зависимым от природы полностью, он мог планировать свою жизнь с некоторой долей предсказуемости, с некоторой гарантией.
И в настоящее время в период социальных катаклизмов человек обращается к благам первого крупного разделения труда, имеются примеры, даже описанные в литературе, когда, не надеясь на государственную форму организации жизнеобеспечения общества, люди заводили коз как средство гарантированного выживания. Это в поэти- ческой форме описано, например, в романе Ф. Гладкова “Цемент”, когда в результате разгрома экономики России в 20-х годах ХХ века даже “победивший пролетариат” переходил на козье молоко.
Второе крупное разделение труда — появление промышленности, ремесленников, рабочих.
Специалисты государственного управления — государственные служащие — появляются на стадии цивилизации, когда формой организации общества становится государство. Государственная служба появилась вместе с образованием государства, как внешнее проявление государственной формы организации общественной жизни. Формирование же законодательства о государственной службе связывают только с капиталистической и последующими стадиями развития человечества. Своим появлением специалисты государственного управления, государственные служащие формируют новый класс — интеллигенцию.
А. Ф. Ноздрачев определяет государственную службу как “установленный государством, нормативно выраженный и легитимный, признаваемый гражданами юридический институт практического осуществления государственной власти и повседневного применения законодательства в масштабе всего общества и реального времени”1. Это верное в целом определение можно было бы сократить, так как на самом деле нормативная выраженность может и не являться определяющим признаком государственной службы, кроме практики Великобритании, не идеализирующей формальную определенность обязанностей государственной службы. Например, матросы Одиссея являлись государственными служащими вне зависимости от нормативного регулирования их статуса, оформления их полномочий, так как от имени государства выполняли функцию государственного
1 Ноздрачев А. Ф. Государственная служба: Учебник для подготовки государственных служащих. М.: Статут, 1999. С. 14.
10 Глава 1. Понятие и историческое место государственной службы
принуждения. В таком же смысле можно оценивать и деятельность добровольной народной дружины в коммунистическом государстве, ее нельзя назвать государственной службой только потому, что дружинникам не платили жалованье, но государственную функцию охраны публичного порядка они выполняли (а потому и определенными административными полномочиями по отношению к не подчиненным им гражданам они обладали). И признание этого факта со стороны граждан здесь ни при чем, власть одностороння.
Уяснение истории развития и происхождения государственной службы должно дать нам сознательное представление о причинах, характеристиках, основных закономерностях возникновения, действии и тенденциях будущего развития института, регулирование которого столь важно для функционирования всего организма государственно организованного общества.
В самом общем смысле можно утверждать, что происхождение государственной службы, а также ее характеристики связаны, обусловлены и отражают экономическую необходимость централизованного регулирования в первую очередь производственных отношений при разделении труда на определенной ступени развития производительных сил.
Обычно стадии управленческой деятельности включают последовательность действий государственного служащего от принятия управленческого решения до его принудительной реализации. Вектор управленческой деятельности вместе с распространенными в юриспруденции соответствующими этим стадиям терминами можно представить следующим образом:
Каждая из этих функций в соответствии с теорией управления сама по себе представляет довольно сложный комплекс действий государственного служащего и имеет собственное название, приводимое в нижней части схемы. Так, стадия принятия нормы включает сбор исходных данных об управляемом процессе, разработку концепции правового регулирования, издание правового акта управления, регистрацию акта в Министерстве юстиции, публикацию и доведение его до управляемых. Исполнение составляет стадию управленческой деятельности, когда управляемые субъекты самостоятельно исполняют в ординарном порядке направленные им предписания. При этом государственный орган через своих должностных лиц контролирует соответствие деятельности управляемых субъектов своим распоряжениям. При нормальном ходе дела необходимость в последующих стадиях алгоритма управленческой деятельности отпадает.