Государственная служба
.pdf5. Аттестация. Повышение квалификации |
121 |
|
|
ностей руководителей и специалистов системы МПС утверждены указанием Министерства путей сообщения РФ от 18 октября 1996 г.
¹À-914ó.
Âтечение одного месяца после проведения аттестации по ее результатам издается правовой акт государственного органа о том, что гражданский служащий:
1) подлежит включению в установленном порядке в кадровый резерв для замещения вакантной должности гражданской службы в порядке должностного роста;
2) направляется на профессиональную переподготовку или повышение квалификации;
3) понижается в должности гражданской службы.
Близкой к аттестации является процедура квалификационного экзамена, урегулированная статьей 49 Федерального закона ¹ 79ФЗ, с той лишь разницей, что этот экзамен может проводиться как аттестационной, так и конкурсной комиссиями. Квалификационный экзамен проводится при решении вопроса о присвоении классного чина гражданской службы гражданскому служащему по замещаемой должности гражданской службы по мере необходимости, но не чаще одного раза в год и не реже одного раза в три года.
Квалификационный экзамен сдают гражданские служащие, замещающие без ограничения срока полномочий должности гражданской службы категорий “специалисты” и “обеспечивающие специалисты”, а в случаях, определяемых Президентом Российской Федерации, — должности гражданской службы категории “руководители”.
Âсоответствии с п. 6 статьи 49 Федерального закона ¹ 79-ФЗ Положение о порядке сдачи квалификационного экзамена государственным гражданским служащим Российской Федерации и порядке оценки его знаний, навыков и умений (профессионального уровня) утверждается указом Президента Российской Федерации. Однако на основании ряда указов Президента РФ: от 1 февраля 2005 г.
¹110 “О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации”, от 1 февраля 2005 г. ¹ 111 “О порядке сдачи квалификационного экзамена государственными гражданскими служащими Российской Федерации и оценки их знаний, навыков и умений (профессионального уровня)”, от 1 февраля 2005 г. ¹ 113 “О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим”, — ведомства сами издают собственные Положения. Примером такого акта можно назвать Положение о порядке проведения аттестации и порядке сдачи квалификационного экзамена федеральными государственными гражданскими служащими Федерального агентства лесного хозяйства и руководителями территориальных органов, находящихся в ведении Федерального агентства лесного хозяйства, за-
122 |
Глава 3. Прохождение государственной службы |
|
|
мещающими должности федеральной государственной гражданской службы, утвержденное приказом Министерства природных ресурсов от 24 января 2008 г. ¹ 231.
По результатам квалификационного экзамена гражданским служащим в соответствии с замещаемой должностью гражданской службы в пределах группы должностей гражданской службы присваиваются классные чины гражданской службы (ст. 11 Федерального закона ¹ 79-ФЗ. Чином является служебный разряд, класс, ранг, присваиваемый чиновнику, государственному служащему в порядке чинопроизводства2, — комментирует В. Д. Граждан.
Âчастности, в соответствии с Указом Президента РФ от 19 ноября 2007 г. ¹ 1554 “О порядке присвоения и сохранения классных чинов юстиции лицам, замещающим государственные должности Российской Федерации и должности федеральной государственной гражданской службы, и установлении федеральным государственным гражданским служащим месячных окладов за классный чин в соответствии с присвоенными им классными чинами юстиции” в целях регламентации вопросов присвоения классных чинов юстиции лицам, замещающим государственные должности Российской Федерации и должности федеральной государственной гражданской службы, а также установления федеральным государственным гражданским служащим месячных окладов за классный чин в соответствии с присвоенными им классными чинами юстиции установлены лицам, замещающим государственные должности Российской Федерации и должности федеральной государственной гражданской службы в Министерстве юстиции Российской Федерации, Федеральной службе судебных приставов, Федеральной регистрационной службе, Федеральной службе исполнения наказаний и их территориальных органах, аппаратах федеральных судов, Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации и управлениях (отделах) Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации в субъектах Российской Федерации, квалификационным требованием
êкоторым является юридическое образование, присваиваются в соответствии с их квалификацией и замещаемой должностью федеральной государственной гражданской службы классные чины юстиции. Они перечисляются.
Сравним некоторые характеристики аттестации в Российской Федерации и зарубежных странах.
ÂСША письменные экзамены на соответствие занимаемой должности проводятся ежегодно, из-за чего текучесть кадров в государ-
1 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2008. ¹ 15.
2 Граждан В.Д. Чин. // В кн.: Государственная служба. Энциклопедический словарь / Под общ. ред. В.К. Егорова, И.Н. Барцица. М.: Изд-во РАГС, 2008. С. 406.
6. Гарантии государственным служащим |
123 |
|
|
ственном аппарате велика. Повышение квалификации, как условие качественного труда государственного служащего особенно четко отражено в законодательстве Японии. В ее Законе есть ч. 5: “Потенциал”, в которой закреплена обязанность служащего повышать свою квалификацию. Забота о том, чтобы не отбросить слабо успевающего государственного служащего, проявляется в п. 3 ст. 72: “Премьерминистр должен готовить предложения и принимать надлежащие меры о поощрении лиц с выдающимися успехами по службе и способах исправления лиц с особо малыми успехами”. Во Франции паритетная административная комиссия контролирует списки профессиональной пригодности государственных служащих (ст. 128).
По вопросу, касающемуся государственного заказа на профессиональную переподготовку и повышение квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти, издано постановление Правительства РФ от 14 февраля 2001 г. ¹ 109.
6. Гарантии государственным служащим. Денежное содержание государственного служащего
Для обеспечения правовой и социальной защищенности гражданских служащих, повышения мотивации эффективного исполнения ими своих должностных обязанностей, укрепления стабильности профессионального состава кадров гражданской службы и в порядке компенсации ограничений, установленных законодательством, Федеральный закон ¹ 79-ФЗ декларирует гарантии гражданским служащим (ст. 52), вычленяя из них основные и дополнительные.
Êосновным относятся:
1)равные условия оплаты труда, а также сопоставимые показатели оценки эффективности результатов профессиональной служебной деятельности при замещении соответствующих должностей гражданской службы;
2)право гражданского служащего на своевременное и в полном объеме получение денежного содержания;
3)условия прохождения гражданской службы, обеспечивающие исполнение должностных обязанностей в соответствии с должностным регламентом;
4)отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности служебного времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодных оплачиваемых основного и дополнительных отпусков;
5)медицинское страхование гражданского служащего и членов его семьи;
6)обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или утраты трудоспособности в период прохождения гражданской службы либо сохранение денежного содержания
124 |
Глава 3. Прохождение государственной службы |
|
|
при временной нетрудоспособности, а также на время прохождения медицинского обследования в специализированном учреждении здравоохранения;
7)выплаты по обязательному государственному страхованию в случаях, порядке и размерах, установленных законодательством;
8)возмещение расходов, связанных со служебными командировками;
9)возмещение расходов, связанных с переездом гражданского служащего и членов его семьи в другую местность при переводе гражданского служащего в другой государственный орган;
10)защита гражданского служащего и членов его семьи от насилия, угроз и других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей;
11)государственное пенсионное обеспечение граждан Российской Федерации, проходивших государственную службу, и их семей.
При определенных условиях гражданским служащим могут предоставляться дополнительные государственные гарантии гражданских служащих. Таковыми является право на:
1)профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку с сохранением на этот период замещаемой должности гражданской службы и денежного содержания;
2)транспортное обслуживание, обеспечиваемое в связи с исполнением должностных обязанностей, в зависимости от категории
èгруппы замещаемой должности гражданской службы, а также компенсация за использование личного транспорта в служебных целях
èвозмещение расходов, связанных с его использованием;
3)замещение иной должности гражданской службы при реорганизации или ликвидации государственного органа либо сокращении должностей гражданской службы;
4)единовременную субсидию на приобретение жилой площади один раз за весь период гражданской службы. Могут предоставляться и иные государственные гарантии.
Гарантию нормального гражданского существования, проживания до явки на государственную службу из дома, расположенного не в служебном помещении, тоже государство должно обеспечить всем комплексом социально-экономических и идеологических условий. Кражи государственных служащих с целью получения дохода демонстрирует практика последнего времени. Метод кражи государственного служащего и его выкуп — проявился и расцвел во времена режима Б. Н. Ельцина. Вот одна из заметок, опубликованных в газете:
“В Чечне в заложники “просто так” не попадают: бандиты действуют со стопроцентной уверенностью. Очевидно, они прознали, что у похищенных имелись денежные знаки или их родственники гденибудь в Москве имеют хорошо налаженный бизнес.
6. Гарантии государственным служащим |
125 |
|
|
Май 1997 г. — за журналистов НТВ Елену Масюк, Илью Мордюкова и Дмитрия Ольчева было выплачено 2 млн долларов.
Май 1998 г. — за полномочного представителя Президента РФ в Чечне Валентина Власова, по неподтвержденным данным, заплатили 4 млн долларов.
Март 1999 г. — за генерал-майора Шпигуна требовали 15 млн долларов. Он погиб”1. Не обеспечить защитой своего представителя — верх цинизма властей по отношению к государственным служащим.
Главным материальным стимулом повышения качества труда государственного служащего является уровень жалованья. Принцип платности работы в государственных органах возник как результат классовой борьбы: могут обходиться без государственного содержания только состоятельные люди, а в этом случае они проводят на государственной должности интересы имущих классов, которые могут не совпадать с интересами бедного населения и даже государства в целом. Бесплатное выполнение государственных функций предусматривает только Устав Римской курии (ст. 21). Но уже в Законе о чистке государственного аппарата в Иране возможности работать в государственном органе бесплатно не предусматривается, что более роднит иранский закон с принципами законодательства в этом вопросе основных стран континентальной системы права.
Зарплата является естественным стимулом государственному служащему для надлежащего выполнения им своих обязанностей и для роста в квалификации и по службе.
Денежное содержание является основным средством материального обеспечения и стимулирования профессиональной служебной деятельности государственного служащего по замещаемой должности гражданской службы. Оно состоит из месячного оклада гражданского служащего в соответствии с замещаемой им должностью гражданской службы и месячного оклада гражданского служащего в соответствии с присвоенным ему классным чином гражданской службы, которые составляют оклад месячного денежного содержания гражданского служащего, а также из ежемесячных и иных дополнительных выплат (ст. 50 Федерального закона ¹ 79-ФЗ).
Размеры должностных окладов и окладов за классный чин федеральных государственных гражданских служащих устанавливаются указом Президента Российской Федерации, а за классный чин государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации — нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации.
Тарифная система оплаты труда, установленная ст. 143 Трудового кодекса РФ, в новом законодательстве о государственной служ-
1 Московский комсомолец. 29 июня 2004 г. ¹ 141. С. 2.
126 |
Глава 3. Прохождение государственной службы |
|
|
бе больше не упоминается. Этим подчеркивается особый характер служебной деятельности государственного служащего, отличающийся от правового регулирования трудовых отношений. Вместе с тем применение Единой тарифной сетки является обязательным для всех учреждений, организаций и предприятий, находящихся на бюджетном финансировании, — предписывается постановлением Правительства РФ от 14 октября 1992 г. ¹ 785 “О дифференциации в уровнях оплаты труда работников бюджетной сферы на основе Единой тарифной сетки”1. В соответствии со статьей 13 Федерального закона ¹ 79-ФЗ гражданский служащий получает денежное содержание за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации.
Из зарубежных образцов правового регулирования оплаты труда государственного служащего лучшим мне представляется шкала заработных плат по Общей шедуле в США, включенная в Свод законов США и представляющая собой таблицу, где по вертикали определены ступени государственного служащего, а по горизонтали стаж его службы, в этой таблице уровни заработной платы возрастают по диагонали, причем заработная плата 1-й ступени при стаже до 1 года (секретарша) отличается от зарплаты высокопоставленного служащего с 10-летним стажем менее чем в 10 раз. Прямое закрепление таких ставок и открытое их опубликование сокращает возможности спекуляций на таком серьезном для служащего вопросе, создает надежные стимулы роста и повышения квалификации служащим. В законодательстве США наиболее простым образом решен вопрос и об уровнях служебной лестницы.
Неоднозначной является оценка позиции Г. Попова, одного из идеологов перестройки и приватизации общенародного имущества. Он считал, что взятка — это зарплата чиновника. И это он говорил в положительном плане как руководство к действию. Можно воспринять его тезис в том плане, что заработная плата государственного служащего должна быть эквивалентна или превышать сумму той взятки, на которую готов пойти посетитель государственного учреждения. Тогда государственный служащий не станет покушаться на взятку в опасении потерять свое служебное место. Это и есть “рыночный” механизм ценообразования, в данном случае рабочей силы, государственного служащего.
В качестве гарантии охраны труда и здоровья государственному гражданскому служащему устанавливается ежегодный оплачи- ваемый отпуск, который состоит из основного оплачиваемого отпуска и дополнительных оплачиваемых отпусков.
1 Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1992. ¹ 16. Ст. 1253.
7. Отпуск государственного служащего |
127 |
|
|
7.Отпуск государственного служащего
Âзависимости от группы должностей гражданским служащим предоставляется в соответствии с графиком отпусков ежегодный основной оплачиваемый отпуск продолжительностью 35 или 30 календарных дней (ст. 46 Федерального закона ¹ 79-ФЗ). Ежегодный основной оплачиваемый отпуск суммируется с ежегодным дополнительным оплачиваемым отпуском за выслугу лет, однако общая продолжительность ежегодного основного оплачиваемого отпуска и ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска за выслугу лет для гражданских служащих, замещающих высшие и главные должности гражданской службы, не может превышать 45 календарных дней, для гражданских служащих, замещающих должности гражданской службы иных групп, — 40 календарных дней. Дополнительные отпуска предоставляются за ненормированный рабочий день, а также
âсвязи с тяжелыми, вредными и опасными условиями гражданской службы.
По семейным обстоятельствам и иным уважительным причи- нам гражданскому служащему по его письменному заявлению решением представителя нанимателя может предоставляться отпуск без сохранения денежного содержания продолжительностью не более одного года. Во время отпуска без сохранения денежного содержания за гражданским служащим сохраняется замещаемая должность гражданской службы.
Âряде министерств и ведомств специально урегулирован вопрос о ежегодных и дополнительных оплачиваемых отпусках работников за ненормированный рабочий день, например, приказом Госкомрыболовства РФ от 23 апреля 2002 г. ¹ 186.
Ежегодный оплачиваемый отпуск и дополнительный оплачиваемый отпуск за выслугу лет и ненормированный служебный день в системе организаций Федерального архивного агентства установлен приказом Росархива от 15 июля 2005 г. ¹ 136-лс “О ежегодных оплачиваемых отпусках и дополнительных оплачиваемых отпусках за выслугу лет и ненормированный служебный день”. Он установлен продолжительностью 14, 12, 10, 8 и 6 календарных дней соответственно по высшей, главной, ведущей, старшей и младшей группам должностей.
Зарубежные образцы правового регулирования отпуска служащего дают и иные правовые последствия, нежели предусмотренные
âзаконодательстве РФ гарантии. Например, в Японии, в соответствии со ст. 79 Закона ¹ 120-1947 “О государственных публичных должностных лицах”, когда появляются основания, дающие возможность считать служащего опороченным, он может быть временно отстранен от должности вопреки его воле. Это бывает, например, в случае, если служащему требуется длительный отдых вследствие психических или физических повреждений, или в случае, если про-
128 |
Глава 3. Прохождение государственной службы |
|
|
тив него возбуждено уголовное дело. Таким образом, отпуск становится последствием определенных обстоятельств государственной службы, а в определенных случаях и своеобразным наказанием.
8. Стаж государственной службы
Правовое значение стажа для государственного служащего определяется необходимостью стабильной работы квалифицированного должностного лица по обязанностям своей должности. Такая служба государством стимулируется.
Стаж государственной гражданской службы и государственной службы иных видов, равно как и стаж работы по специальности, связанный с уровнем профессиональных знаний и навыков, необходимых для исполнения должностных обязанностей, входит в число квалификационных требований к должностям гражданской службы (ст. 12 Федерального закона РФ ¹ 79-ФЗ). Квалификационные требования к должностям гражданской службы устанавливаются в соответствии с категориями и группами должностей гражданской службы. При реорганизации или ликвидации государственного органа либо сокращении должностей гражданской службы гражданский служащий, имеющий большую продолжительность стажа гражданской службы или работы (службы) по специальности и более высокие результаты профессиональной служебной деятельности, имеет преимущественное право на замещение должности гражданской службы (ст. 31). Дополнительные выплаты в виде ежемесячной надбавки к должностному окладу за выслугу лет на гражданской службе назначаются государственному гражданскому служащему в размере от 10 до 30 процентов в зависимости от стажа гражданской службы.
В общую продолжительность гражданской службы (стаж) для установления ежемесячной надбавки к должностному окладу за выслугу лет, определения продолжительности ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска за выслугу лет и размера поощрений за безупречную и эффективную гражданскую службу включа- ются периоды замещения:
1)должностей гражданской службы, воинских должностей и должностей правоохранительной службы;
2)государственных должностей;
3)должностей муниципальной службы;
4)выборных должностей в органах местного самоуправления;
5)иных должностей в соответствии с федеральными законами (ст. 54 Федерального закона ¹ 79-ÔÇ).
Стаж государственной гражданской службы, дающий право на замещение должностей федеральной государственной гражданской службы, определяется в соответствии с порядком исчисления стажа государственной гражданской службы Российской Федерации и за-
8. Стаж государственной службы |
129 |
|
|
чета в него иных периодов замещения должностей, утверждаемым Президентом Российской Федерации. Таковым является Указ Президента РФ от 27 сентября 2005 г. ¹ 1131 “О квалификационных требованиях к стажу государственной гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу работы по специальности для федеральных государственных гражданских служащих”1. Установлены следующие квалификационные требования к стажу государственной гражданской службы:
а) для высших должностей федеральной государственной гражданской службы — не менее шести лет стажа государственной гражданской службы (государственной службы иных видов) или не менее семи лет стажа работы по специальности;
б) для главных должностей федеральной государственной гражданской службы — не менее четырех лет стажа государственной гражданской службы (государственной службы иных видов) или не менее пяти лет стажа работы по специальности;
в) для ведущих должностей федеральной государственной гражданской службы — не менее двух лет стажа государственной гражданской службы (государственной службы иных видов) или не менее четырех лет стажа работы по специальности;
г) для старших должностей федеральной государственной гражданской службы — не менее трех лет стажа работы по специальности;
д) для младших должностей федеральной государственной гражданской службы требования к стажу не предъявляются.
Важное заключение, правовая позиция Конституционного Суда РФ, в отношении исчисления стажа выражена в определении Конституционного Суда РФ от 4 марта 2004 г. ¹ 138-О “По жалобе гражданина Каленова Андрея Федоровича на нарушение его конституционных прав положением подпункта “и” пункта 7 Правил исчисления непрерывного трудового стажа рабочих и служащих при назначении пособий по государственному социальному страхованию и абзаца второго пункта 16 постановления ЦК КПСС, Совета Министров СССР
и ВЦСПС от 13 декабря 1979 года ¹ 1117 “О дальнейшем укреплении трудовой дисциплины и сокращении текучести кадров в народном хозяйстве”2. Заявитель считал, что предусмотренное этими нормами правило о том, что непрерывный трудовой стаж, учитываемый при назначении пособий по временной нетрудоспособности, не сохраняется при повторном увольнении по собственному желанию без уважительных причин, если со дня предшествующего увольнения по такому же основанию не прошло 12 месяцев, противоречит Конституции Российской Федерации, так как препятствует свободному выбору места работы и существенно, почти в два раза, уменьшает
1 ÑÇ ÐÔ. 2005. ¹ 40. Ñò. 4017.
2 Вестник Конституционного Суда РФ. 2004. ¹ 5.
130 |
Глава 3. Прохождение государственной службы |
|
|
размер указанного пособия, полагающегося к выплате в случае временной нетрудоспособности. Конституционный Суд согласился с таким подходом и признал не подлежащими применению судами, другими органами и должностными лицами оспариваемых положений как противоречащих Конституции Российской Федерации. Среди мотивов Конституционного Суда был тот, что оспариваемое нормативное положение не согласуется с основными принципами, лежащими в основе обязательного социального страхования работающих граждан на случай временной нетрудоспособности, его предназначе- нием, поскольку страховое обеспечение, призванное возместить работнику временно утраченный заработок, по существу, ставится в зависимость от причины увольнения по собственному желанию, а не от среднего заработка застрахованного работника, его трудового (страхового) стажа.
В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 15 декабря 2001 г. ¹ 166-ФЗ “О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации” стаж государственной службы понимается как суммарная продолжительность периодов осуществления государственной службы и иной деятельности, учитываемая при определении права на пенсию федеральных государственных служащих и при исчислении размера этой пенсии. В настоящее время принято постановление Правительства РФ от 24 июля 2002 г. ¹ 555, утверждающее Правила подсчета и подтверждения страхового стажа для установления трудовых пенсий. Оно распространяется, в частности, на военнослужащих, а также на лиц, проходивших иную, приравненную к военной, службу, предусмотренную Законом РФ “О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, учреждениях и органах уголовно-исполни- тельной системы, и их семей”.
9. Основания для прекращения государственной службы
Типичными основаниями для прекращения государственной службы являются достижение пенсионного возраста, прекращение службы по инициативе государственного служащего и соглашению сторон, прекращение службы по решению представителя нанимателя, другие причины, например, в случае отказа гражданского служащего от перевода на иную должность гражданской службы либо отсутствия такой должности в том же государственном органе (п. 3 ст. 28 Федерального закона ¹ 79-ФЗ). Обычно этот вид правоотношений именуется отставкой, однако в последнем законодательстве о государственной службе этот термин встречается только один раз в Федеральном законе от 27 мая 2003 г. ¹ 58-ФЗ “О системе государственной службы Российской Федерации” (п. 6 ст. 12), когда Закон предусматривает основания прекращения государственной служ-