Государственная служба

3)проведение конкурса или иных мероприятий для замещения государственных должностей с тем, чтобы ни одна функция государства не осталась без охвата;

4)контроль правильного выполнения полномочий лицами, замещающими государственные должности;

5)разрешение вопросов наград и ответственности лиц, занимающих государственные должности, и, наконец,

6)разрешение споров, связанных с выполнением обязанностей государственной должности. Как видим, это очень большой объем государственных обязанностей. Представляется, для их выполнения необходим специализированный государственный орган, настолько же отделенный от Министерства здравоохранения и социального развития РФ с находящейся в его ведении Федеральной службой по труду и занятости, насколько трудовое право отличается от права служебного. Ибо, как сказал Аристотель: “Все подобного рода науки — рабские, господская же наука — как пользоваться рабом, и быть господином вовсе не значит уметь приобретать рабов, но уметь пользоваться ими. В этой науке нет ничего ни великого, ни возвышенного: ведь то, что раб должен уметь исполнять, то господин должен уметь приказывать. …Вот наши соображения о рабе и господине”1.

Создание государственного органа по организации государственной службы в РФ, прогнозировавшееся Ю. Н. Стариловым2 , не произошло. И это не случайно. В Российской Федерации система добы- чи, блат при комплектовании государственного аппарата кадрами сохраняется, а это обстоятельство не вызывает необходимости создавать государственное учреждение, причем это не связано с социалистической системой права, также сохраняющей в Российской Федерации свое действие.

Поскольку государственный служащий своими служебными действиям создает ситуацию, которая непосредственно связана, обусловлена его государственным должностным положением и она вле- чет последствия для неограниченного круга лиц, то всякое действие государственного служащего должно быть документировано и архивировано. Для выполнения этой работы статьей 42 Федерального закона РФ от 27 июля 2004 г. ¹ 79-ФЗ предусмотрена Кадровая служба государственного органа. В законодательстве предусмотрен ряд мер для недопущения несанкционированного распространения информации из личного дела государственного служащего. Действует специальный документ о личном деле государственного служаще-

1 Аристотель. Политика. Цит. по: История политических учений: Хрестоматия. М.: Изд-во “Юридический колледж МГУ”, 1996. С. 27.

2 Старилов Ю. Новые подходы к реформе государственной службы. Россия на пути к профессиональному чиновничеству. Шпайер: Исследовательский институт публичного управления, Высшая школа административных наук, 1994. С. 136—137.

из органов власти”1. То есть на государственную службу допускались лишь лица, принадлежавшие к классу “победившего пролетариата”. В дальнейшем, в условиях “общенародного государства” ограничений при поступлении на государственную службу по указанным основаниям, признакам не проводилось.

Общепризнанными являются два способа комплектования государственного аппарата — система добычи и система заслуг. И в советский период истории России, и на этапах перестройки М. С. Горбачева, реформ Б. Н. Ельцина система комплектования кадров государственного аппарата в Российской Федерации совершенно очевидно имеет черты такой системы, которая в административно-правовой науке, особенно за рубежом, называется “системой добычи”. В России этот термин не распространен, зато распространен другой, эквивалентный, “система блата”, термин этот, однако, можно назвать нецензурным, поскольку словари русского языка наличие “блата” не обнаруживают.

М. Восленский находит, хотя и не последовательно проводит, принцип, согласно которому в советском аппарате первое должностное лицо — лицо коренной национальности, а вторым является лицо действительно властвующей нации. Например, по материалам смоленского архива, попавшего в Америку, секретарем Козельского райкома ВКП(б) являлся Деменок Петр Михайлович, а его заместителем — Бабешко Иосиф Петрович, третьим лицом — вершителем власти в районе являлся начальник районного отделения УНКВД Западной области младший лейтенант государственной безопасности А. Цебур. То же и в обкоме. Секретари Западного обкома ВКП(б): первый секретарь обкома Румянцев и секретарь обкома Шильман. “Лишь их два имени стоят в документе под маловразумительным названием: Список руководителей и заместителей Козельского РК ВКП(б)”, коим должна непосредственно вручаться “Поверочная, опытная и мобилизационная “телеграмма”, — пишет М. Восленский со сноской на: National Archives, Washington, DC., Smolensk Archive Microfilm, RS 921, лист 1002. Национальная составляющая государственной службы, однако, не называется системой блата: это национальная политика, политика “разделяй и властвуй”.

Негативные последствия для страны такого способа комплектования государственного аппарата руководящими кадрами в виде постепенного вырождения качества должностных лиц неплохо описаны в книге советского диссидента М. Восленского3. Система блата при замещении государственных должностей, система добычи, по словам М. Восленского, приводит к вырождению государственного

1 Федькин Г. И. Сущность социалистического права // В кн.: Теория государства и права. М.: Государственное издательство юридической литературы, 1955. С. 278.

2 Восленский М. Номенклатура. М.: МП “Октябрь”, “Советская Россия”,

1991. Ñ. 511.

3 Òàì æå. Ñ. 165—172.

аппарата. Если при И. В. Сталине государство было монолитным, аппарат четко выполнял указания “победившего пролетариата”, а его лидер умер и был похоронен в стоптанных тапочках, то при демократии Хрущева аппарат уже стал замышлять государственный переворот против своего лидера, то есть Н. С. Хрущев оказался на голову ниже Сталина в отношении крепости государственной машины. Преемник Хрущева Л. И. Брежнев отличался личным “демократизмом”, но, находясь на государственной должности, имел свою лич- ную, секретную от общества коллекцию автомобилей. Следующий лидер, Ю. В. Андропов, был больным и параноидальным разведчи- ком, а не созидателем, то есть был на голову ниже Брежнева. Андропова сменил К. У. Черненко, занимавшийся лишь поддержанием системы в стабильном состоянии, то есть слабый политик, больной че- ловек. Таким образом, система блата стремится к своему вырождению, поскольку действующий начальник не подпускает близко возможного потенциального конкурента, и вокруг вождя скапливаются проходимцы и второсортные для государственной службы лица, подхалимы. И, наконец, вырождение системы доходит до своего апогея, когда к власти закрытыми методами внутригрупповой селекции приходят лица, являющиеся для общества антиподами, выродками. М. С. Горбачев не понимал даже то, в каком государстве он находится, и говорил о СССР как об “этой стране”, и, будучи de jure руководителем СССР, предлагал заменить его Союзом суверенных государств! Сменивший Горбачева Б. Н. Ельцин и вовсе покончил со страной своего рождения, в период всемирной интеграции он расчленил

СССР на части, отхватив для своего царствования только Российскую Федерацию, названную им Россией. Сохранение системы блата, системы добычи, равно как и национализма, в комплектовании государственного аппарата для Российского государства очень опасно.

Яркий пример вырождения государственного аппарата, комплектуемого по системе добычи, блата, являет собой казус бывшего президента бывшего СССР М. С. Горбачева. Он пришел к власти методами внутрипартийного блатного формирования государственных органов СССР. Г. Х. Попов, один из идеологов (контр)революции в СССР, расценивает работу Съезда народных депутатов 25 мая 1989 г. как начало революции в СССР и свидетельствует, что одним из главных итогов революции 1989—1991 годов является “устранение государственно-бюрократического социализма и власти номенклатуры КПСС”, то есть, по моему мнению, развал государственной службы. Он считает, что победа была достигнута прежде всего заслугами М. С. Горбачева. Вот как он определяет эти заслуги: “В адми- нистративно-командной системе роль лидера пирамиды исключена”1.

1 Попов Г. Четвертая революция. В этот день 15 лет назад, 25 мая 1989 года, начал работу Съезд народных депутатов. Странички из дневника // Московский комсомолец. 25 мая 2004 г. ¹ 112. С. 4. Рубрика: Игры патриотов.

Это очень смелое заключение “демократа” о том, что Горбачев был пустым местом как глава государства и его роль, по Попову, сводилась именно к образованию пустой головы в административно-ко- мандной системе, что дало возможность пятой колонне развалить государство. В то время телевидение сообщало, что Э. А. Шеварднадзе, будучи министром иностранных дел СССР, был настолько вне контроля М. С. Горбачева, что даже не всегда докладывал М. С. Горбачеву о результатах переговоров, которые он вел за границей о судьбе

ÑÑÑÐ.

Обеспечить пустое место во главе вражеского государства — великое искусство разведки и дипломатии. Как-то шведский резидент в России Поммеринг с честью доносил своему королю, что “достал Петру Марселису (содержателю тульских заводов) плохого кузнечного мастера”1. Поммеринг добивался выезда из России за границу иностранных специалистов, работавших на русских заводах. “Как они уедут отсюда, — писал он в 1648 г., — тульские или другие русские горные заводы не в состоянии будут вредить горным заводам вашего королевского величества в Швеции”. Внедренный плохой кузнец — один из элементарных приемов подрывной работы дипломата.

Система добычи заключается в том, что победивший на выборах президент страны или лицо, совершившее государственный переворот и захватившее власть, считает вполне заслуженным поставить на все государственные должности своих сторонников. Это оперативная и эффективная система захвата власти и ее удержания, но она недолговечна ввиду неспособности такого аппарата создать условия нормального функционирования экономики в государстве. Система заслуг предполагает, что на государственные должности приходят лица, победившие на организованных государством открытых и независимых конкурсах по выбору специалистов.

И континентальная, и англосаксонская правовые системы ушли от схемы блата при комплектовании государственного аппарата к системе заслуг. Советская система права продолжает характеризоваться наличием системы добычи. “Я Чубайса не отдам”, — сказал Президент РФ Б. Н. Ельцин2, когда раздавались требования его отставки. Он же в своей книге “Полуночный дневник” пишет: “Подтверждаю, что членами моей семьи были и Чубайс, и Волошин, и Юмашев, и Джохан Поллыева, и Сергей Ястржембский, и Владислав Сурков, и Руслан Орехов, и Игорь Шабдурасулов, и Михаил Лесин, и Игорь Малашенко, и Олег Сысуев”. На блатном жаргоне воровская шайка, мафия, называется семьей.

1 История дипломатии. 2-е изд., перераб. и доп. Том 1 / Под ред. В.А. Зорина, В.С. Семенова, С.Д. Сказкина, В.М. Хвостова. М.: Госполитиздат, 1959. С. 317.

2 Российская газета. 26 ноября 1997 г. С. 1.

Между тем отбор лучших сил общества для работы в государственном аппарате по системе заслуг является одним из основных аппаратных способов совершенствования качества управления государством, недопущения вырождения системы. Однако он вряд ли находится на пути, прогнозируемом К. С. Бельским: “Основной смысл реформы государственной службы заключается в том, чтобы, с одной стороны, образовать количественно небольшой корпус профессиональных служащих, а с другой — осуществлять порядок и управление, не нарушая прав и свобод граждан”1. Эту позицию заслуженно критиковал Ю. Н. Старилов2: Он писал тогда: “трудно согласиться с такой, например, доминирующей в общественном сознании целью реформы, как “создание количественно небольшого корпуса государственных служащих, которые умеют качественно осуществлять государственные функции”3. На мой взгляд, речь шла, как и у А. А. Гришковца, о создании группировки своих, уважаемых людей, то есть о системе блата. Система блата хороша при организации захвата власти, но она не направлена на то, чтобы качественно управлять.

Пример советского периода: “…кадры в Узбекистане — партийные, советские, хозяйственные, правоохранительные — подбирались во многом только по принципу личной преданности Рашидову. В аппарате ЦК республики работали четырнадцать (!) родственников первого секретаря”. “…Узбекистан. Все или почти все здесь решал один человек: Шараф Рашидович Рашидов. Двадцать лет работал он секретарем ЦК Компартии республики. К тому же Рашидов — кандидат в члены Политбюро, награжден двумя “Золотыми Звездами” Героя Социалистического Труда. Десять орденов Ленина! По-моему, это своеобразный рекорд, во всяком случае мне ничего подобного не известно”4.

Основным отличием системы заслуг от системы добычи являются специальные требования качества государственного служащего, его квалификация в области государственного управления. При системе добычи квалификация государственного служащего тоже является привлекающим фактором для руководителя государства, однако не она является определяющим критерием; более важным в этом слу-

1 Бельский К. С. О концепции реформы государственной службы в России // Государство и право. 1994. ¹ 4. С. 24—32.

2 Старилов Ю. Новые подходы к реформе государственной службы. Россия на пути к профессиональному чиновничеству. Шпайер: Исследовательский институт публичного управления, Высшая школа административных наук, 1994. С. 126. (Starilov Jurij. Neuere reformansatze im russischen dienstrecht. Russland auf dem Weg zum Berufsbeamtentum Zuzammenfassung in russischer Sprache. — Forschungsinstitut fur offentliche verwaltung bei der Hochschule fur Verwaltungswissenschaften. Speyer, 1994.)

3 См.: Старилов Ю. Указ. соч. С. 126—127.

4 Лигачев Е. Гдлян и другие: Глава из книги “Загадка Горбачева”. М.: Ветеран, 1991. С. 15—16.

чае критерием является возможность руководителя осуществлять реальный контроль за таким лицом. Важным опытом французской системы организации подготовки и отбора кадров государственной службы является обязательное получение специализированного образования для государственной службы наряду с общим образованием. Во Франции такое образование предоставляется в Национальной административной школе.

Критерий демократичности или критерий доступности должностей государственной службы для выходцев изо всех слоев общества в системе добычи можно проиллюстрировать историческими примерами. Крупный реформатор Петр I привлек для работы в своем государственном аппарате А. Д. Меншикова, сына придворного конюха, ставшего позднее “безродным полудержавным властелином”. При подборе в свой государственный аппарат лиц незнатных руководитель государства имеет возможность довольно свободно с ними справляться, казнить и миловать, а при необходимости и расправляться, в частности, в конце своей жизни Меншиков был сослан в Березов Тюменской области. Подобный же исторический пример можно иллюстрировать и решением Наполеона назначить министром полиции бывшего вора Франсуа Видока. Можно ли сказать, что факт доступа отдельных лиц с низов в государственный аппарат говорит о демократичности системы добычи? Вероятнее всего, нет, так как критерии демократии и демократичности лежат

âиной плоскости, чем эта.

Âсистематизированном виде проявления основных способов комплектования государственного аппарата можно представить в виде следующей таблицы.

ческой защите своих предпринимателей от проникновения предпринимателей других стран, в обеспечении экспансии своих предпринимателей на рынки других стран, ибо успешная эксплуатация иных народов является на империалистической стадии капитализма главным способом обогащения, она же в силу закона неравномерности капиталистического развития является предпосылкой обязательного состояния войны в капиталистической системе хозяйствования. В общем, империалистическая стадия капитализма требует квалифицированного государственного аппарата, и формула Президента Джексона заслуженно терпит фиаско.

Однако от сознания ученых в отношении необходимости перехода от системы добычи к системе комплектования, построенной на отборе наиболее способных и квалифицированных кадров претендентов на государственные должности, до реальных дел необходим психологический толчок. Таким толчком в США послужили события 1881 г., когда в США в результате президентских выборов победил президент Д. А. Гартфилд. Считая, что в силу правил системы добы- чи он может свободно распоряжаться государственными должностями и капиталами, он назначил на ряд государственных должностей своих сторонников на выборах. Однако один из таких “блатных” чи- новников, Ч. Гито, оказался настолько неудовлетворенным новой своей должностью, что застрелил своего патрона. Этот факт всколыхнул общественное мнение в США, и в 1883 г. здесь был принят закон Пэндлтона, реформировавший всю систему комплектования кадров государства и который, в сущности, действует до сих пор. Он отверг систему добычи (spoils system), а на ее место предложил систему заслуг (merit system).

Внешними проявлениями системы заслуг были:

а) Учреждение специализированного государственного органа для подбора кадров на государственную службу, своеобразного министерства государственной службы, которое в США получило название Комиссии гражданской службы; эта Комиссия является первым в истории США независимым агентством, которое под названием Управления кадровой службы (УКС) действует до сих пор. Устанавливалось, что никакое министерство не может само себе подбирать кадры, минуя УКС.

б) Претенденты на государственные должности должны ознакомиться с должностными требованиями, сдать письменные и другие экзамены на соответствие государственной должности (в Англии известен прием экзаменации претендента, называемый “конкурсом ножа и вилки”, а в США — проверка работника за трапезой, “деловой ленч”.

в) Пригодность претендента на государственную должность определяет конкурсная комиссия УКС.

г) Споры по процедуре и существу конкурсного отбора разрешаются в специализированных административных судах и в судах