Государственная служба

общего права с возможностью любого претендента знакомиться с материалами конкурсного производства. В некоторых случаях такой трибунал назначается ad hoc, например, Три советника в Великобритании. В Совет по защите системы заслуг в США (Merit System Protection Board) соответствующих лиц назначает Президент США сроком на 7 лет.

д) Установлена классификация государственных должностей, построенная по таким принципам, что она сама по себе является стимулом государственному служащему для повышения своей квалификации и продвижения по службе, это достигается четким разделением уровней служащих по стажу службы, уровню оплаты труда, ограничением нахождения в должности по сроку пребывания без продвижения и т. д.

Таким образом, с законом Пэндлтона перевернута серьезная страница в истории способов комплектования кадров государственного аппарата в “цивилизованном” государстве. Принцип отбора кадров по профессиональным признакам и качествам возобладал. Однако и до настоящего времени в мире, пожалуй, нет государства, которое применяло бы только один из указанных способов, систему добычи или систему заслуг. В реальности практически в любом государстве применяются и тот и другой способы, различие заключается лишь в их соотношении. Так, в США по классификации должностей общей шедулы только должности от 1-й до 15-й ступени являются должностями конкурсными, а должности от 16-й до 18-й ступени являлись должностями, замещаемыми лично победившим на выборах Президентом США, то есть являлись должностями системы добычи. Теперь это 5 ступеней шедулы руководителей, урегулированных Административным приказом ¹ 12984 Президента США.

В настоящее время раздел 3 Закона о реформе гражданской службы 1978 г. в США, параграф 2301 Свода закона США, обязывают руководствоваться принципами “системы заслуг” и регулируют эти принципы.

Конечно, и систему заслуг можно испортить или не уметь ею пользоваться. То есть в конечном счете все определяется качеством самих людей, уровнем их развития, добросовестностью.

Интересный пример правового регулирования системы заслуг закреплен в Законе Японии: для участия в конкурсе требуется обязательно входить в список кандидатов для набора на государственные должности; зачисление на службу производится только из лиц, внесенных в список кандидатов, причем “один подлежащий набору принимается из пяти желающих, получивших наивысшие баллы на экзамене” (ст. 56). Такой же принцип применяется и при повышении по службе (ст. 57). Даже руководители, обладающие правом приема на государственную службу, обязаны направлять запрос в Палату по делам персонала о включении кандидатов в списки приема на службу и повышения по службе и получать извещение Палаты о согласии на включение кандидата в этот список (ст. 58).

Конкурс при замещении вакантных государственных должностей постепенно пробивает себе дорогу и в Российской Федерации. В Российской Федерации Федеральный закон ¹ 58-ФЗ в статье 11 “Формирование кадрового состава государственной службы” вместе с упоминанием принципов конкурсной системы предусматривает, что комплектование кадрового состава государственной службы обеспе- чивается:

“созданием федерального кадрового резерва, кадрового резерва в федеральном государственном органе, кадрового резерва субъекта Российской Федерации, кадрового резерва в государственном органе субъекта Российской Федерации для замещения должностей государственной службы, а также эффективным использованием указанных кадровых резервов;

развитием профессиональных качеств государственных служа-

ùèõ;

оценкой результатов профессиональной служебной деятельности государственных служащих в ходе проведения аттестации или сдачи квалификационного экзамена;

созданием возможностей для должностного (служебного) роста государственных служащих;

использованием современных кадровых технологий; применением образовательных программ и государственных

образовательных стандартов” (п. 1). Наличие конкурса данный Закон предусматривает только в соответствии с федеральными законами о видах государственной службы и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (п. 2). Однако из трех видов государственной службы, государственной гражданской службы, военной и правоохранительной служб пока урегулированным в полной мере является конкурсный порядок замещения должностей только в государственной гражданской службе.

В Федеральном законе ¹ 58-ФЗ образовательный ценз тоже прямо не установлен, в то время как в пунктах 3 и 4 статьи 6 Федерального закона ¹ 119-ФЗ 1995 г. такие требования регулировались прямо. Основным способом комплектования корпуса государственных служащих, таким образом, Закон называет формирование кадрового резерва, который, естественно, создается внутриаппаратным административным путем. Федеральный закон РФ ¹ 79-ФЗ содержит возможности формирования кадрового резерва на конкурсной основе, при наличии которого конкурс на замещение должности гражданской службы при поступлении на гражданскую службу не проводится (ст. 22, пункт 2 часть 5). Императив конкурса, таким образом, подрывается.

Для замещения должностей государственной службы создаются федеральный кадровый резерв, кадровый резерв в федеральном государственном органе, кадровый резерв субъекта Российской Федерации и кадровый резерв в государственном органе субъекта Рос-

сийской Федерации (статья 17 Федерального закона РФ от 27 мая 2003 г. ¹ 58-ФЗ “О системе государственной службы РФ”). Сама многочисленность “резервов” позволяет коррумпированному чиновнику действовать довольно свободно. Но по сути статья устанавливает правило формирования особой группы претендентов на замещение государственных должностей государственной службы, в процессе своей деятельности на государственных должностях государственной службы и на конкурсной основе показавших свою профессиональную пригодность занять определенные должности в порядке продвижения, в порядке должностного роста или вследствие специального о том решения Президента РФ или Правительства РФ. Эта статья должна служить основанием для формирования особой группы претендентов на государственные должности государственной службы с тем, чтобы комплектование кадрами государственных органов не зависело от случайностей открытого для любого претендента конкурса на занятие таких должностей, для торжества управляемой демократии при формировании государственного аппарата и комплектования его заранее подготовленными и проверенными кадрами. На фоне известной борьбы концепций “системы добычи” и “системы заслуг” как способов комплектования кадрами государственного аппарата1 данный Закон сделал шаг на пути создания гарантированного качественного резерва пополнения аппарата классового государства и удовлетворения потребности в квалифицированных и верных правящей элите кадрах государственных служащих.

В СССР полуподпольные партийные списки резерва для выдвижения на руководящие посты являлись отражением политики КПСС в контроле за кадровым составом советского государственного аппарата. Партийная система контроля за кадрами существовала в

СССР и довольно успешно функционировала, так как отличалась реализмом и действенностью. Эта система, возможно, являлась и стержнем, централизовывавшим государство, Советский Союз, именно в условиях провозглашения троцкистского лозунга об отмирании государства по мере движения к коммунизму, для чего на практике оснований не имелось. В данном комментируемом законе партийные списки на выдвижение, наконец, узаконены и переведены на государственные рельсы.

Списки такого резерва, вероятнее всего, и есть та элита, называть себя которой так стремятся некоторые чувствующие свою ущерб-

1 См.: Демин А.А. “Система добычи” и “система заслуг” как способы комплектования кадров государственной службы // В кн.: Вестник РУДН. Юридические науки. 1998. ¹ 2. С. 41—46; Alexey-Afanacevitch Demin et Alberto Saez.

Universitå´ Rudn, Moscou, Russie. Å´tude sur les procå´dures de recrutement du personnel dans l’Administration publique en Russie. Travail de Recherce 24.1.2008. - sociologie.ch. Politique et science administrative. copyright © 2002 association des cyber-sociologues @ bâle - berne - genå`ve – Zurich. - http://sociologie.ch/ texts/docs/Saez%20Procedures%20de%20recrutement.pdf

государственном органе в порядке должностного роста гражданского служащего; 3) должности гражданской службы категории “руководители” (п. 1 ст. 16).

Представитель нанимателя или уполномоченное им лицо вправе подвергать обработке (в том числе автоматизированной) персональные данные гражданских служащих при формировании кадрового резерва, предусматривает п. 9 Положения о персональных данных государственного гражданского служащего Российской Федерации и ведении его личного дела, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 30 мая 2005 г. ¹ 609.

Âкакой-то период условием участия в конкурсе на замещение вакантной государственной должности федеральной государственной службы, в соответствии с п. 3 соответствующего Положения, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 29 апреля 1996 г. ¹ 6041, являлось “отсутствие резерва государственных служащих для ее замещения”. Лица, включенные в резерв государственных гражданских служащих, при прочих равных условиях с другими претендентами обладают преимущественным правом при замещении вакантной государственной должности государственной гражданской службы. Именно таким образом сформулирована статья 11 Закона Тюменской области от 15 апреля 1996 г. ¹ 38 “О государственной гражданской службе в Тюменской области”2.

Âсудебной практике изучался вопрос, не является ли введение кадрового резерва нарушением конституционного права граждан на равный доступ к государственной службе (п. 4 ст. 32 Конституции РФ). Решением Верховного Суда РФ от 21 октября 2003 г. ¹ ГКПИ031131 удовлетворен иск Архипова В.В. о признании недействующим (незаконным) пункта 3 Положения о проведении Конкурса на замещение вакантной государственной должности федеральной государственной службы, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 29 апреля 1996 г. ¹ 604, в части слов: “и отсутствии резерва государственных служащих для ее замещения”. Однако определением кассационной коллегии Верховного Суда РФ от 27 ноября 2003 г. ¹ КАС03-559 в удовлетворении заявления о признании недействующим (незаконным) п. 3 Положения, утвержденного Указом Президента РФ от 29 апреля 1996 г. ¹ 604, в части, предусматривающей возможность проведения конкурса на замещение вакантной государственной должности лишь при отсутствии резерва государственных служащих для ее замещения, отказано, “поскольку эта норма не препятствует поступлению на государственную службу без необоснованных ограничений”, — гласит определение3.

1 СЗ РФ. 1996. ¹ 18. Ст. 2115. 1 февраля 2005 г. утратил силу. 2 Вестник Тюменской областной Думы. 1996. ¹ 3.

3 Справочная правовая система «КонсультантПлюс». База данных «Судебная практика».

В проанализированных законах речь идет просто о выборе модели организации обеспечения государственной службы квалифицированным персоналом. Эта система оказалась смешанной между “системой добычи” и “системой заслуг”, так как от первой она унаследовала возможность назначения сверху, а от второй — свободное заявление гражданина и конкурс. Успех или безуспешность такой смешанной формы подбора кадров покажет только будущее. Пока же оценка места конкурса в системе способов замещения государственных должностей прямо сформулирована В. И. Лукьяненко: “Конкурс — одна из процедур механизма подбора государственных служащих на соответствующие должности”1.

Относительно четко роднит систему подбора кадров на государственные должности в Российской Федерации с системой добычи тот факт, что по ряду оснований частного характера конкурс может не проводиться. Так, конкурс не проводится при назначении на замещаемые на определенный срок полномочий должности гражданской службы категорий “руководители” и “помощники (советники)”; при назначении на должности гражданской службы категории “руководители”, назначение на которые и освобождение от которых осуществляются Президентом Российской Федерации или Правительством Российской Федерации; при заключении срочного служебного контракта (п. 2 ст. 22 Федерального закона ¹ 79-ФЗ) и в ряде других случаев. “Иными словами, если служебный контракт заключается на ограниченный срок, то конкурс не проводится. Это вполне логично. Руководитель сам должен решить, кого ему брать в помощники. Нелепо было бы навязывать ему человека, пусть даже и прошедшего конкурсный отбор”2. На самом деле, как отмечает А. В. Куракин, по конкурсу в нашей стране замещается незначительная часть государственных должностей государственной службы3. Внедрение реального конкурса стало бы преградой и для широкомасштабной коррупции.

Требования к поступающим на государственную службу довольно подробно регламентируются, но они имеют обычный для советской системы права вид. Остановимся только на некоторых из них, наиболее дискуссионных.

Национальное построение не только государственной службы, но и всего административного права предлагает в своих “Принци-

1 Лукьяненко В.И. Конкурс // В кн.: Государственная служба. Энциклопедический словарь / Под общ. ред. В.К. Егорова, И.Н. Барцица. М.: Изд-во РАГС, 2008. С. 166.

2 Волкова М. Чиновника ставят в рамки. Первый заместитель руководителя администрации Президента Дмитрий Медведев — о реформе госслужбы // Российская газета. 6 мая 2003 г. ¹ 84. С. 4.

3 Куракин А.В. Вопросы использования зарубежного опыта борьбы с коррупцией в правовом регулировании государственно-служебных отношений // Государство и право. 2003. ¹ 8. С. 37.

пах” К. С. Бельский. Ранее я осуждал данный подход в недрах социалистической системе права1. Однако в период “вхождения в рынок”, конкретных лозунгов выживания наций и народов, данный принцип приобретает руководящее значение.

К. С. Бельский так формулирует содержание принципа национального построения аппарата. “Наиболее полное воплощение принципа национального построения административного права проявляется в регламентации деятельности местных органов исполнительной власти, так как именно эти органы прежде всего выражают интересы жителей данного региона, защищают их права, обеспечивают безопасность и способствуют более гибкому учету их национально-ду- ховных потребностей. Поэтому очень важно, чтобы в данных органах преобладали лица той национальности, которые составляют большинство жителей муниципального образования”. В обоснование К. С. Бельский ссылается на “справедливое и глубокое замечание” австрийского государствоведа ХIХ века Бернатцика: “Каждая национальность хочет быть управляема теми должностными лицами, судьями и органами, которые принадлежат к той же национальности”2.

Эта теория очень противоречива, поскольку, с одной стороны, нарушает принцип равноправия граждан вне зависимости от их национального происхождения, не защищенный сам по себе от крити- ческого к нему отношения. Она порочна потому, что косвенно закрепляет, узаконивает противоречие экономических интересов внутри единого государства. Всякое выделение национального из общегосударственного внутри единого государства является отражением расхождения частных националистических интересов с общенародными, проявлением несовершенства государственного устройства и ошибками в государственной политике, а часто и паразитирования на общем интересе и общем характере труда националистических группировок. С другой стороны, вовне государства этот же подход является проявлением конкуренции и выживания государственно организованных наций.

Известно, как в интегрирующейся Европе проект европейской конституции, который был утвержден лидерами стран ЕС в 2004 г. с формулировками ограничения суверенитета входящих в Союз государств, годом позже оказался отвергнутым на референдумах во Франции и Нидерландах. Наиболее радикальное обоснование отрицания Конституции объединенной Европы сделал накануне референдума лидер третьей по популярности политической партии во Франции “Национальный Фронт” Жан-Мари Ле Пен: “я давний и убежденный противник Европейского союза. Я французский нацио-

1 Демин А.А. Административное право Российской Федерации: Учебное пособие. М.: Зерцало-М, 2002. С. 41.

2 Бельский К.С. О принципах административного права // Административное право и административный процесс: старые и новые проблемы (По материалам “Лазаревских чтений”) // Государство и право. 1998. ¹ 8. С. 8.

налист. Я убежден в том, что нация даже в наши времена, в начале XXI века, остается наиболее эффективной формой для защиты свободы, безопасности и самобытности французов. Я думаю, что не стоит рассчитывать на других в том, что мы сами должны сделать”1. Это мягкое отрицание паразитических склонностей вступающих в Европу восточных стран, например, Польши или Украины.

Комплексная оценка кандидатов на государственную службу в США, Англии, Японии включает и необычные формы тестирования, собеседование и ряд других, в результате которых можно сделать окончательное заключение о пригодности кандидатуры для работы в государственном аппарате. Я разделяю беспокойство А. В. Куракина, который, отмечая факт, что в Федеральном законе “Об основах государственной службы РФ” не нашло отражение важное положение о необходимости отбора персонала для государственной службы с уче- том приверженности кандидата идее российской государственности. “Последнее положение может казаться излишне пафосным, но именно данное требование лежит в основе формирования кадрового корпуса государственной службы целого ряда государств Запада”2, совершенно правильно заключает А. В. Куракин, и по моему мнению, за такую позицию не надо извиняться и поддерживать ее ссылками на какиелибо несерьезные обстоятельства. В условиях свободы “демократич- ного” перемещения граждан РФ за границу и обратно такой критерий становится особо важным.

Что касается требований к здоровью государственного служащего, то относительность этого требования к нормальной государственной службе может иметь комментарии. Интересным является казус Дэвида Бланкетта, министра внутренних дел Великобритании в правительстве Тони Блэра, который обычно стоя выступал в парламенте, одновременно следя за своей речью пальцами по Брайлю. Его место находилось рядом с местом премьер-министра Тони Блэра, пока он не подал в отставку в знак протеста против противозаконной акции Великобритании в Ираке. Это пример, когда незрячий может успешно справляться с таким ответственным, тем более в Великобритании, государственным постом, как министр внутренних дел. То есть некоторые черты здоровья кандидата не являются определяющим фактом для успешного выполнения им обязанностей государственной службы.

Завершает конкурс заключение служебного контракта. Его правовое регулирование содержится в статье 23 “Понятие и стороны служебного контракта” Федерального закона РФ ¹ 79-ФЗ.

1 Франция готовится к референдуму по европейской Конституции. http:/ /www.svobodanews.ru/Article/2005/03/22/20050322124957000.html

2 Куракин А.В. Указ. соч. С. 38—39.

ной финансовой инспекции, для префектур и других государственных служб. В 1993 г. Административная школа в связи с политикой децентрализации была частично переведена из Парижа в Страсбург. 75 процентов ее выпускников работают на государственной службе.

Административную школу последнее время много критикуют. В первую очередь отмечается своеобразная кастовость: ученики составляют когорту людей, которая занимает ключевые посты в администрации Франции. Когорта эта складывается постепенно, и попасть в нее крайне трудно. С одной стороны, хорошо было бы, если бы ученик Школы до поступления уже имел опыт административной работы, но с другой стороны, с возрастом формируются политические убеждения, и они могут повлиять на принятие того или иного решения, а Государственный Совет должен руководствоваться только государственным интересом, должен быть беспристрастным.

Âстране должна существовать система, которая готовила бы кадры для работы в государственной администрации. Во всех странах такие структуры существуют. Административную школу Франции сравнивают с Высшей партийной школой, которая существовала в СССР. Сравнение оправдано только тем, что в жизни общества обе Школы выполняли одинаковую функцию. Частные учебные заведения в принципе не могут готовить государственных служащих, поэтому слава Стенфордского университета в США или Оксфордского и Кембриджского университетов в Великобритании не может заменить необходимости государственного подхода к общественным делам, без налета частного интереса. Частный интерес — это лоббизм, влияние на государственные дела со стороны не уполномоченных государством лиц. Это одна из разновидностей системы добычи.

ÂБразилии попытались перенять опыт французской Национальной административной школы. В 1986 г. Министерство управления в рамках проводившейся тогда административной реформы создало Национальную школу публичной администрации (ЭНАП). Задачей специальной школы администрации являлось решение проблем: обеспечения административной преемственности, ликвидации блатного вмешательства в публичную администрацию и необходимости придать большую прозрачность и техническое качество процессу формулирования публичной политики. Назначение на должность и занятие должности карьерным Правительственным управляющим ставилась в зависимость от окончания этих курсов с хорошими оценками, в рамках подобных традиций международных правительственных школ, и от авторитетных бразильских учреждений, таких как Итамарати (дипломатическая школа) и Школа должностных лиц Вооруженных Сил.

Правительственными управляющими являются федеральные гражданские служащие, подпадающие под разряд специалистов пуб-