Государственная служба

1)комиссию государственного органа по служебным спорам;

2)ñóä.

Комиссия по служебным спорам Федеральным законом ¹ 79ФЗ предусмотрена впервые1. Большинство комментаторов законодательства о государственной службе проводят аналогию между комиссией по служебным спорам и комиссией по трудовым спорам2. Однако создание комиссии по служебным спорам параллельно комиссии по трудовым спорам знаменует развитие служебной концепции государственной службы в отличие от трудовой.

Закон именует комиссию по служебным спорам государственным органом.

Комиссии подведомственно большинство разногласий между гражданским служащим и представителем нанимателя. Комиссия рассматривает все служебные споры (за исключением тех, что отнесены к компетенции суда): о выплате премий, надбавок, окладов, отмене дисциплинарных взысканий (за исключением увольнения с гражданской службы), предоставлении ежегодного отпуска, выплате компенсаций при направлении в командировку; споры, возникающие в связи с неправильностью или недостаточностью записей в трудовой книжке или личном деле, и др.

В соответствии со статьей 70 Федерального закона от 27 июля 2004 г. ¹ 79-ФЗ комиссия государственного органа по служебным спорам образуется решением представителя нанимателя из равного числа представителей выборного профсоюзного органа данного государственного органа и представителя нанимателя (п. 3). Этому предшествует конференция гражданских служащих государственного органа, на которой в комиссию по служебным спорам избираются представители выборного профсоюзного органа данного государственного органа (п. 4). Сформированная комиссия по служебным спорам избирает из своего состава председателя и секретаря комиссии (п. 6 статьи 70).

Существуют и местные органы, разрешающие вопросы государственной службы, деятельность которых необходимо учитывать при разрешении индивидуальных служебных споров. Так, Указ Мэра Москвы от 6 апреля 2005 г. ¹ 22-УМ “О вопросах исчисления стажа государственной гражданской службы государственных гражданских служащих города Москвы”3 в соответствии с Законом города Моск-

1Демин А.А. Комиссия государственного органа по служебным спорам //

Âкн.: Государственная служба. Энциклопедический словарь / Под общ. ред. В.К. Егорова, И.Н. Барцица. М.: Èçä-âî ÐÀÃÑ, 2008. Ñ. 162—165.

2 Комментарий к Федеральному закону от 27 мая 2003 г. ¹ 58-ФЗ “О си-

стеме государственной службы Российской Федерации” (с изменениями от 11 ноября 2003 г.) и Федеральному закону от 27 июля 2004 г. ¹ 79-ФЗ “О государственной гражданской службе Российской Федерации”/ Под общ. ред. Г.В. Мальцева, И.Н. Барцица. М.: Изд-во РАГС, 2005. С. 603.

3 Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2005. ¹ 24.

вы от 26 января 2005 г. ¹ 3 “О государственной гражданской службе города Москвы” утверждает Положение о городской Комиссии по исчислению стажа государственной гражданской службы государственных гражданских служащих города Москвы.

Разрешение индивидуальных служебных споров в судах общей юрисдикции осуществляется сейчас, как правило, по нормам гражданско-процессуального права. Деятельность эта регламентируется разделом Гражданского процессуального кодекса РФ 2002 г., который называется “Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений”. Процедура в комиссиях по разрешению индивидуальных служебных споров носит черты административного процесса.

Важной новеллой, закрепленной в п. 7 статьи 70 Федерального закона от 27 июля 2004 г. ¹ 79-ФЗ, является требование к государственному служащему, чтобы до рассмотрения служебного спора комиссией по служебным спорам он самостоятельно или с уча- стием своего представителя урегулировал разногласия при непосредственных переговорах с представителем нанимателя. Однако документационного оформления таких переговоров закон не предусмотрел.

Гражданский служащий либо гражданин, поступающий на гражданскую службу или ранее состоявший на гражданской службе, может обратиться в комиссию по служебным спорам в трехмесячный срок со дня, когда он узнал или должен был узнать о нарушении своего права. В случае пропуска по уважительным причинам этого срока давности комиссия по служебным спорам может восстановить этот срок и рассмотреть служебный спор по существу. Федеральный закон от 27 июля 2004 г. ¹ 79-ФЗ в п. 9 статьи 70 это предусматривает.

Для рассмотрения спора в комиссии установлен десятидневный срок, исчисляемый в календарных днях.

Обжалование в суде является резервной стадией разрешения споров вообще и служебных споров в частности.

Производство по делу заканчивается исполнением решения. По истечении десяти дней, предусмотренных на обжалование, решение комиссии по служебным спорам подлежит исполнению. Исполнение решения комиссии по служебным спорам является вполне добровольным и производится самими сторонами служебного спора. Исполнение же решения суда общей юрисдикции производится по правилам ГПК и Закона РФ “Об исполнительном производстве”. В любом случае решение комиссии имеет силу исполнительного документа и обязано быть принятым к принудительному исполнению службой судебных приставов.

И все же эти комиссии являются ведомственными органами контроля режима законности, а следовательно, они неизбежно будут чтить честь мундира и имеют потенциальные возможности сокрытия фактов или злоупотребления правом под давлением ад-

министрации представителя нанимателя. Лучшим способом является учреждение не подпадающих под ведомственное влияние судов административной юстиции.

Верховный Суд РФ подготовил и внес в Государственную Думу законопроект “О федеральных административных судах в Российской Федерации”, который был Думой рассмотрен и 22 ноября 2000 г. принят в первом чтении. Однако в дальнейшем процесс введения административной юстиции в РФ остановился в соответствии с представлениями руководства страны о характеристиках судебной реформы. Вместе с тем процесс образования типично административных судов, равноценный таковому в странах Европы в начале ХХ века, в РФ идет, создан уже ряд таких судебных, а скорее, квазисудебных органов1. Необходимо отметить, что они не получили все еще достаточного признания наукой.

За рубежом специальные суды по дисциплинарным вопросам государственной службы распространены. Административный суд по вопросам государственной службы в США — Merit System Protection Board — выделился из Комиссии гражданской службы потому, что в противном случае их взаимозависимость лишает судей беспристрастности. Очень хорошо, что набор государственных служащих, точнее, их тестирование, экзамен, идет в постороннем по отношению к учреждению их места службы государственном органе.

Во Франции высока роль паритетных административных комиссий: без их согласия невозможно производить большое число назначений (например, ст. 52 Закона от 26 января 1984 г.) и применение взысканий. Паритетная административная комиссия заседает в качестве дисциплинарного органа (ст. 90 Закона от 26 января 1984 г.). Заключение паритетной административной комиссии требуется и при увольнении с государственной службы лица, состоящего в резерве (ст. 72 Закона от 26 января 1984 г.).

В Ватикане есть Дисциплинарная комиссия Римской курии (ст. 71, 79 Устава Римской курии). Статья 81 Устава Римской курии предусматривает, что “в соответствии с уставами отдельных ведомств в них учреждаются компетентные службы, которые рассматривают факты нарушений трудовой дисциплины, собирают соответствующие свидетельства, оценивают степень тяжести этих нарушений и определяют вид дисциплинарного взыскания, которое должно применяться за совершенное нарушение”. Процедура разбирательства урегулирована с большей степенью подробности, чем это обычно принято для документов такого уровня (ст. 121—122 Устава Римской курии). Уже перечень должностей Римской курии (ст.

1 Подробнее см.: Демин А. А. Европейский Союз и проблема административной юстиции в странах Восточной Европы // В кн.: Преподавание права Европейского Союза в российских вузах (II): Материалы семинара. М.: Статут, 2001. С. 81—92.

5, 6) говорит о том, что большая из них часть занята церковным правосудием. Это специфика Ватикана — государства почти без населения, но с миллиардами управляемых душ по всему миру. Отличается последовательностью и логичностью требование Устава Римской курии, что “уволенный работник не может быть принят на работу в другое ведомство или организацию, находящиеся в под- чинении Святого Престола” (ст. 75 Устава).

В Швейцарии органы административной юстиции по спорам из отношений государственной службы предусмотрены в ст. 58 Закона 1927 г. В ст. 59 приводятся некоторые элементы процесса. Статья 60 предусматривает возможность Конфедерации быть стороной по делу.

Подробно урегулирована процедура разрешения споров, вытекающих из государственной службы, в законодательстве Японии (ст. 89—92). Учреждена Палата по делам персонала (ст. 2, п. 3, 4; ст. 3). Расследования по вопросам, связанным с управлением персоналом (ст. 17 Закона Японии), проводит сама Палата по делам персонала или назначенные ею лица. “Временное прекращение работы служащими, их восстановление на работе, отставка и увольнение осуществляются лицом, обладающим правом назначения” на должности (ст. 61 Закона Японии), а это руководители подразделений министерств. То есть характерен патриархальный порядок. В Японии есть специальный закон: Закон о рассмотрении возражений на административные действия (Закон ¹ 160 1962 г.).

Декрет Президента Республики Бразилия ¹ 1.171 от 22 июня 1984 г., утвердивший Кодекс профессиональной этики гражданского публичного служащего федеральной исполнительной власти, в главе II “Комиссии по этике” предусматривает, что в каждом органе и учреждении Федеральной публичной администрации как государственном, так и зависимом от государства или им учрежденном, равно как и в любом органе и учреждении, выполняющем функции, делегированные публичной властью, должна быть создана Комиссия по этике, деятельность которой ориентирована на направление

èсодействие профессиональной этике служащего в отношении лиц

èпубличной собственности и которая уполномочена на ведение конкретного обвинения или разбирательство дел лиц, ущемленных цензурой (п. XVI). Каждая Комиссия этики, состоящая из трех публич- ных служащих и соответствующих заместителей, может возбуждать по должности процедуру по актам, фактам и поведению, рассматриваемым как допускающие нарушение этико-профессиональ- ных принципа или нормы, с правом консультирования, расследования, предъявления обвинения против публичного служащего, определения области, в которой произошел проступок, а также других вопросов, относящихся к публичным функциям публичного служащего (п. ХVII). После определения тяжести проступка служащего или его рецидива Комиссия этики переходит к вынесению решения и принятию

соответствующего документа для Постоянной комиссии дисциплинарного производства соответствующего органа и одновременно в соответствующем случае для учреждения, в котором для выполнения профессиональных обязанностей состоит в штате публичный служащий, для принятия дисциплинарных мер. Запаздывание с процедурой, предписанной здесь, влечет этическую компрометацию самой Комиссии и подводит Комиссию этики под разбирательство и применение мер иерархически вышестоящим органом (п. Х). Четкость формулировок бразильского закона не обязательно корреспондирует и четкости в его применении.

Характерным для Великобритании является орган под названием “Три советника”. Вот как его описывает Д. Гарнер: “Если у министра складывается мнение, что использование гражданского служащего представляет угрозу национальной безопасности, потому что он является коммунистом, последнего могут отстранить от должности. В этом случае он может просить, чтобы его дело было передано на рассмотрение Трех советников: так именуется назначаемый правительством трибунал. В конечном счете работник может быть переведен на несекретную работу или уволен. Более того, при допуске к выполнению работ специального характера нанимающийся может быть подвергнут проверке на благонадежность”1. То же отмечает и Н. С. Крылова: “В “гражданской службе” руководство министерств и центральных ведомств наделено всеми необходимыми полномочиями, чтобы их распоряжения выполнялись персоналом. Внутренние дела этой службы определяются постановлениями, издаваемыми на основании прерогативных полномочий “короны”. Регулируемые ими отношения не подпадают под юрисдикцию обыч- ных судов. Рассмотрение вопросов о дисциплинарных нарушениях чиновников входит в компетенцию руководства министерства. К чиновникам могут быть применены различные виды дисциплинарных наказаний, включая понижение в должности и увольнение”2.

В Израиле сложился свод прецедентного права на базе решений Верховного суда. Выступая в качестве Высшего суда справедливости Верховный суд принимает как суд первой и последней инстанции жалобы граждан на действия правительственных органов, учреждений и официальных лиц3.

Обзор способов контроля за законностью деятельности государственных служащих приводит к выводу, что в каждой стране существуют особенности организации этого вида государственной деятельности, но наиболее привлекательными характеристиками обладают в этом случае специализированные суды администра-

1 Гарнер Д. Великобритания: центральное и местное управление. М.: Прогресс, 1984. С. 78.

2 Крылова Н. С. Английское государство, 1981. С. 68—69.

3 Факты об Израиле. Государство // Иерусалим. Израиль: Типография “хаМакор Пресс”, 1997. С. 14.

дусмотрены также и другие дисциплинарные взыскания. Не допускается применение дисциплинарных взысканий, не предусмотренных федеральными законами, уставами и положениями о дисциплине”.

Дисциплинарная ответственность государственного служащего определяется п. 1 ст. 57 “Дисциплинарные взыскания” Федерального закона ¹ 79-ФЗ, который предусматривает, что за совершение дисциплинарного проступка, то есть за неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него должностных обязанностей, представитель нанимателя имеет право применить следующие дисциплинарные взыскания:

1)замечание;

2)выговор;

3)предупреждение о неполном должностном соответствии;

4)освобождение от замещаемой должности гражданской служ-

áû;

5) увольнение с гражданской службы по специальным основаниям. Причем за каждый дисциплинарный проступок может быть применено только одно дисциплинарное взыскание.

В сравнении с видами взысканий, установленными в предыдущем Федеральном законе ¹ 115-ФЗ 1995 г., в числе наказаний отсутствует “строгий выговор”, зато добавилось наказание в виде освобождения от замещаемой должности гражданской службы. Это совершенствование палитры наказаний представляется правильным. Одновременно необходимо отметить, что список взысканий за правонарушения, вытекающие из отношений государственной службы, не совпадает со списком дисциплинарных взысканий, закрепленных в ст. 192 ТК РФ. Это также говорит о разграничении отношений государственной службы и отношений трудового найма по Трудовому кодексу.

Особенности административной процедуры применения и снятия дисциплинарного взыскания (статья 58 Федерального закона ¹ 79-ФЗ) дополнительно говорят о самостоятельности служебного права в сравнении с трудовыми правоотношениями.

Закон предусматривает, что до применения дисциплинарного взыскания представитель нанимателя должен затребовать от гражданского служащего объяснение в письменной форме, а перед применением дисциплинарного взыскания проводится служебная проверка. Дисциплинарное взыскание применяется непосредственно после обнаружения дисциплинарного проступка, но не позднее одного месяца со дня его обнаружения. В любом случае дисциплинарное взыскание не может быть применено позднее шести месяцев со дня совершения дисциплинарного проступка, а по результатам проверки финансово-хозяйственной деятельности или аудиторской проверки — позднее двух лет со дня совершения дисциплинарного проступка. Гражданский служащий вправе обжаловать дисципли-

нарное взыскание в письменной форме в комиссию государственного органа по служебным спорам или в суд.

Особенностью процедуры применения дисциплинарного взыскания к государственному служащему является проведение служебной проверки, которая регулируется статьей 59 Федерального закона ¹ 79-ФЗ. Именно в силу ее специфичности она представляет специальный интерес.

Служебная проверка проводится по решению представителя нанимателя или по письменному заявлению гражданского служащего. При проведении служебной проверки должны быть полностью, объективно и всесторонне установлены: 1) факт совершения гражданским служащим дисциплинарного проступка; 2) вина гражданского служащего; 3) причины и условия, способствовавшие совершению гражданским служащим дисциплинарного проступка; 4) характер и размер вреда, причиненного гражданским служащим

âрезультате дисциплинарного проступка; 5) обстоятельства, послужившие основанием для письменного заявления гражданского служащего о проведении служебной проверки. Проведение служебной проверки поручается подразделению государственного органа по вопросам государственной службы и кадров с участием юриди- ческого (правового) подразделения и выборного профсоюзного органа данного государственного органа. Гражданский служащий, прямо или косвенно заинтересованный в ее результатах, не может уча- ствовать в проведении служебной проверки. Более того, гражданский служащий, в отношении которого проводится служебная проверка, может быть временно отстранен от замещаемой должности гражданской службы на время проведения служебной проверки с сохранением на этот период денежного содержания по замещаемой должности гражданской службы. Служебная проверка должна быть завершена не позднее чем через один месяц со дня принятия решения о ее проведении. Она заканчивается письменным заключением,

âкотором должны содержаться факты и обстоятельства, установленные по результатам служебной проверки, а также предложение о применении к гражданскому служащему дисциплинарного взыскания или о неприменении к нему дисциплинарного взыскания. Оно приобщается к личному делу гражданского служащего, в отношении которого проводилась служебная проверка.

Положительным качеством дисциплинарной ответственности являются оперативный характер ее применения. Быстро, непосредственно, поучительно для работника. Сильно ее моральное влияние на сотрудника из-за огласки в коллективе. Недостатками является ее ведомственный характер, при котором, хотя служащий и при- учается повиноваться своему начальнику и быть ему приятным, народ, ради которого и существует государственный аппарат, не осведомлен о справедливости дисциплинарных наказаний и даже о самом факте их существования, публичной регистрации дисцип-