Государственная служба

сти государственного органа, где данное лицо трудится, орган отве- чает также. И перед лицом убытков возникает для общества проблема допуска отдельных граждан к тому или иному виду государственной службы, проблема учета его правонарушений, проблема соизмерения качеств служащего с риском для общества от выполнения обязанностей его должности, со средствами дублирующего контроля и резерва на опасных участках.

Назначение административного наказания юридическому лицу не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение виновное физическое лицо, равно как и привле- чение к административной или уголовной ответственности физиче- ского лица не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение юридическое лицо (п. 3 ст. 2.1 КоАП РФ 2002 г.).

Административная ответственность государственных служащих имеет выгодные черты по сравнению с дисциплинарной в том, что она внешняя по отношению к органу, где работает служащий. Кроме того, она сопровождается материальными убытками для нарушителя в виде штрафа, как преобладающего вида административных наказаний. Кроме того, хотя и келейно, ведомственно, но административная ответственность фиксируется или обязана быть фиксируема в государственных органах, по крайней мере, ее применивших, так как административная ответственность предполагает рецидив, и при повторном в течение года совершении аналогичного административного проступка нарушитель несет повышенную административную ответственность или даже уголовную. Это возможно, если правильно налажен учет совершенных административных правонарушений.

Уголовная ответственность является наиболее тяжелой ответственностью в российском законодательстве, так как в большом числе своих составов предусматривает лишение свободы, штрафы очень большие, а исполнение ответственности оставляет порочащее свойство для индивида в виде судимости. Судимость в некоторых законодательно определенных случаях ограничивает возможности гражданина пользоваться некоторыми правами человека и гражданина.

Наиболее распространенное преступление — “злоупотребление должностными полномочиями” предусмотрено ст. 285 УК РФ.

“1. Использование должностным лицом своих служебных полномочий вопреки интересам службы, если это деяние совершено из корыстной или иной личной заинтересованности и повлекло существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства, наказывается штрафом в размере до восьмидесяти тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до шести месяцев, либо лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельно-

стью на срок до пяти лет, либо арестом на срок от четырех до шести месяцев, либо лишением свободы на срок до четырех лет.

2.То же деяние, совершенное лицом, занимающим государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта Российской Федерации, а равно главой органа местного самоуправления, — наказывается штрафом в размере от ста тысяч до трехсот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до двух лет либо лишением свободы на срок до семи лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового.

3.Деяния, предусмотренные частями первой или второй настоящей статьи, повлекшие тяжкие последствия, — наказываются лишением свободы на срок до десяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет.

Предусмотрено уголовное наказание за служебный подлог, который статьей 292 УК РФ определяется следующим образом.

Служебный подлог, то есть внесение должностным лицом, а также государственным служащим или служащим органа местного самоуправления, не являющимся должностным лицом, в официальные документы заведомо ложных сведений, а равно внесение в указанные документы исправлений, искажающих их действительное содержание, если эти деяния совершены из корыстной или иной личной заинтересованности, наказываются штрафом в размере до восьмидесяти тысяч рублей, или в размере заработной платы, или иного дохода осужденного за период до шести месяцев, либо обязательными работами на срок от ста восьмидесяти до двухсот сорока часов, либо исправительными работами на срок от одного года до двух лет, либо арестом на срок от трех до шести месяцев, либо лишением свободы на срок до двух лет. При существенном нарушении прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства служебный подлог наказывается штрафом в размере от ста тысяч до пятисот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до трех лет либо лишением свободы на срок до четырех лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового.

Не менее жестокие наказания установлены в Уголовном кодексе за получение взятки. Статья 290 УК РФ предусматривает, что получение должностным лицом лично или через посредника взятки

âвиде денег, ценных бумаг, иного имущества или выгод имущественного характера за действия (бездействие) в пользу взяткодателя или представляемых им лиц, если такие действия (бездействие) входят в служебные полномочия должностного лица либо оно в силу должностного положения может способствовать таким действиям

(бездействию), а равно за общее покровительство или попустительство по службе — наказывается штрафом в размере от ста тысяч до пятисот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до трех лет либо лишением свободы на срок до пяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет. Получение должностным лицом взятки за незаконные действия (бездействие) — наказывается лишением свободы на срок от трех до семи лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет. Указанные деяния, совершенные лицом, занимающим государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта Российской Федерации, а равно главой органа местного самоуправления, — наказываются лишением свободы на срок от пяти до десяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет.

Те же деяния, если они совершены группой лиц по предварительному сговору или организованной группой, с вымогательством взятки или в крупном размере — наказываются лишением свободы на срок от семи до двенадцати лет со штрафом в размере до одного миллиона рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до пяти лет либо без такового. При этом крупным размером взятки признаются сумма денег, стоимость ценных бумаг, иного имущества или выгод имущественного характера, превышающие сто пятьдесят тысяч рублей.

Государственные служащие иногда игнорируют решения судов и арбитражей, не выплачивают присужденные суммы, не выполняют требуемые действия в натуре. Уголовный кодекс РФ содержит специальную статью 315 “Неисполнение приговора суда, решения суда или иного судебного акта”, которая гласит:

“Злостное неисполнение представителем власти, государственным служащим, служащим органа местного самоуправления, а также служащим государственного или муниципального учреждения, коммерческой или иной организации вступивших в законную силу приговора суда, решения суда или иного судебного акта, а равно воспрепятствование их исполнению — наказываются штрафом в размере до двухсот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до восемнадцати месяцев, либо лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до пяти лет, либо обязательными работами на срок от ста восьмидесяти до двухсот сорока часов, либо арестом на срок от трех до шести месяцев, либо лишением свободы на срок до двух лет.

Таким образом, законодательство содержит достаточно диспозиций, чтобы гарантировать правомерное поведение государственного служащего, однако коррумпированность государственного ап-

парата в период правления В. В. Путина достигла ужасающих размеров, когда даже должности в государственном аппарате для их занятия оценены на суммы взяток1. Профессор В. В. Лунеев, констатируя, что все необходимые нормы для борьбы с коррупцией давно четко прописаны в трех конвенциях Совета Европы и ООН, сокрушается: “Мы их подписали, но, как видим, их никто не собирается выполнять”2. “Коррупция стала нашей конституцией, а безответственность за нее — повседневной практикой”3, — вполне объективно оценивает он ситуацию в Российской Федерации.

Соглашаясь с оценочной констатацией В. В. Лунеевым фактов коррупции, не хочется воспринять захватившие его безнадежные пессимизм и уныние, выраженные в его словах: “все правильные слова о коррупции уже сказаны, необходимые документы многократно разработаны и переработаны, опыт других стран, где с успехом борются с коррупцией, изучен, и поэтому ничего нового сказать или предложить уже невозможно. Интеллектуальные возможности исчерпаны”4. Наука, действительно, не может подменить собой примитивного деятеля с государственной должностью, но выработать программу действий, чтобы “не тратить речи по-пустому, где нужно власть употребить”, — мы можем.

Законодательство зарубежных стран также регулирует некоторые правоотношения, связанные с привлечением государственного служащего к уголовной ответственности. Так, ст. 80 Устава Римской курии предусматривает, что порядок дисциплинарных взысканий не применяется при увольнении в связи с вынесением компетентными органами власти государства-города Ватикан или других государств обвинительного приговора за совершение умышленного преступления. То есть применяется один вид ответственности, или дисциплинарная, или уголовная. В Японии привлечение к уголовной ответственности (ст. 109—111) не препятствует применению и дисциплинарной ответственности, так следует из ст. 85 Закона Японии.

Материальная ответственность государственного служащего — значительно менее ощутимый для него вид государственного воздействия. Никакой государственный служащий законно не может иметь такой уровень материального благосостояния, которое давало бы ему возможность в случае причинения ущерба государству рассчитаться с государством из своих собственных материальных

1 Федосенко В., Шаров А. Торговцы должностями. Перед судом предстала криминальная группа, которая продавала чиновничьи посты // Российская газета. 31 мая 2007 г. ¹ 114. С. 1, 6.

2 Лунеев В.В. Конфискация имущества из УК РФ незаконно исключена: что дальше? // Государство и право. 2006. ¹ 4. С. 10.

3 Лунеев В.В. Проблемы юридических наук криминального цикла // Государство и право. 2007. ¹ 5. С. 41.

4 Лунеев В.В. Коррупция в России // Государство и право. 2007. ¹ 11.

Ñ. 20.

Отметим симптоматическое для государственной службы правонарушение, наказываемое по Закону о реорганизации в Иране (ст. 26, п. 10), в соответствии с которым наказывается “активное участие

âзаключении при прежнем режиме грабительских или наносящих стране убытки договоров, как внутренних, так и внешних, военных и невоенных в форме внесения предложений, утверждения несправедливых цен, разработки и утверждения нереальных обоснований, вмешательства, руководство и участие в их парафировании, подписании и т. д.”. Правда, наказанием там предусмотрено только увольнение со службы в государственных учреждениях без права приема на государственную службу в будущем. Вместе с тем содержание этой статьи имеет прямую проекцию и на российские реформы.

Âистории России применялись и другие способы ответственности государственных служащих. Так, Петр Шафиров, член Сената при Петре I, ослушался регламента, по которому полагалось выйти

âопределенный момент из Сената. Но когда возникла перепалка в Сенате и прокурор потребовал от Шафирова выйти, тот не вышел. За такое нарушение регламента Петр I предал Шафирова суду. Суд приговорил его к смертной казни. Казнь совершили в Москве. Палач поднял топор и в момент отрубания головы опустил топор рядом с головой. В этот момент Шафирову объявили, что он помилован. Так Петр I ценил, уважал параграф и шведский порядок государственной службы, сообщал 30 января 2002 г. на канале “Культура” центрального телевидения РФ Феликс Разумовский в программе “Кто мы?”.

3. Ответственность государственного служащего за выполнение

незаконного приказа руководителя

Можно сказать, что, пока не возникло сомнений, действия должностного лица презюмируются законными. Они обязаны выполняться их адресатами. Это так называемые оспоримые акты управления в отличие от актов ничтожных. Ничтожные же акты не порождают правовых последствий с самого начала, как незаконные.

Отказ работника от выполнения работ в случае возникновения опасности для его жизни и здоровья вследствие нарушения требований охраны труда либо от выполнения тяжелых работ и работ с вредными и (или) опасными условиями труда, не предусмотренных трудовым договором, не влечет за собой привлечения его к дисциплинарной ответственности. Эта диспозиция ст. 220 Трудового кодекса РФ проводится под гипотезой “Гарантии права работников на труд в условиях, соответствующих требованиям охраны труда”. Следует считать, что эта статья применима также и к труду государственных служащих.

Специфическое правовое регулирование содержал пункт 4 ст. 14 “Ответственность государственного служащего” Федерально-

го закона от 31 июля 1995 г. ¹ 119-ФЗ “Об основах государственной службы Российской Федерации”. Он гласил, что “Государственный служащий в случае сомнения в правомерности полученного им для исполнения распоряжения обязан в письменной форме незамедлительно сообщить об этом своему непосредственному руководителю, руководителю, издавшему распоряжение, и вышестоящему руководителю. Если вышестоящий руководитель, а в его отсутствие руководитель, издавший распоряжение, в письменной форме подтверждает указанное распоряжение, государственный служащий обязан его исполнить, за исключением случаев, когда его исполнение является административно либо уголовно наказуемым деянием. Ответственность за исполнение государственным служащим неправомерного распоряжения несет подтвердивший это распоряжение руководитель”.

В истории известен случай, когда министр обороны РФ П. С. Гра- чев, всегда верно служивший Б. Н. Ельцину, получив от него приказ на расстрел Верховного Совета в октябре 1993 г., попросил дать этот приказ письменно. Б. Н. Ельцин такой приказ выдал1, но после расстрела парламента П. С. Грачев перестал быть министром обороны РФ. Если справочник видных лиц в РФ 1993 г. содержит положительные качества П. С. Грачева как военачальника2, то подобная книга 1999 г.3 уже не упоминает его среди лиц, отнесенных ее составителями к федеральной элите.

Если же письменного подтверждения нет, как, например, в казусе генерала Родионова в Тбилиси, ответственность за действия, совершенные по указанию начальника, М. С. Горбачева, несет исполнитель.

Сложным правовым моментом в данном случае является определение субъекта, имеющего право решать, является ли приказ начальника соответствующим законодательству или нет. С точки зрения Б. Н. Ельцина, расстрел им парламента совершенно правомерен, поскольку сам Ельцин считал парламент коммунистическим, а идеологию коммунизма этот выросший благодаря коммунизму человек признавал преступной и не имеющей права на существование. Точно так же он, выросший под благотворным влиянием надежного и грозного ядерного зонтика4 все делал для развала армии и ликвидации ядерного оружия в Российской Федерации. То есть оценки общественных процессов практически всегда носят субъективный характер. Государственный аппарат не может нормально

1 Ельцин Б. Записки президента. М.: Огонек, 1994. С. 386.

2 Кто есть кто в России и ближнем зарубежье: Справочник. М.: Издательский дом “Новое время”, “Все для вас”, 1993. С. 186—187.

3 Федеральная элита: Кто есть кто в политике и экономике / Глав. ред.- сост. А. А. Мухин. М.: Аванта+, 1999.

4 Так он сам оценивает свое детство. См.: Ельцин Б. Записки президента. М.: Огонек, 1994. С. 360.

ника, наказывается 8—15 сутками ареста. Отказ выполнить приказание влечет за собой в мирное время строгий арест до 60 суток, угроза в адрес начальника — арест сроком до 10 суток1.

4. Эффективность государственной службы

Смысл наличия государственных служащих — в доведении воли господствующего класса до рядовых исполнителей этой воли, до граждан, организаций и юридических лиц. При этом господствующий класс может иметь как созидательные цели, так и цели разрушительные, что видно на практике современного российского государственного аппарата, провозглашающего разрушение потенциала Российской Федерации за благо присоединиться к “свободному рынку”, где конкурентный характер отношений как раз признает именно наличие потенциала.

От качества работы государственного служащего зависит качество самого общества, на государственной службе которого он служит. Народ судит обычно не по заявлениям и декларациям верхов, до которых ему практически не добраться, а по результатам контакта с непосредственным, нижним во всей государственной иерархии чиновником, на уровне местного управления, и если при необходимости получить пенсию он обнаруживает, что самый мелкий чиновник говорит, что денег нет, а верхние чиновники ничего добавить не могут, то эти действия самого нижнего чина в государственной иерархии и есть характеристика эффективности всего государственного аппарата.

Федеральный закон ¹ 119-ФЗ 1995 г. “Об основах государственной службы Российской Федерации” содержал специальную главу V “Обеспечение эффективности государственной службы”, которая, к сожалению, в противоречии с ее названием содержала предписания об организации органов управления государственной службой2.

Современное законодательство о государственной службе в Российской Федерации подобного раздела не содержит. Отрывоч- ные упоминания об эффективности в Федеральном законе ¹ 79-ФЗ связаны с отдельными проявлениями статуса государственного гражданского служащего, в основном с уровнем его стимулирования. Так, предусматривается, что гражданский служащий имеет право на ознакомление с критериями оценки эффективности исполнения должностных обязанностей, показателями результативности про-

1 Армии стран НАТО. М., 1974. С. 128.

2 Профессор Д. Н. Бахрах соответствующий параграф своего учебника, посвященный содержанию этой главы Закона, называет “Управление государственной службой”, что значительно точнее отражает суть регулируемых в главе правоотношений. См.: Бахрах Д. Н. Административное право: Учебник для вузов. М.: БЕК, 1996. С. 146—149.