Государственная служба
.pdf
5. Специальные школы подготовки государственных служащих |
91 |
|
|
личной политики и правительственных административных специалистов, перечень которых утвержден Законом ¹ 7.834 от 6 октября 1989 г., для работы в области формулирования, имплементации и оценки публичной политики, а также руководства и сотрудничества
âвысших эшелонах всей федеральной администрации Бразилии. Имеются 960 должностей федеральной публичной администрации, из которых около 230 заполняются правительственными управляющими.
Однако административные реформы этого периода не представляют собой последовательных стратегических предложений для обеспечения государства штатом менеджеров и советников, способных планировать и проводить публичную политику компетентно, без влияния блата (клиентизма), взяточничества и вмешательства частного интереса. Основной упор был сделан на оплату правительственных управляющих, начальные уровни заработной платы были установлены (без учета дополнительных) как двойные по отношению к высшему уровню работников федеральной администрации и Плана должностной классификации. Однако инфляция привела к тому, что карьера правительственных управляющих оказалась обеспеченной такой заработной платой, которая сделала это преимущество недостаточным для того, чтобы карьера публичной службы стала одной из наиболее привлекательных.
ÂАргентине функции школы администраторов выполняются Национальным институтом публичной администрации. Мотивы создания Корпуса правительственных администраторов изложены в декрете Президента Аргентинской Нации ¹ 2098/87 от 30 декабря 1987 г. “Национальная публичная администрация”, которым утверждены Устав и Реестр Корпуса правительственных администраторов. Статья 2 этого декрета уполномочивает Секретариат публичной службы Президентства Нации подписывать договоры с провинциями и муниципалитетами с целью урегулирования условий поступления агентов этих организмов в программы подготовки, учреждаемые
âкачестве реквизита для включения в Корпус правительственных администраторов.
ÂРоссийской Федерации первым о необходимости подготовки специалистов управления в противовес “коммунистическим” идеям отмирания государства и управленческих кадров объявил в журнале “Коммунист” Председатель Совета Министров СССР Н. А. Тихонов. Была создана Академия государственной службы СССР. В настоящее время действует Положение о порядке и условиях участия российских образовательных учреждений в конкурсном отборе для осуществления подготовки управленческих кадров для организаций народного хозяйства Российской Федерации1 . Но одновременно взят курс на подготовку кадров для государственной службы
1 Российская газета. 13 января 1998 г. С. 5.
92 |
Глава 2. Статус государственного служащего |
|
|
Российской Федерации иностранными воспитателями за рубежом. Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 января 1998 г. ¹ 44 утверждены Положение о порядке обеспечения работой специалистов, подготовленных в соответствии с Государственным планом подготовки управленческих кадров для организаций народного хозяйства Российской Федерации, и Типовой контракт со специалистом, подготовленным в соответствии с Государственным планом подготовки управленческих кадров для народного хозяйства Российской Федерации1. То есть налицо причудливое сочетание административных реформ капиталистического образца с плановым распределением специалистов советского периода. При таком положении российских реформаторов ждет судьба их бразильских коллег.
1 Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. ¹ 4. Ст. 475.
Ã Ë À  À 3
ПРОХОЖДЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ
1.Испытательный срок.
2.Правовое регулирование должностных обязанностей государственных служащих.
3.Ограничения, связанные с государственной службой. Права государственного служащего.
4.Система стимулов.
5.Аттестация. Повышение квалификации.
6.Гарантии государственным служащим. Денежное содержание государственного служащего.
7.Отпуск государственного служащего.
8.Стаж государственной службы.
9.Основания для прекращения государственной службы.
10.Пенсия.
Назначение на должность открывает стадию прохождения государственной службы, которая включает элементы: испытательный срок, аттестация, регулярное повышение квалификации и переподготовка, поощрения и взыскания, отставка или выход на пенсию.
1. Испытательный срок
Результат конкурса не является гарантией стабильности занятия государственным служащим государственной должности: первой стадией прохождения государственной службы является испытательный срок. И это одно из противоречий конкурсной системы замещения должностей в российском государственном аппарате, поскольку конкурсная система не обеспечивает реального соответствия кандидата на государственную должность ее особенностям. В гражданском праве победителю конкурса нельзя отказать в получе- нии конкурсного результата, а в случае отказа участника конкурса от его результатов в некоторых случаях он может быть принужден к обладанию результатами конкурса. Правовая категория “конкурс” в области государственной службы имеет иные характеристики.
Исторически в России, как отмечает Т. Е. Новицкая, поступление на государственную службу традиционно осуществлялось в зависимости от происхождения человека. Люди низкого происхождения, из трудящихся сословий, набирались на службу (прежде всего военную) “по прибору”, то есть по добровольной записи. Такая служ-
94 |
Глава 3. Прохождение государственной службы |
|
|
ба иногда приобретала характер семейной, семейные узы служили дополнительной гарантией добросовестности поступающего. “Служилые люди по отечеству, т.е. по происхождению, “верстались” в обязательном порядке. Уклонение от службы сурово наказывалось вплоть до лишения поместья. Для набора служилых людей по отечеству организовывались смотры”1 . Процедура при поступлении на государственную службу была, естественно, иной: принесение клятвы, присяги на верность, а не испытательный срок.
Процедура испытательного срока в современной Российской Федерации роднит государственную службу с трудовым наймом.
В отличие от Федерального закона от 31 июля 1995 г. ¹ 199-ФЗ “Об основах государственной службы Российской Федерации”, статьей 23 которого испытательный срок устанавливался на период от трех до шести месяцев, статьей 27 Федерального закона от 27 июля 2004 г. ¹ 79-ФЗ “О государственной гражданской службе Российской Федерации” этот срок установлен от трех месяцев до одного года. Вряд ли это изменение связано с тем, что за ранее предусмотренный срок принимающая служащего власть не успевала оценить его приемлемость на соответствующей должности. Скорее всего власть желает подвесить в неопределенности любое лицо в пределах ее досягаемости.
Испытаний при назначении на государственную должность федеральной государственной службы Правительством Российской Федерации касается постановление Правительства РФ от 5 июля 2000 г. ¹ 490 “Об испытании при назначении на государственную должность федеральной государственной службы Правительством Российской Федерации”2. Граждане, впервые принимаемые на государственные должности федеральной государственной службы, и государственные служащие, переводимые на государственные должности федеральной государственной службы иной группы и иной специальности, при назначении их Правительством РФ подвергаются испытанию сроком на три месяца. Только в случае назначения на должность гражданской службы в порядке перевода из другого государственного органа может устанавливаться срок испытания продолжительностью от трех до шести месяцев (п. 4 ст. 27 Федерального закона ¹ 79-ФЗ).
Поскольку правовое регулирование испытательного срока в законодательстве теперь является унифицированным, в отличие от испытания в трех формах по прежнему Федеральному закону от 31 июля 1995 г. ¹ 119-ФЗ, то последствиями неудовлетворительного результата испытания является право представителя нанимателя, в соответствующем случае: 1) предоставить гражданскому
1 Новицкая Т.Е. Государственная служба // В кн.: Законодательство Петра I. М.: Юридическая литература, 1997. С. 385—386.
2 ÑÇ ÐÔ. 2000. ¹ 28. Ñò. 2979.
1. Испытательный срок |
95 |
|
|
служащему ранее замещаемую должность гражданской службы; 2) до истечения срока испытания расторгнуть служебный контракт с гражданским служащим (п. 7 ст. 27 Федерального закона РФ ¹ 79ФЗ).
Примером судебного казуса по вопросу испытательного срока является решение Верховного Суда РФ от 16 ноября 2000 г. Абзац 3 пункта 6.1 Инструкции о порядке применения Положения о службе в органах внутренних дел РФ, утвержденной приказом МВД РФ от 14 декабря 1999 г. ¹ 1038, которым продолжительность испытательного срока была установлена “не более одного года”, признан судом недействительным, “поскольку не соответствует части 4 статьи 19 Закона РФ от 18 апреля 1991 г. ¹ 1026-1 “О милиции”, предусматривающей, что для поступающего в милицию устанавливается испытательный срок от трех до шести месяцев в зависимости от уровня подготовки и должности, на которую стажер поступает”1.
Обычно, особенно при квалификации внутриведомственных правоотношений государственного служащего как подпадающих под действие норм трудового права, считается, что правовой смысл испытательного срока заключается в облегченном, без необходимости запрашивать согласие профсоюза или учета иных отягощений, порядке увольнения государственного служащего, несоответствие которого требованиям службы обнаруживается во время испытательного срока. Другие ученые связывают назначение испытательного срока, вопервых, с поступлением гражданина на государственную службу впервые, а во-вторых, когда гражданин или государственный гражданский служащий поступает на должность более высокую, чем та, которую он замещал ранее, для замещения которой требуется более высокий классный чин2. Если срок испытания истек, а государственный служащий продолжает государственную службу, он считается выдержавшим испытание (п. 9 ст. 27 Федерального закона ¹ 79-ФЗ) и последующее увольнение допускается только по основаниям, предусмотренным федеральным законом.
Такие же правила устанавливаются в большинстве законов субъектов РФ о государственной службе. Например, в Законе города Москвы от 26 января 2005 г. ¹ 3 “О государственной гражданской службе города Москвы”3. Своеобразными являются положения этого закона, которые разделяют испытательный срок и срок квалификационного экзамена. При отсутствии у гражданского служащего соответствующего замещаемой должности гражданской службы класс-
1 Бюллетень Верховного Суда РФ. 2001. ¹ 7. С. 10—11.
2 Комментарий к Федеральному закону от 27 мая 2003 г. ¹ 58-ФЗ “О системе государственной службы Российской Федерации” (с изменениями от 11 ноября 2003 г.) и Федеральному закону от 27 июля 2004 г. ¹ 79-ФЗ “О государственной гражданской службе Российской Федерации” / Под общ. ред. Г. В. Мальцева, И. Н. Барцица. М.: Изд-во РАГС, 2005. С. 362.
3 Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2005. ¹ 8.
96 |
Глава 3. Прохождение государственной службы |
|
|
ного чина квалификационный экзамен проводится и классный чин присваивается в месячный срок со дня окончания установленного испытательного срока (п. 8 ст. 24 Закона г. Москвы). Закон города Москвы разрешает и коллизию Федерального закона РФ ¹ 79-ФЗ; в нем предусмотрено, что в случае, если гражданский служащий принят на гражданскую службу и замещает должность гражданской службы по результатам конкурса, решение о признании результатов испытания неудовлетворительными представитель нанимателя принимает с учетом мотивированного мнения конкурсной комиссии (п. 10 ст. 24 Закона г. Москвы).
Образцы правового регулирования испытательного срока в зарубежном законодательстве представлены, например, статьями 17— 19 Общего устава Римской курии, Ватикана, от 4 февраля 1992 г. Там испытательный срок установлен от 1 до 2 лет. При этом извещение об установленном сроке испытания направляется кандидату в письменной форме, а в случае увольнения в период испытательного срока сообщение об этом в письменной же форме передается в соответствующую епархию епископу или настоятелю. Такой порядок связан с основными характеристиками требований к должностному лицу Римской курии, среди которых: добродетель, благоразумие, ученость, опыт (статья 13).
§ 2. Правовое регулирование должностных обязанностей государственных служащих
Основные обязанности и права государственного служащего определяются должностью. Должность — это категория для обозна- чения распределения компетенции государственного органа между физическими исполнителями, она представляет собой совокупность прав и обязанностей, то есть полномочия.
Общие обязанности гражданского служащего сформулированы в п. 11 части 1 статьи 15 Федерального закона от 27 июля 2004 г. ¹ 79-ФЗ, который вменяет гражданскому служащему: “соблюдать ограничения, выполнять обязательства и требования к служебному поведению, не нарушать запреты, которые установлены настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами”. Конеч- но, напрасно закон сузил рамки соблюдения режима законности только федеральными законами, но в сущности канва изложена правильно: не нарушать самому и не давать другим, а главное — выполнять свои обязанности.
Документом, во многом регулирующим должностные обязанности государственного служащего после административной реформы Путина—Фрадкова 2002—2004 годов стал Административный регламент соответствующего федерального органа исполнительной власти. Эти регламенты носят ведомственный, не унифицированный характер, чем подрывают единство государственного аппарата, создают условия неодинакового правоприменения в стране.
§ 2. Правовое регулирование должностных обязанностей |
97 |
|
|
Например, п. 130 Административного регламента по предоставлению Федеральной миграционной службой государственной услуги по выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства вида на жительство в Российской Федерации, утвержденного приказом ФМС России от 29 февраля 2008 г. ¹ 411 , гласит: “Обязанности сотрудников ФМС России, ее территориальных органов и их подразделений по исполнению Административного регламента закрепляются в их должностных инструкциях”.
Рекомендации по разработке должностных регламентов федеральных государственных гражданских служащих в федеральных министерствах, федеральных службах и федеральных агентствах2 содержат следующее определение должностного регламента: “Должностной регламент является основным нормативным документом, регламентирующим содержание и результаты деятельности государственного служащего. В нем содержатся требования, предъявляемые к государственному служащему, замещающему соответствующую государственную должность. В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 19 января 2005 г. ¹ 30 должностные регламенты государственных служащих являются составной частью административного регламента исполнительного органа государственной власти, включающего также административные регламенты государственных функций, административные регламенты исполнительных органов государственной власти, административные регламенты взаимодействия исполнительных органов государственной власти, разработанные на основе “Типового регламента взаимодействия федеральных органов исполнительной власти”, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 января 2005 г. ¹ 30”.
В должностной регламент включаются:
“1) квалификационные требования к уровню и характеру знаний и навыков, предъявляемые к гражданскому служащему, замещающему соответствующую должность гражданской службы, а также к образованию, стажу гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу (опыту) работы по специальности;
2)должностные обязанности, права и ответственность гражданского служащего за неисполнение (ненадлежащее исполнение) должностных обязанностей в соответствии с административным регламентом государственного органа, задачами и функциями структурного подразделения государственного органа и функциональными особенностями замещаемой в нем должности гражданской службы;
3)перечень вопросов, по которым гражданский служащий вправе или обязан самостоятельно принимать управленческие и иные решения;
1 Российская газета. 14 мая 2008 г. ¹ 101.
2 Письмо Министерства здравоохранения и социального развития РФ от
10 августа 2005 г. ¹ 3855-ВС.
98 |
Глава 3. Прохождение государственной службы |
|
|
4)перечень вопросов, по которым гражданский служащий вправе или обязан участвовать при подготовке проектов нормативных правовых актов и (или) проектов управленческих и иных решений;
5)сроки и процедуры подготовки, рассмотрения проектов управленческих и иных решений, порядок согласования и принятия данных решений;
6)порядок служебного взаимодействия гражданского служащего
âсвязи с исполнением им должностных обязанностей с гражданскими служащими того же государственного органа, гражданскими служащими иных государственных органов, другими гражданами, а также с организациями;
7)перечень государственных услуг, оказываемых гражданам и организациям в соответствии с административным регламентом государственного органа;
8)показатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего (п. 2 статьи 47 “Должностной регламент” Федерального закона ¹ 79-ÔÇ)”.
Понятие компетенции, как совокупности прав и обязанностей субъекта публичного права, связано с особенностями их применения. А. П. Алехин эту специфику определяет следующим образом: “Служебные права и обязанности государственных служащих обладают единством, своеобразие которого состоит в том, что их права одновременно являются обязанностями, ибо они должны использоваться
âинтересах службы, а обязанности – правами, ибо в противном слу- чае их (обязанности) нельзя будет осуществить”1. Д. Н. Бахрах определяет права и обязанности государственного служащего как “обеспечительные”: “Служебные права носят обеспечительный характер, их объем призван создать служащему надлежащие условия для выполнения обязанностей. А значит, служащий обязан пользоваться ими. …Поэтому служебные обязанности и служебные права часто объединяют одним понятием — полномочия, хотя, конечно, не всякое право является обязанностью”2. Представляется, что оба эти определения верны.
Еще одна специфическая обязанность, к сожалению, забытая или не отраженная в п. 1 статьи 15 Федерального закона ¹ 79-ФЗ, появилась с принятием и вступлением в силу с 1 июля 2002 г. Кодекса РФ об административных правонарушениях. Должностные лица государственной службы обязаны знать процедуру применения административных наказаний, установленных Кодексом, и уметь применять ее на практике. Практически каждый федеральный орган исполнительной власти во исполнение КоАП РФ издал свои указания
1 Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право РФ. Часть 1. Сущность и основные институты административного права. М.: ТЕИС, 1994. С. 145.
2 Бахрах Д.Н. Государственная служба: основные понятия, ее составляющие, содержание, принципы // Государство и право. 1996. ¹ 12. С. 11.
§ 2. Правовое регулирование должностных обязанностей |
99 |
|
|
для своих должностных лиц. В частности, Министерство имущественных отношений РФ приказом от 13 марта 2003 г. ¹ 79 утвердило Перечень должностных лиц Министерства имущественных отношений РФ и его территориальных органов, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях1. Поскольку КоАП РФ вменяет должностному лицу обязанность привлекать правонарушителей к административной ответственности, постольку такими знаниями лицо обязано обладать уже при поступлении на государственную службу, а во время исполнения обязанностей государственной службы применять эти знания, государственный гражданский служащий не может быть аттестован, пока процедурные особенности производства по делам об административных правонарушениях ему не известны и он не умеет грамотно составлять надлежащую документацию.
Должностные инструкции (должностные обязанности) содержат конкретные обязанности по государственной должности федеральной государственной службы в зависимости от функциональных особенностей данной должности и предмета ведения соответствующего государственного органа с учетом квалификационных требований к стажу и опыту работы по специальности.
Если указанные типы должностных инструкций имеют обезличенный характер, то существуют примеры, когда вместо должностных инструкций, привязанных к должности, утверждаются документы с распределением обязанностей государственного органа с указанием фамилий реально имеющихся лиц. Примером такого подхода является распоряжение Мэра Москвы от 22 мая 2002 г. ¹ 293-рм “О распределении обязанностей между членами Правительства Москвы”, где излагаются обязанности персонально Мэра Москвы Ю. М. Лужкова, вице-мэра Москвы А. П. Шанцева, первого заместителя Мэра Москвы в Правительстве Москвы П. Н. Аксенова и др. Такой же характер распределения должностных обязанностей сохранился и в заменившем этот документ распоряжении Мэра Москвы от 14 апреля 2004 г. ¹ 95-РМ2, которым утверждено распределение обязанностей между членами Правительства Москвы. Вызывает интерес правовой статус такого документа, можно ли рассматривать это распределение обязанностей соответствующим законодательству о государственной службе, требующему наличия именно должностных инструкций, а не персонального пофамильного распределения сфер работы. Ведь со сменой физических лиц соответствующего государственного органа в этом случае должны меняться и их обязанности. Государственная же служба имеет в принципе безличностный характер.
1 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2003. ¹ 25. С. 157.
2 Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2004. ¹ 25.
100 |
Глава 3. Прохождение государственной службы |
|
|
Обычно тарифно-квалификационные характеристики содержат три раздела требований к государственным служащим: “должностные обязанности”, “должен знать” и “требования к квалификации”. Под последними обычно понимаются требования определенного уровня образования, количества и качества научных трудов (см., например, требования к должности “научный сотрудник” в Квалификационном справочнике должностей руководителей, специалистов и других служащих, утвержденном постановлением Минтруда РФ от 21 августа 1998 г. ¹ 37). Сведения о политических убеждениях в числе обязательных элементов характеристики не упоминаются, особенно в свете п. 1 ст. 13 Конституции РФ 1993 г., признающего идеологи- ческое многообразие в Российской Федерации. Аттестуемым может быть проведено экзаменование (тестирование). Однако политический характер деятельности на государственной должности — оче- видная закономерность. Даже противник коммунистической идеологии Е. В. Савостьянов свидетельствовал: “Возглавив направление кадровой работы в Администрации Президента, я сформировал для своих сотрудников задачу: дополнить профессионально-ведомствен- ную оценку изучаемого служащего общественной оценкой”. То есть по политическому, идеологическому признаку1. В противоречие с Конституцией РФ.
Приведем для сравнения некоторые положения зарубежного законодательства об обязанностях государственных служащих.
В законодательстве Российской Федерации не получил закрепления принцип, в германском государственном аппарате бывший главным со времен Бисмарка: обязанность, как пишет Е. А. Литвинцева, “личной преданности”, Dienstund Treupflicht. “Этот принцип позднее оформился в правовых и организационных формах как специфический институт “особых служебных отношений верности”2, — пишет она. Принцип служебной верности в современном законодательстве Германии звучит так: “Der Beamte steht zu seinem Dienstherrn in einem offentlich-rechtlichen Dienst-und Treueverhaltnis (Beamtenverhaltnis)”, то есть “Государственного служащего и его нанимателя связывают публично-правовые отношения службы и верности (служебные отношения чиновников)”, — гласит § 2 Рамочного закона от 1 июля 1957 г. ФРГ об унификации законодательства о чиновниках3 .
1 Не допустить бюрократического реванша. Обращение кандидата в Президенты Российской Федерации Е. В. Савостьянова к избирателям // Российская газета. 21 марта 2000 г. С. 4.
2 Литвинцева Е.А. Государственная служба в зарубежных странах. М.: Изд-во РАГС, 2004. С. 54.
3 BGBI 1 1957, 667; http://bundesrecht.juris.de/bundesrecht/brrg/ htmltree.html. Правовое обеспечение государственной службы в зарубежных странах: Учебное пособие. В трех частях / Под общ. ред. И.Н. Барцица; отв. ред. А.А. Демин. М.: Изд-во РАГС, 2005. Часть 1. Французская Республика. Федеративная Республика Германия. С. 185.