Государственная служба

котором преобладает интерес государства (пункт ХХIV). То есть в Республике Бразилия применяется это широкое понимание государственного служащего при решении вопроса об ответственности за дисциплинарные проступки.

Только в законодательстве Японии прямо перечислена группа должностных лиц, на которых распространяется законодательство о государственной службе. Этот список имеет специфический характер, так как в него включаются не только лица, наделенные высшей властью, избранные народом: но и такие категории государственных служащих, как послы, должностные лица ведомства императорского дворца и другие. При этом ст. 2 позволяет Палате по делам персонала толковать, принадлежит ли данная должность к должностям государственных публичных должностных лиц, а также принадлежит ли она к устанавливаемым в этой статье общим должностям или же к специальным должностям. В Мексике выделяются такие категории, как президент, губернаторы, депутаты законодательных органов и члены Высших судов штатов (ст. 108 Конституции Мексики), а также все те лица, которые пользуются или распоряжаются федеральными средствами (ст. 2 Федерального закона Мексики от 30 декабря 1982 г. “Об ответственности государственных служащих”). Все они являются субъектами ответственности в соответствии с данным законом как государственные служащие.

Как видим, законодательство обычно проявляет широкий подход к понятию государственных служащих. Единственно, что ряд должностей, во Франции называемых “политиками”, а в других странах выделенных иначе, имеют специфическую процедуру привлече- ния их к ответственности, напоминающую “импичмент”, применяемый в отношении главы государства в странах англосаксонской правовой системы. Особенно это применимо к тем государственным служащим, на которых распространяется принцип несменяемости, например, в ст. 8 Закона Японии: “член Палаты не может быть уволен вопреки его воле, за исключением случаев, когда он подпадает под один из нижеследующих подпунктов…” В этом случае, чтобы иметь основание для увольнения, к нему применяется процедура импич- мента в Верховном суде (ст. 9), обвинение поддерживает парламент.

Такое правовое регулирование связано и с доктриной совместимости мандата депутата с должностью в исполнительном аппарате государства. По этому критерию для англосаксонской системы права характерна доктрина совместимости мандата, то есть депутат партии, победившей на выборах, одновременно имеет право занять руководящие посты в правительстве, стать министром. Напротив, характерным для стран континентальной системы права является принцип несовместимости мандата депутата с должностью в исполнительном аппарате государства.

В социалистической правовой системе выделялись работники, называвшиеся номенклатурными. Особенностью их правового стату-

са являлась не особая процедура их отставки (импичмента не было), а то, что эти лица свободно перемещались государством в совершенно различные сферы применения государственной службы. Положительными качествами такой схемы является возможность маневра и оперативного использования квалифицированных кадров, принадлежащих к господствующей группировке власти. Недостатками такой системы является факт, что в ином месте квалифицированными кадрами аппарат оказывался не обеспеченным, а также трудности оперативного вхождения номенклатурного работника в новые условия применения своей силы. “Демократы”1 клеймили эту систему, но с точки зрения управленческой техники эта схема имеет такие положительные характеристики, что в деятельности Президента Л. Джонсона (после убийства Д. Кеннеди) эта схема была применена и в США. Впрочем, устами депутата Государственной Думы РФ Л. А. Иван- ченко схема номенклатурного работника определяется как “принцип приватизации власти. Можно прочитать последние публикации в газетах о том, к чему это приводит, когда дети, племянники и родственники уже заняли все ключевые позиции не только в государственных, но и в коммерческих структурах. И естественно, преодолеть этот ресурс власти достаточно сложно”2. Родственные связи — это, конечно, не номенклатура, но могут и быть ее аспектом. Номенклатура — это другое. Номенклатурным работником является лицо, которое обладает такой степенью доверия власти, когда это лицо, невзирая на его личные качества, направляется на все участки борьбы власти с народом, на все участки государственной деятельности, требующие доверия власти. Например, А. Б. Чубайс. То он финансист, и Ельцин посылает его в Давос представлять страну в финансовых заимствованиях России у доверенных банкиров под определенные рассчитанные проценты закабаления. То он энергетик, и страна стонет от отключений энергии, невозможности жить, при этом данный номенклатурщик указывает, сколько стоит жизнь каждого методом отключения систем жизнеобеспечения. И везде он верно служит правящему режиму.

Âсоответствии с Федеральным законом РФ от 27 июля 2004 г.

¹79-ÔÇ “О государственной гражданской службе Российской Федерации” гражданским служащим является: “гражданин Российской Федерации, взявший на себя обязательства по прохождению гражданской службы. Гражданский служащий осуществляет профессиональную служебную деятельность на должности гражданской службы в соответствии с актом о назначении на должность и со служебным контрактом и получает денежное содержание за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта Российской

1 Восленский М. Номенклатура: господствующий класс Советского Союза / Предисловие Милована Джиласа. Первое советское издание. М.: МП “Октябрь”, “Советская Россия”, 1991.

2 Государственная Дума: Стенограмма заседаний. 2000. ¹ 61. С. 30.

Федерации” (ст. 13). Важнейшим из этих признаков является принадлежность такого лица к государству, интересы которого он и будет выражать в своей деятельности.

Однако были случаи назначения на государственную службу России в качестве советников иностранных советологов: Джеффри Сакса, директора Центра международного развития Гарвардского университета, Михаила С. Бернштама, старшего научного сотрудника Гуверовского института Стэнфордского университета в Калифорнии, и других (см., например, распоряжение Председателя Верховного Совета РФ Р. И. Хасбулатова от 7 июля 1992 г. ¹ 3237рп-1). Платная работа иностранца в государственном аппарате всегда является поводом к обвинению такого гражданина в работе на иностранную разведку. Обычно государства такого положения не допускают. Именно поэтому существует понятие “почетного консула” как лица, выполняющего обязанности по государственной должности иностранного государства безвозмездно1.

Иностранцев принимают на государственную службу и в Великобритании, и в США только на вспомогательные должности за рубежами метрополии. “Согласно правилам, иностранец не может быть назначен на должность или получить место на государственной гражданской службе, если только речь идет не о назначении в страну за пределами Соединенного Королевства или же есть сохраняющее свою силу специальное разрешение, выданное соответствующим министром с согласия министерства по делам гражданской службы”. Так предусмотрено в Англии Законом об ограничении (уточнении) правил использования иностранцев 1919 г. с изменениями, внесенными ст. 1 Закона о найме иностранцев 1955 г.)2.

Особенности применения норм Трудового кодекса РФ в отношении социального партнерства в сфере труда к государственным служащим, работникам военных и военизированных органов и организаций, органов внутренних дел, учреждений и органов безопасности, органов налоговой полиции, органов уголовно-исполнительной системы, таможенных органов и дипломатических представительств Российской Федерации устанавливаются федеральными законами — ст. 28 Трудового кодекса РФ, принятого Федеральным законом РФ ¹ 197-ФЗ 2001 г. Пока таких законов нет.

Доктрина нейтральности государственного служащего распространена в странах, где существует многопартийность. Она признается для того, чтобы обеспечить несменяемость опытных государственных служащих в условиях смены правящей партии в зависимости от результатов очередных выборов. Считается, что партии приходят и

1 Зубков Н. Г. Нештатные консулы в прошлом и настоящем // В кн.: Проблемы современного международного права: Сборник статей. Вып. 6. М.: Дип. Академия МИД СССР, 1979.

2 Гарнер Д. Великобритания: центральное и местное управление. М.: Прогресс, 1994. С. 79.

уходят, а государственные служащие выполняют свои обязанности, реализуют функции государства постоянно. Противоположным принципом является принцип лояльности, когда лучшим служащим признается лицо, верное победившему на выборах лидеру.

Социальная значимость государственного служащего такова, что законодательство содержит ряд мер для поддержания его авторитета. Так, невыполнение в установленный срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства в соответствии с ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ 2002 г. влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от трехсот до пятисот рублей; на должностных лиц — от одной тысячи до двух тысяч рублей или дисквалификацию на срок до трех лет; на юридических лиц — от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей.

Одновременно наказывается и узурпация государственной власти ненадлежащим субъектом. Так, ст. 288 УК РФ “Присвоение полномочий должностного лица” предусматривает, что присвоение государственным служащим или служащим органа местного самоуправления, не являющимся должностным лицом, полномочий должностного лица и совершение им в связи с этим действий, которые повлекли существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций, — наказываются штрафом в размере до сорока тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до трех месяцев, либо обязательными работами на срок от ста двадцати до ста восьмидесяти часов, либо исправительными работами на срок до двух лет, либо арестом на срок до трех месяцев.

Высокое правовое значение точного определения понятия “государственный служащий” можно проиллюстрировать следующим судебным казусом.

Приказом по управлению внутренних дел г. Красноярска от 28 августа 1997 г. Макаренко был “зачислен внештатным сотрудником отдела по борьбе с экономическими преступлениями” и ему было выдано удостоверение. В этом качестве он производил контрольные закупки в торговых павильонах, принадлежащих гражданам, зарегистрированным в качестве предпринимателей, и в случае нарушений правил торговли составлял акты, которые обязан был передавать в отдел по борьбе с экономическими преступлениями УВД г. Красноярска для применения к нарушителям мер административного и иного воздействия. В тот же день, 28 августа 1997 г., Макаренко объяснил нарушителю правил торговли Гусейнову, что он должен помочь милиции и перечислить спонсорскую помощь в личный фонд Макаренко “Восход”, что Гусейнов и сделал, перечислив 500 тысяч рублей. Этими средствами Макаренко распорядился по своему усмотрению.

И если Красноярский краевой суд признал Макаренко виновным в мошенничестве с использованием своего служебного положения, неоднократном получении взяток, превышении должностных полномочий и уничтожении официальных документов из корыстной заинтересованности1, то Президиум Верховного Суда РФ постановил: “Поскольку Макаренко не являлся должностным лицом, он не может нести ответственность и за превышение должностных полномочий, ответственность за которое предусмотрена ст. 286 УК РФ, и приговор в этой части полежит отмене с прекращением дела за отсутствием состава преступления. Акты контрольных закупок, которые уничтожал Макаренко, нельзя признать официальными документами, так как они составлялись не должностным лицом, а оформлялись с целью обмана частных предпринимателей. Поэтому приговор в части осуждения Макаренко по ч. 1 ст. 325 УК РФ также подлежит отмене с прекращением дела за отсутствием в его действиях состава преступления”.

На мой взгляд, в этом казусе еще раз проявляется концептуальная незавершенность в выработке представлений о соотношении государства и общества, государственной службы и общественной коммунистической самодеятельности. Человек и сам вел себя, и граждане так его воспринимали, как будто это государственное должностное лицо, именно поэтому и возникли все правоотношения, рассмотренные судами. Нормальное государство не может позволить всякому Бендеру, проходимцу изображать из себя власть. Это и есть покушение на присвоение власти, а не мошенничество. Верховный же Суд в конце концов признал за Макаренко состав — мошенниче- ство (ст. 159 УК РФ).

2. Государственная должность. Классификация государственных служащих

Должность — часть полномочий государственного органа. Это самая маленькая частица государственной власти.

Система должностей строится по иерархическому принципу, и без какой-либо аргументации в отношении ее структуры включает в себя категории, группы, чины и классы. Эта классификация напоминает таковую, урегулированную Общим статутом чиновников от 19 октября 1946 г. во Франции, основой которой являлась группировка должностей в четырех классах: A, B, C и D2.

Деление государственных служащих на категории и группы вызывает вопросы по поводу принципиальных основ такой классификации. Не пожелавшие быть известными авторы, анализируя эту

1 Бюллетень Верховного Суда РФ. 2001. ¹ 12. С. 10—11.

2 См.: Васильев Д.И. Государственная служба Франции // В кн.: Государственная служба в странах основных правовых систем мира. Законодательство / Под ред. и со вступ. ст. А.А. Д¸мина. М.: Книгодел, 2008. С. 362.

статью, находят в отношении “категории” то исходный “принцип должностной иерархии в звене управления”, то “качество деятельности”1. Поэтому они вместо анализа обоснованности такого именно деления останавливаются только на перечислении и так ясно выраженно записанного в законе перечня должностей. А. И. Турчинов обосновывает наличие категорий государственных гражданских служащих делением должностей по специализации деятельности, при- чем такая специализация в Федеральном законе ¹ 79-ФЗ не совпадает с Общероссийским классификатором профессий рабочих, должностей служащих и тарифных разрядов2.

Статьей 9 “Классификация должностей гражданской службы” Федерального закона от ¹ 79-ФЗ предусмотрено 4 категории и 5 групп государственных гражданских служащих. Категориями являются:

1)руководители — должности руководителей и заместителей руководителей государственных органов и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руководителей представительств государственных органов и их структурных подразделений, замещаемые на определенный срок полномочий или без ограничения срока полномо- чий;

2)помощники (советники) — должности, учреждаемые для содействия лицам, замещающим государственные должности, руководителям государственных органов, руководителям территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и руководителям представительств государственных органов в реализации их полномочий и замещаемые на определенный срок, ограниченный сроком полномочий указанных лиц или руководителей;

3)специалисты — должности, учреждаемые для профессионального обеспечения выполнения государственными органами установленных задач и функций и замещаемые без ограничения срока полномочий;

4)обеспечивающие специалисты — должности, учреждаемые для организационного, информационного, документационного, финан- сово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения деятельности государственных органов и замещаемые без ограничения срока полномочий.

1 Комментарий к Федеральному закону от 27 мая 2003 г. ¹ 58-ФЗ “О системе государственной службы Российской Федерации” (с изменениями от 11 ноября 2003 г.) и Федеральному закону от 27 июля 2004 года ¹ 79-ФЗ “О государственной гражданской службе Российской Федерации” /Под общ. ред. Г.В. Мальцева, И.Н. Барцица. М.: Изд-во РАГС, 2005. С. 206.

2 Турчинов А.И. Категории должностей // В кн.: Государственная служба. Энциклопедический словарь / Под общ. ред. В.К. Егорова, И.Н. Барцица. М.: Изд-во РАГС, 2008. С. 156.

Среди таких категорий можно отметить важное перемещение на второе место по значимости помощников, советников руководителя государственного ведомства. Таким образом, помощник из подобия секретаря превращается в важнейшее должностное лицо, предоставляющее руководителю все материалы для решения конкретного дела. Поэтому предусмотрено, что помощники приходят на должность и уходят с нее вместе со своим руководителем.

Должности гражданской службы подразделяются на следующие группы: высшие, главные, ведущие, старшие и младшие должности гражданской службы. Их классификация обусловлена, по мнению А. И. Турчинова, различными установленными критериями, вклю- чая содержание и характер труда, уровень квалификации, полномо- чия и ответственность, место в должностной иерархии и т.д.1

Перечень государственных должностей, включающий только категории и разряды государственных служащих, приводится в Реестре должностей федеральной государственной гражданской службы, утвержденном Указом Президента РФ от 31 декабря 2005 г. ¹ 15742. Наименования должностей федеральной государственной гражданской службы в федеральных государственных органах или их аппаратах должны соответствовать наименованиям должностей, вклю- ченных в Реестр (п. 3. Указа).

Федеральный закон от 27 июля 2004 г. ¹ 79-ФЗ предусматривает образование Сводного реестра должностей государственной гражданской службы Российской Федерации, который должен состоять из Реестра должностей федеральной государственной гражданской службы и реестров должностей государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации. В настоящее время Сводного реестра должностей государственной гражданской службы Российской Федерации нет, что говорит о некритичности этого требования, возведенного между тем в закон.

Перечни должностей включают 22 раздела с дробным перечислением всех категорий и групп в Администрации Президента Российской Федерации, в Аппаратах Совета Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, в федеральных министерствах, в Управлении делами Президента Российской Федерации, в территориальных органах федеральных органов исполнительной власти, в представительствах Российской Федерации, представительствах федеральных органов исполнительной власти за рубежом (раздел 10); приводятся перечни должностей в аппаратах всех видов судов, Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации,

1 Турчинов А.И. Группы должностей // В кн.: Государственная служба. Энциклопедический словарь / Под общ. ред. В.К. Егорова, И.Н. Барцица. М.: Изд-во РАГС, 2008. С. 86.

2 ÑÇ ÐÔ. 2006. ¹ 1. Ñò. 118.

прокуратуре Российской Федерации и других государственных структурах.

Можно отметить, что специально выделены Перечни должностей в федеральных службах, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, в государственных комитетах, федеральных службах и федеральных агентствах, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации (раздел 8), перечни должностей в федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных федеральным министерствам (раздел 9).

Отдельно включены в Реестр даже некоторые должности в центральном аппарате Министерства иностранных дел Российской Федерации, дипломатических представительствах и консульских уч- реждениях Российской Федерации, территориальных органах — представительствах Министерства иностранных дел Российской Федерации на территории Российской Федерации, государственном органе при Министерстве иностранных дел Российской Федерации, представительствах государственного органа при Министерстве иностранных дел Российской Федерации за рубежом.

Однако такой дробный перечень отражает невысокий уровень обобщения, невысокий уровень абстрактности правовой нормы, унификации статуса должностных лиц. Правовой метод регулирования, как применение единого правила к разным лицам, в данном случае не достигнут. Создается впечатление, что административные реформы государственной службы озабочены в первую оче- редь созданием и распределением государственных должностей под наличные кадры стоящей у власти группировки, а не исходят из основных функций и необходимостей государственно организованного общества.

Федеральный закон ¹ 79-ФЗ (ст. 11) предусматривает также присвоение гражданским служащим классных чинов в соответствии с замещаемой ими должностью гражданской службы в пределах группы должностей гражданской службы и по результатам квалификационного экзамена. Такими чинами являются действительный государственный советник Российской Федерации 1, 2 или 3-го класса; государственный советник Российской Федерации 1, 2 или 3-го класса; советник государственной гражданской службы Российской Федерации 1, 2 или 3-го класса; референт государственной гражданской службы Российской Федерации 1, 2 или 3-го класса и классный чин государственной гражданской службы — секретарь государственной гражданской службы Российской Федерации 1, 2 или 3-го класса. Сутью такой классификации является, по мнению комментаторов этого закона, применение результатов квалификационного экзамена и присвоение классного чина в порядке поощрения. Они пишут: “В числе условий присвоения очередного классного чина устанавливается принцип последовательности присвоения и определенного сро-

ка пребывания в классном чине. Этими требованиями закладываются механизмы реализации важнейшего принципа прохождения гражданской службы — “чин в чин”1. С введением в закон чинов категория чиновников в Российской Федерации превращается из ругательства лиц, нападающих на некачественную государственную службу,

âсамый респектабельный класс в обществе, по мнению некоторых исследований, именно такой класс и составлял мечту Б. Н. Ельцина о создании “среднего” класса в Российской Федерации.

Все классификации обычно преследуют цель упорядочения должностей и создания стимула служащему для повышения квалификации и продвижения по службе. В качестве таких критериев обыч- но применяется уровень образования, необходимого для занятия соответствующей должности. В данном законе уровни образования включаются в квалификационные требования к должностям гражданской службы (статья 12).

Конкретные обязанности государственного служащего регулируются локальным нормативным актом, и являются частью административного регламента государственного органа. Требования к должностным регламентам установлены статьей 47 Федерального закона РФ от 27 июля 2004 г. ¹ 79-ФЗ. Проект должностного регламента гражданского служащего представляется на утверждение представителю нанимателя руководителем структурного подразделения государственного органа, в котором осуществляет свою деятельность гражданский служащий. Должностные обязанности гражданского служащего не могут выходить за пределы компетенции государственного органа2. Примером можно привести Административный регламент Федеральной службы по надзору в сфере массовых коммуникаций, связи и охраны культурного наследия по исполнению государственной функции по осуществлению государственного надзора за соблюдением пользователями радиочастотным спектром порядка, требований и условий, относящихся к использованию радиоэлектронных средств или высокочастотных устройств, включая надзор с учетом сообщений (данных), полученных

âпроцессе проведения радиочастотной службой радиоконтроля, утвержденный приказом Федеральной службы по надзору в сфере массовых коммуникаций, связи и охраны культурного наследия от 4 декабря 2007 г. ¹ 4143.

1 Комментарий к Федеральному закону от 27 мая 2003 г. ¹ 58-ФЗ “О системе государственной службы Российской Федерации” (с изменениями от 11 ноября 2003 г.) и Федеральному закону от 27 июля 2004 г. ¹ 79-ФЗ “О государственной гражданской службе Российской Федерации” / Под общ. ред. Г.В. Мальцева, И.Н. Барцица. М.: Изд-во РАГС, 2005. С. 215.

2 См.: Барциц И.Н. Должностной регламент // В кн.: Государственная служба. Энциклопедический словарь / Под общ. ред. В.К. Егорова, И.Н. Барцица. М.: Изд-во РАГС, 2008. С. 102—104.

3 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2008. ¹ 20. С. 3—32.