Государственная служба

парафируются, потом ратифицируются представительными органами. Государственная Дума специально принимала акты, чтобы прекратить получение иностранных займов правительством В. С. Черномырдина, когда эти займы активно разворовывались1 .

Профессиональная служебная деятельность гражданского служащего осуществляется в соответствии с должностным регламентом, утверждаемым представителем нанимателя и являющимся составной частью административного регламента государственного органа. В должностной регламент включаются, в частности, обязанности, права и ответственность гражданского служащего за неисполнение или ненадлежащее исполнение должностных обязанностей в соответствии с административным регламентом государственного органа, задачами и функциями структурного подразделения государственного органа и функциональными особенностями замещаемой в нем должности гражданской службы (ст. 47 Федерального закона РФ ¹ 79-ФЗ).

Юридическая ответственность определяется как “применение к лицу, совершившему правонарушение, мер государственного принуждения, предусмотренных санкцией нарушенной нормы, в установленном законом порядке”2 . Но в Законе о государственной гражданской службе положения об ответственности сформулированы слишком общо. Так, ст. 68 “Ответственность за нарушение законодательства Российской Федерации о государственной гражданской службе Российской Федерации” Федерального закона ¹ 79-ФЗ содержит отсылочную диспозицию отвлеченного содержания: “Лица, виновные в нарушении законодательства Российской Федерации о государственной гражданской службе Российской Федерации, привлекаются к ответственности в порядке, установленном настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами”.

Среди недостатков Указа Президента РФ от 12 августа 2002 г. ¹ 885 “Об утверждении Общих принципов служебного поведения государственных служащих” можно отметить, что правовой статус государственных служащих, наделенных организационно-распоря- дительными полномочиями по отношению к другим государственным служащим (п. 3 Общих принципов), не предусматривает их

1 В случае непредставления таких соглашений на ратификацию международные финансовке организации уведомляются о недействительности для России таких соглашений, подписанных от имени России любым должностным лицом. Заявление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации «О переговорах Правительства Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации по вопросам получения дополнительных зарубежных кредитов». Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 16 июля 1998 г. ¹ 2865-П ГД // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. ¹ 30. Ст. 3731.

2 Барциц И.Н. Юридическая ответственность // В кн.: Государственная служба. Энциклопедический словарь / Под общ. ред. В.К. Егорова, И.Н. Барцица. М.: Изд-во РАГС, 2008. С. 230—231.

права решать вопрос, в частности, о дисциплинарной ответственности подчиненных субъектов государственной службы. В то время как привлечение к ответственности государственных служащих, нарушающих права граждан, должно быть не только правом, но и обязанностью начальника. Это принципиальное требование для действенности государственного аппарата, тем более, что принятие самого Указа мотивируется: “в целях повышения доверия общества к государственным институтам” (преамбула Указа).

Правильно организованная система мер контроля за государственным служащим — условие эффективной деятельности государственного аппарата.

1. Способы контроля за законностью деятельности государственных служащих

Понятие ответственности в документах перестроечного периода, к сожалению, зачастую употребляется в субъективном плане, как синоним собственного самосознания. Например, среди Общих принципов поведения государственных служащих, утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 г. ¹ 885, мы видим формулировку: “Государственный служащий, сознавая свою ответственность перед государством, обществом и гражданами, призван: …исполнять должностные (служебные) обязанности добросовестно, на высоком профессиональном уровне в целях обеспечения эффективной работы государственного органа”. Этот философский подход в юриспруденции не является определяющим, и сквозит коммунистической моралью самосозерцания. В то время как право существует только в отношениях субъектов права, когда требования сторон довольно резко отграничиваются.

Среди способов практической организации контроля за законностью деятельности государственных служащих можно назвать, во-первых, те, которые являются внутриаппаратными, например, личные действия государственного служащего и его начальника: от- четы, представление декларации о доходах и т. д., и, во-вторых, те, которые требуют институционального закрепления, это вся система правоохранительных и правообеспечивающих органов: следствие, суды, тюрьмы.

Доступность гражданину механизма контроля общества над своим порученцем-чиновником показывает степень демократичности общества. Демократичность заключается в степени участия граждан в делах общества. Среди технических приемов контроля над аппаратом буржуазная наука приводит к судам административной юстиции. Советская система давала прием отзыва депутата, но российские “демократы” отменили его при перестройке.

Важным качеством современного законодательства о государственной службе и административного законодательства в Российской Федерации является закрепление в законе связи ответствен-

2004 г. ¹ 79-ФЗ “О государственной гражданской службе Российской Федерации”.

Специфика правового статуса государственного служащего, должностного лица заключается в том, что презюмируется свобода его действий в рамках его компетенции, что обнимается понятием “усмотрение”1.

Главная характеристика деяний государственного служащего, вызывающая наибольшие претензии населения к государственному аппарату, — это институт усмотрения, то есть право должностного лица самостоятельно принимать обязывающие третьих лиц решения в соответствии со своей компетенцией, которая при этом прописана недостаточно четко. Формулировка Уголовного кодекса о преступлении в связи с “превышением полномочий” имеет большие возможности применения, поскольку четкого описания этого явления при отсутствии детальных предписаний в должностных регламентах дать невозможно, особенно в силу естественного для многообразия жизненных ситуаций права усмотрения должностных лиц при применении правовой нормы в конкретных ситуациях.

Усмотрение, кажется, наиболее внятно определил М. Ф. Лукьяненко: “Основываясь на изложенных нами доводах, представляется, что оценочное понятие гражданского права — это относительно определенное положение, сформулированное в гражданско-право- вой норме путем указания наиболее общих признаков, свойств, ка- честв, связей и отношений разнообразных предметов, явлений, действий, процессов, предусматривающее в рамках содержательных критериев, установленных законодателем, самостоятельную оценку правоприменителем поведения в конкретной ситуации в данной социальной среде и в данное время с учетом внутреннего убеждения”2.

Усмотрение и целесообразность — основные категории, применение которых приводит к нарушениям режима законности. Рассмотрим на примере банковского сообщества.

Профессор Я. А. Гейвандов пишет: “Наряду с нарушениями правовых норм, возникновение оснований для применения санкций

1 В науке обычно обсуждается вопрос об усмотрении чиновников и конкурирующей с ним недобросовестности, например, налогоплательщиков. При этом каждая из сторон применяет в свою пользу умышленно оставленные в законодательстве пробелы в праве и пределы для усмотрения субъектов правоотношений. См., например: Смирных С.Е. Правовые последствия недобросовестности налогоплательщиков // Государство и право. 2007. ¹ 1. С. 103—108. Характерной является деятельность, например, так обсуждаемого сейчас Ходорковского, который, будучи лицом состоятельным и влияющим на законотворчество, в том числе и по налоговым правоотношениям, определенным образом участвовал в составлении такого порядка налогообложения, который сам же потом и нарушал в преступных размерах.

2 Лукьяненко М.Ф. Оценочные понятия гражданского права: общее и особенное // Государство и право. 2007. ¹ 8. С. 47.

рального прокурора Российской Федерации ¹ 96-К от 28 января 1998 г. “О порядке предоставления прокурорскими работниками сведений о доходах и имуществе”, сославшись на то, что оспариваемый приказ вводит для прокурорских работников дополнительные обязанности по представлению справок о доходах и имуществе, предусмотренных ст. 12 Федерального закона “Об основах государственной службы Российской Федерации” и Указом Президента Российской Федерации от 15 мая 1997 г. ¹ 484, в кадровые подразделения органов прокуратуры, приравняв тем самым прокурорских работников к федеральным государственным служащим. Петров С. Н. полагает, что прокурорские работники не являются федеральными государственными служащими и не должны представлять куда-либо сведения о своих доходах и имуществе. Оставляя без удовлетворения жалобу заявителя, решением от 21 сентября 1998 г. ¹ ГКПИ 98449 Верховный Суд РФ1 посчитал, что из приобщенных документов усматривается лишь то, что правовой режим работников прокуратуры определяется законодательством о федеральной государственной службе с учетом особенностей, установленных Федеральным законом “О прокуратуре Российской Федерации”, что не может свидетельствовать и о нераспространении на них положений ст. 12 Закона “Об основах государственной службы Российской Федерации”, предусматривающей необходимость представления сведений о полученных ими доходах и имуществе.

Федеральный закон об ответственности государственных служащих от 30 декабря 1982 г. в Мексике содержит довольно подробный перечень и нарушений, и процедур восстановления законности

âдеятельности государственных служащих Мексики, включая регистрацию имущества государственных служащих2. Запрет коррупции, взяток, подарков закреплен в ст. 26 швейцарского закона. Запрет коррупции содержится и в п. V Кодекса этики правительственной службы, принятый Резолюцией Конгресса США в 1958 г.3 Запрет взяток в Японии, правда, плохо сформулированный, — содержится

âст. 39 Закона. В случае нарушения запрета уголовное наказание определяется до трех лет лишения свободы с принудительным привлечением к труду или штрафом на сумму не свыше 100 тысяч иен (ст. 110) с конфискацией или возмещением суммы взятки.

Административное право знает три основных и массу вспомогательных организационных способов контроля режима законности

1 Справочная поисковая система “КонсультантПлюс”. База данных “Судебная практика”.

2 Мексиканские Соединенные Штаты: Конституция и законодательные акты / Под ред. и со вступительной статьей д. ю. н. О. А. Жидкова. М.: Прогресс, 1986. С. 285—315.

3 Соединенные Штаты Америки: Конституция и законодательные акты / Под ред. и со вступительной статьей д. ю. н., проф. О. А. Жидкова. М.: Прогресс, Универс, 1993. С. 294.

в деятельности государственных органов и их должностных лиц1. Ответственность может применяться в порядке подчиненности, в порядке судебной процедуры или в порядке процедуры в административных судах. Иначе это административный, судебный способы разрешения споров с администрацией и административная юстиция. В развивающихся странах применяются и иные способы организации разрешения споров граждан с администрацией, не известные Европе: посредничество (в странах Южной Азии оно заключа- ется в поиске патрона для разрешения конфликта, а не обращение во все тяжкие по судам), ампаро — в странах Латинской Америки, колдовство — в странах Африки южнее сахеля, омбудсмен и другие. Сравним некоторые из них по основным признакам процедуры для выяснения их качеств и приемлемости.

1 Демин А. А. Административный процесс в развивающихся странах. М.: УДН, 1987. С. 5—14.

от 29 января 1997 г. ¹ 113 она была освобождена от занимаемой должности. В судебном заседании представители Правительства Российской Федерации пояснили, что решение принято в соответствии с положениями Федерального закона “Об основах государственной службы Российской Федерации”, предусматривающего ответственность государственных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение государственными служащими возложенных на них обязанностей (ст. 14 Закона). Между тем обстоятельства, которые бы подтверждали неисполнение либо ненадлежащее исполнение Вдовенко А. И. возложенных на нее обязанностей, не приведены. Верховный Суд Российской Федерации решил: признать недействительными постановление Правительства Российской Федерации от 29 января 1997 г. ¹ 133 “О Вдовенко А. И.” и приказ руководителя Федеральной службы России по обеспечению государственной монополии на алкогольную продукцию от 17 июня 1997 г. ¹ 22-к об освобождении Вдовенко А. И. от занимаемой должности; постановил восстановить Вдовенко Аллу Ивановну в должности руководителя Федеральной службы России по обеспечению государственной монополии на алкогольную продукцию; обязал взыскать с расчетного счета Федеральной службы России по обеспечению государственной монополии на алкогольную продукцию средний заработок за время вынужденного прогула в период с 17 июня 1997 г. по 17 декабря 1997 г. в сумме 11 722 750 рублей и компенсацию морального вреда в сумме 10 000 000 рублей в пользу Вдовенко Аллы Ивановны

èгосударственную пошлину в доход государства в сумме 461 671 рубль.

Основным документом для защиты прав гражданина при их нарушении административными властями до сих пор считается мало востребованный гражданами Закон РФ от 27 апреля 1993 г. ¹ 4866- 1 “Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права

èсвободы граждан”. Согласно ст. 6 этого Закона на государственные органы, органы местного самоуправления, учреждения, предприятия

èих объединения, общественные объединения, на должностных лиц, государственных служащих, действия (решения) которых обжалуются гражданином, возлагается процессуальная обязанность документально доказать законность обжалуемых действий (решений).

Органы разрешения индивидуальных служебных споров установлены, в первую очередь, Федеральным законом ¹ 79-ФЗ. Им предусмотрено:

а) для решения спорных вопросов конфликта интересов на государственной службе создаются комиссии по урегулированию конфликтов интересов;

б) для разрешения индивидуальных служебных споров за пределами отнесенных к конфликтам интересов статья 70 Федерального закона ¹ 79-ФЗ предусматривает органы по рассмотрению индивидуальных служебных споров. К таким органам закон отнес: