Государственная служба
.pdf4. Эффективность организации государственной службы |
171 |
|
|
фессиональной служебной деятельности и условиями должностного роста (ст. 14); что в должностной регламент включаются, в частности, показатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего; что в целях совершенствования эффективности деятельности аппаратов (центральных аппаратов) федеральных государственных органов и аппаратов государственных органов субъектов Российской Федерации и профессиональной служебной деятельности гражданских служащих в отдельном государственном органе или в его самостоятельном структурном подразделении в рамках соответствующих программ развития гражданской службы могут проводиться эксперименты (ст. 66).
Но главное проявление эффективности государственной службы государственного служащего закон видит в системе оплаты его труда. Среди основных государственных гарантий гражданских служащих закон декларирует равные условия оплаты труда, а также сопоставимые показатели оценки эффективности результатов профессиональной служебной деятельности при замещении соответствующих должностей гражданской службы, если иное не установлено настоящим Федеральным законом (ст. 52); п. 14 статьи 50 “Оплата труда гражданского служащего” предусматривает, что по отдельным должностям гражданской службы может устанавливаться особый порядок оплаты труда гражданских служащих, при котором оплата труда производится в зависимости от показателей эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности, определяемых в срочном служебном контракте; в указанных государственных органах фонд (соответствующая часть фонда) оплаты труда гражданских служащих формируется на основе показателей эффективности и результативности деятельности государственного органа (ст. 51).
Эффективность работы государственного аппарата, по моему мнению, заключается в прогрессивном движении всего общества, организуемом действиями государственных служащих. Если государственная служба работает хорошо, то атомные подводные лодки не взрываются, космические корабли не затапливаются, а граждане ритмично работают и исправно получают заработную плату. Ниче- го этого в современной Российской Федерации нет.
15 февраля 2002 г. Нижегородский суд признал распоряжение мэра города Нижний Новгород о проведении эксперимента по альтернативной военной службе распоряжением с превышением полномочий. И незаконным. Однако никаких правовых последствий для мэра не последовало. Известно, что право сильно не тяжестью наказания, а его неотвратимостью. Безнаказанность нарушителей — главный признак неэффективной работы государственного аппарата.
Способами изменения ситуации являются конституционные права народа на смену государственного аппарата, действия кото-
172 |
Глава 4. Ответственность государственных служащих |
|
|
рого не отвечают его интересам. Однако вопрос революций — не тема данной научной и учебной работы. Закон позволяет воспользоваться приведенными выше методами влияния на качество работы государственного аппарата и его государственных служащих.
Свобода действий государственного служащего от имени представляемого им государства, свобода усмотрения при оценке конкретной управленческой ситуации и возможные в связи с этим злоупотребления заставляют продумывать систему контроля за деятельностью такого чиновника как со стороны властей, так и со стороны народа. Такой контроль может быть организован различными способами: периодически публикуемыми для всеобщего сведения отче- тами государственного служащего о выполненной им на посту работе, декларациями о доходах и имущественном положении, правом гражданина вызвать государственное должностное лицо в административный суд для разбирательства правомерности его поведения на государственной службе и т. д. Но главным способом контроля законности деятельности государственного служащего является контроль вышестоящего должностного лица. Ибо если само вышестоящее в иерархии должностей лицо не будет выполнять своей контрольной функции, никакие правила не могут быть выполнены, за этим следуют анархия, беспорядок, развал.
В этом отношении примечательна научная дискуссия, является ли полномочие Президента РФ обеспечивать законность в стране его правом или обязанностью. Например, его право приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ. На мой взгляд, отличие президента, да и любого другого должностного лица от обычного рядового гражданина заключается в том, что он выполняет публичную функцию. Публичное право имеет в каче- стве своей основной категории не права или обязанности, а компетенцию. Это основное отличие публичного права от частного. Так, Положение о министерстве содержит перечень того, что оно имеет право делать, но этот же перечень является и перечнем обязанностей министерства. То есть в публичном праве компетенция — это не права свободной личности, а общественные обязанности лица публичного права. Я лично согласен с Д. Ю. Скуратовым, когда он говорит, что “Президент не может, а обязан принимать участие в законотворчестве”1. Так как это частный случай трактовки компетенции государственного органа или должностного лица. Приостановление действия незаконного акта органа исполнительной власти субъекта РФ — это прямая обязанность Президента, если он не делает этого, он является соучастником в правонарушении, покровительствует нарушителям.
Обязанность Президента РФ поддерживать режим законности
âгосударственном аппарате изучалась и в конкретных судебных
1 Скуратов Д. Ю. Проблемы участия Президента РФ в правотворческом процессе: Автореферат дисс. канд. юрид. наук. М.: МГУ, 2002. С. 6.
4. Эффективность организации государственной службы |
173 |
|
|
делах. Так, решение Военной коллегии Верховного Суда Российской Федерации от 22 ноября 2000 г. ¹ ВКПИ00-56 содержало установленный судом факт на основании объяснений представителя Министра обороны РФ и сообщения Министерства юстиции РФ, что оспариваемый “Движением” и Кужелевым С. В. приказ министра обороны РФ от 2 июня 1999 г. ¹ 237 (приказ отменял 25%-ную надбавку содержания военнослужащим) государственную регистрацию не прошел. Несмотря на это, он направлен для исполнения в воинские части, учреждения и заведения Министерства обороны РФ. Суд признал приказ недействительным и не порождающим правовых последствий со дня его издания. Но истцы, Общероссийское полити- ческое движение “В поддержку армии, оборонной промышленности
èвоенной науки” и Кужелев С. В., просили одновременно определить ответственность министра обороны РФ, начальника ГУВБиФа
èдругих государственных служащих и должностных лиц, а согласно жалобе “Движения” также Президента РФ, Правительства РФ и Председателя Правительства РФ за действия (бездействие) и решения, приведшие к нарушению прав, свобод и охраняемых законом интересов военнослужащих. Суд не поддержал это требование с формулировкой: “Принимая во внимание, что изданием приказа министра обороны РФ от 4 февраля 1998 года ¹ 61 права военнослужащих не ущемлены, требования заявителей обязать Президента РФ, Правительство РФ, Председателя Правительства РФ, министра обороны РФ, начальника ГУВБиФ МО РФ устранить нарушение прав и определить ответственность этих и других лиц, а также поставить вопрос о возбуждении уголовного дела не подлежат удовлетворению”1.
Исполнение решений любых правоохранительных и судебных органов в конечном счете возлагается на администрацию, первона- чально и породившую спорную ситуацию. Этот факт вызывает сомнения в желании такой администрации очень хорошо выполнить решение суда. Н. Г. Салищева приводила пример, когда решение суда о восстановлении бывшего сотрудника на работе МИД не выполнял десяток лет, “ввиду отсутствия вакансий”. Судебное обжалование длительное, дорогое и не обязательно приводит к прямому эффекту для истца, часто называемого жалобщиком, поскольку суд имеет право только решить вопрос о законности или незаконности акта, но исполнять это решение суда опять же должна действующая администрация.
Âобщем случае под эффективностью понимается соотношение затрат и результата. Такое определение эффективности трудно применить в государственной службе. В этом контексте в конечном счете можно назвать эффективной такую организацию государственной службы, которая обеспечивает устойчивость власти. С этой точки
1 СПС “КонсультантПлюс”. База данных “Судебная практика”.
174 |
Глава 4. Ответственность государственных служащих |
|
|
зрения государственная служба в Советском Союзе времен его декаданса, 80—90-е годы, была неэффективной, так как не смогла обеспечить устойчивость власти, допустила уничтожение государства странными беловежскими смутьянами, и наоборот, внешне менее организованная и плохо урегулированная государственная служба в Российской Федерации обеспечивает контроль за населением и подавление противников режима, даже если население вымирает по миллиону в год. Такую государственную службу трудно назвать неэффективной. Только здесь надо определиться, на кого эта “государственная” служба работает.
Эффективность государственной службы заключается в эффективности самой государственной власти проводить свои решения. Если народ повинуется и выполняет правовые предписания, то эффективность налицо, даже если при этом не видно бурных движений властвующих субъектов. И наоборот, если власть пишет законы, исполнение которых ей не нужно и она их не контролирует, при этом бурно шевелится, то эффективность государственной службы будет заключаться только в способах ее собственного обогащения. Но это уже не совсем служба.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
После сравнительного изучения законодательства можно сделать вывод о принципиальной тождественности принципов правового регулирования государственной службы в различных правовых системах. Различие организации государственной службы в правовых системах отдельных государств и семей систем не столь велико, как это может показаться. Общие закономерности организации государственно организованного общества вынуждают власти действовать примерно одинаковыми методами, благодаря чему есть реальная возможность заимствовать опыт организации государственного аппарата, невзирая на различия правовых систем и способов организации власти. Конвергенция вызвана тем, что сущность государства исторически неизменна, интересы дела требуют более или менее одинакового регулирования аппарата, обеспечивающего реализацию функций того или иного общества, будь то светского, будь то религиозного или партийного. Однако религиозная или партийная идеология, сознательность государственных служащих значи- тельно усиливают четкость и эффективность аппарата в сравнении с аппаратом наемных работников.
Рассмотренные выше тенденции правового регулирования государственной службы приводят к выводу о желательности серьезно обратиться к мировому опыту и реформировать государственную службу Российской Федерации в направлении ограничения субъективного фактора в комплектовании и работе государственного аппарата. Настоящие административные реформы лежат на пути профессионализации государственного аппарата. Необходимо ввести систему заслуг при комплектовании государственного аппарата. И это требует создания школ специализированного образования государственных служащих. Требуется создание специализированного единого органа управления государственной службой, отделенного от иных министерств и органов исполнительной власти.
Что касается формирования профессионального чиновничества, как цели законодательства РФ о государственной службе, то, по моему мнению, этот институт исторически характерен для времен серьезного противоречия между властью и населением: при Иване Грозном, Наполеоне или Бисмарке. В открытом обществе каждый гражданин охвачен участием (в силу научно-технической революции) в едином производстве в рамках всеобщего разделения труда, имеет возможность участвовать на равных со всеми “чиновниками” в управлении государством. В этом контексте государственные служащие выполняют лишь один из видов общественно полезного тру-
176 |
Заключение |
|
|
да. Выполнение государственными служащими общественных задач позволяет обществу и обязывает его наладить такой контроль за их деятельностью на благо этого же общества, при котором каждый гражданин, каждый управляемый субъект имел бы право и возможность влиять на параметры деятельности чиновников, то ли методом их избрания, то ли методом привлечения их к ответственности в публичном суде административной юстиции. То есть в обществе, где гражданин активен и участвует в делах общества, обособление части государственного аппарата в чиновничью закрытую касту (даже если это и возможно по системе блата) — не продуктивно и не является адекватным решением проблемы качественного управления обществом.
Административная власть в теократическом государстве организована, возможно, лучше и четче, чем в светских государствах в силу идеологического субстрата его деятельности. Религиозные схемы организации государственной службы отличаются более внимательным отношением законодателя к статусу служащего, когда регулируется весь комплекс жизни человека, а также высоким уровнем исполнительской дисциплины, чем деидеологизированные схемы общества. Наоборот, общества, охваченные идеологией наживы и обогащения, потенциально порождают конфронтацию и требуют для своего функционирования большего принудительного аппарата государства. Этот аппарат не создает прибавочный продукт, ложится прямыми расходами на государственный бюджет и дополнительно проводит черту отчуждения в обществе.
На Международном экономическом форуме в Петербурге 8 июня 2008 г. первый вице-премьер Игорь Шувалов заявил, что российское государство будет максимально снижать свое присутствие в экономике России1 . Как сообщает корреспондент “Радио Свобода”, И. Шувалов отметил, что в государственных корпорациях на смену представителям власти придут профессиональные менеджеры.
Заявление И. Шувалова находится в русле постулатов неудач- ной административной реформы Путина—Фрадкова, сформулированных в Указе Президента РФ от 23 июля 2003 г. ¹ 824 “О мерах по проведению административной реформы в 2003—2004 годах”. Среди приоритетных направлений административной реформы там прокламируются противоречащие истории и теории государства и права цели: ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства; развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики; организационное разделение функций регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам. Эти постулаты противоречат месту
1 http://www.svobodanews.ru/news/2008/06/08.html?id=451111
Заключение |
177 |
|
|
государства в истории человечества, ибо государство возникло естественным образом как механизм координации специализированного труда, как инструмент рациональной организации взаимодействия общества при глубоком разделении труда. Именно по сути государства, оно не может ни “уйти из экономики”, ни передать свои властные функции безответственной и независимой от населения масонской группировке “общественности”. Лишение государственных органов функции контроля за экономической деятельностью ставит вопрос об отмене самой государственной организации общества, переход к коммунистическому самоуправлению, а на практике означает развал русского государства, его уничтожение в пользу экономических конкурентов. На самом деле при провозглашении Президентом РФ идеи административной реформы — ограничение контроля предпринимателей со стороны государственных органов одним разом в два или даже в три года по заявлению Д. Медведева, требовалось бы расформировать становящийся ненужным государственный аппарат, который так удобно разместил на государственные должности всю паразитирующую “элиту”, которая при этом еще и не желает даже проконтролировать состояние тех лиц, на горбу которых она кормится. Ибо без контроля управление невозможно. К удивлению, вопрос о расформировании государственных органов, которые становятся ненужными из-за отсутствия у них функции контроля подчиненных, реформаторы не ставят, очевидно, хорошо оплачиваемые государственные должности в этом самом государственном аппарате, который не хочет заниматься контролем управляемых субъектов экономической деятельности, очень нужны властвующей группировке.
В апреле 2008 г. на радиостанции “Свобода” Первый заместитель генерального директора Федерального лицензионного центра Владимир Воеводский выступал за развитие самоуправляемых организаций в области строительства1. Он говорил об отмене лицензирования строительных организаций и передачи им полного права действовать самостоятельно. Ясно, что это одно из направлений “административной реформы” Путина — Фрадкова. На это даже диктор антироссийской радиостанции усомнился, не означает ли это, что при отмене лицензирования “шарашка”, не нуждающаяся в лицензии государства, будет строить атомные электростанции. Ведь это опасно.
Предложение радикально сократить государственный аппарат, ненужный при отсутствия его контроля за делами в стране, “реформаторами” не делается, ибо оно антинаучно. Приводимый в 1 параграфе главы 1 настоящего издания алгоритм управленческой деятельности не дает возможности предположить, что возможно уп-
1 http://www.svobodanews.ru/Transcript/2008/04/06/20080406150011760.
html
178 |
Заключение |
|
|
равлять, не контролируя действия управляемых. Это нонсенс, не видеть который — простая безграмотность, если не умысел вредительства.
В рамках работы Правительственной комиссии по проведению административной реформы было проанализировано 5634 функции, из них признано избыточными — 1468, дублирующими — 263, требующими изменения — 868. Правильно пишет профессор А. Турчи- нов, что эта пустая работа служит эксплуатации бюджета проходимцами. Он пишет: “Результаты хода реформы государственной службы, да и административной реформы в целом, наводят на мысль, что мы хотим получить собственный опыт общественных трансформаций без наличия эффективных механизмов управления и обстоятельной верификации внедряемых идей. Кроме того, хотим опровергнуть мировой опыт, который свидетельствует о том, что реформами и механизмами государственного управления надо управлять, а также о том, что в реформаторской практике господствующее мнение должно быть не за теми, кто является объектом реформ. К большому сожалению, обретение такого, а именно отрицательного, опыта обществу обходится очень дорого, поскольку есть большой соблазн превратить реформы, на которые выделяются немалые бюджетные средства, в продолжительные и весьма доходные биз- нес-проекты”1.
Бросается в глаза, что “реформа” государственного аппарата в виде административной реформы в составе своих мероприятий не содержит упоминания о государственной службе. Авторы “административной реформы” не компетентны увязать ее с нормальной деятельностью и государственных служащих. То есть порок мышления налицо.
Продолжение, муссирование отрицания роли государства означает стремление врагов России оставить народ без объединяющего воздействия государства через посредство государственной службы. Это откровенное вредительство.
При предположении, что постулаты этих последних реформ правильны, придется признать, что реформаторы не нуждаются в том, чтобы народ знал эти постулаты, видел их теоретическое обоснование и практические успехи. Они оторваны от русского народа и противостоят ему. Власть не слышит народ. Государственная власть бесконтрольна2. Можно расценивать как унижение действующих и Президента РФ, и Правительства РФ, которые в созданном их усилиями государстве предстают на том же экономическом форуме в Санкт-Петербурге совершенно контрастно на фоне яхты Абрамови-
1 Турчинов А. Проблемы формирования системы управления государственной службой // Государственная служба. 2006. ¹ 3. С. 15.
2 Володина Л.М. Проблемы реализации судебной власти // В кн.: Судебное правоприменение: проблемы теории и практики. Сборник статей / Под общ. ред. В.М. Сырых. М.: Российская академия правосудия, 2007. С. 119.
Заключение |
179 |
|
|
ча. Сравнение власти с этим “предпринимателем” говорит, что власть в стране ущербна и посрамлена не выдерживает конкуренции с частным предпринимателем на основе государственной должности губернатора Чукотки. И это естественно, она построена на принципе “системы блата”.
Противоречивое положение российских реформаторов проявляется и в том, что на том же Санкт-Петербургском экономическом форуме президент Российского союза промышленников и предпринимателей Александр Шохин заявил о претензиях ожиревшей российской “элиты” на новое свое место в мировом разделении труда и власти. Он предложил 12 шагов к достижению этой цели. Среди них шаг девятый — к созданию транснациональных корпораций. “Государство, — по мнению Шохина, — просто обязано содействовать экспансии российских компаний за рубежом”1. Ранее именно эта мысль об обязательном наличии государственной поддержки своего национального капитала при захвате иностранных рынков была иллюстрирована словами В. И. Ленина о естественном появлением империалистической стадии капитализма, как следствия конкуренции на капиталистическом рынке, при которой возникает прогрессивная форма организации общественных связей — империя. Без грамотной, работоспособной бюрократии такая цель недостижима.
Создание открытых конкурсов для занятия должностей в государственном аппарате, судов административной юстиции и т. д. в Российской Федерации не является характерным. Практика идет в направлении еще большей концентрации в одних руках решения вопросов государственной службы; если при ЦК КПСС кадровый вопрос решался относительно коллегиально, в ЦК, то теперь и этого узкого круга лиц нет. Система добычи ужесточается. В Администрации Президента РФ Б. Н. Ельцина государственный аппарат разбух, а главное, перестал выполнять свои координирующие функции, перешел на паразитическое обогащение. Как говорил В. Квасов, руководитель аппарата Правительства РФ, “госаппарат “разбух” за счет регионов, которые по федеральному договору самостоятельны в своих решениях. Федеральные органы контролируют их все меньше и меньше, и нам остается лишь “собирать статистику”2. При этих условиях никакие предложения об улучшении строительства государственного аппарата не смогут изменить отрицательное положение вещей.
Обучение государственного аппарата за границей не может изменить качества государственного аппарата в принципе. Верную мысль высказал А. Я. Капустин. “Сама жизнь опровергла примитив-
1 1212. Бизнес предложил власти программу партнерства // Российская газета. 9 июня 2008 г. ¹ 123п. С. 2.
2 Государство и его аппарат // Российские вести. 26 марта 1994 г. С. 1.
180 |
Заключение |
|
|
ные “романтические” иллюзии адептов безоговорочной “вестернизации” российского законодательства. Многие законы, поспешно принятые в постсоветскую эпоху и содержащие нередко в одном правовом акте нормы, воспринятые из принципиально различных правовых систем, вскоре самой правоприменительной практикой были отвергнуты как ненужные и не приспособленные к реалиям соци- ально-экономической жизни нашего Отечества”1.
Хотя ряд авторов считают, что “вполне определенно наметился постепенный переход к преимущественно административно-пра- вовому регулированию всего комплекса отношений по государственной службе”2, необходимо изменить все правовое регулирование государственной службы в Российской Федерации, резко отграни- чив его от иных трудовых отношений.
1 Капустин А. Я. Вступительная статья // Вестник Российского университета дружбы народов. Серия “Юридические науки”. 1997. ¹ 1. С. 6.
2 Среди них: Гришковец А. А. Проблемы государственной службы в системе исполнительной власти // В кн.: Исполнительная власть в Российской Федерации: Проблемы развития / Отв. ред. И. Л. Бачило. М.: Юристъ, 1998. С. 387.