Государственная служба

Часть полномочий и статуса государственного служащего может содержаться и в иных документах действующего государственного аппарата. Примером такого документа может явиться Служебный распорядок центрального аппарата Федерального казначейства, утвержденный приказом Федерального казначейства от 14 июля 2006 г. ¹ 7н1.

Законодательство содержит специальную категорию государственных служащих, называемых должностными лицами. Такая категория фигурирует в УК РФ, в КоАП РФ2, в другом законодательстве. В законодательстве же о государственной службе термин “должностное лицо” уже не встречается, вместо него иногда используется термин “лицо, замещающее государственную должность”, что не является эквивалентом и снижает качество категории, связанной с таким субъектом служебных отношений. Должностными лицами называются государственные служащие, имеющие право совершать в пределах своей компетенции властные действия, влекущие юриди- ческие последствия (например, издавать правовые акты управления, подписывать денежные документы…). Среди должностных лиц особый статус занимают представители власти (примечание к ст. 318 УК РФ). Это должностные лица, имеющие право предъявлять юридически властные требования (давать предписания, указания) и применять меры административного воздействия к органам и лицам, не находящимся в их подчинении (например, санитарные врачи, работники милиции и др.).

Постановление Министерства труда РФ от 6 июня 1996 г. ¹ 32 “Об утверждении разрядов оплаты труда и тарифно-квалификацион- ных характеристик (требований) по общеотраслевым должностям служащих” делит служащих бюджетной сферы на руководителей (например, директор, главный бухгалтер, заведующий архивом и т.д., всего 34 наименования должностей), специалистов (например, инженер, техник, юрисконсульт и т. д., всего 31 наименование должностей) и технических исполнителей (например, агент, паспортист, секретарь и т. д., всего 31 должность).

В постановлении Госстандарта РФ от 30 декабря 1993 г. ¹ 298, утвердившем Общероссийский классификатор занятий (ОК 010-93) с датой введения 1 января 1995 г., содержится подгруппа 11 “Руководители (представители) органов власти и управления”, которые характеризуются следующими признаками.

“Руководители (представители) органов власти и управления определяют, формируют и обеспечивают проведение государственной политики; разрабатывают, дополняют, принимают и отменяют

1 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2006. ¹ 34.

2 См., например: Комментарий к Кодексу РФ об административных правонарушениях / Под общ. ред. Э.Н. Ренова. М.: НОРМА, 2004. С. 769—772.

законы, постановления, распоряжения, программы, обеспечивают и контролируют их исполнение; представляют государство (правительство) и выступают от его имени; осуществляют руководство деятельностью федеральных, региональных (местных), отраслевых органов управления, общественных объединений и организаций.

Обязанности, выполняемые работниками указанной подгруппы, включают: осуществление законодательной, исполнительной и судебной власти; определение политики федеральных, региональных (местных) органов власти, отраслевых органов управления, общественных объединений и направлений ее реализации; разработку и принятие нормативных актов, директивных документов, отмену решений; планирование, координацию и контроль деятельности государственных учреждений и организаций и их подразделений, на которые возложена задача реализации политики; консультирование по вопросам, связанным с проведением государственной политики и законодательства; представление государства (правительства) и действия от его имени за рубежом; направление, регулирование и координацию деятельности общественных объединений и организаций; осуществление, как правило, руководства другими работниками.

В отдельных случаях, когда от руководителей (представителей) органов законодательной власти и управления требуются определенные профессиональные знания и соответствующий уровень квалификации, возможны трудности при отнесении конкретных должностей (профессий, занятий) к той или другой подгруппе. В таких случаях вопрос решают на основе анализа информации о должностных обязанностях, основных функциях, выполняемых работником. Если выполнение основных должностных обязанностей прежде всего требует определенной профессиональной квалификации и специальных знаний, тогда, в данном конкретном случае, должность должна быть отнесена к другим укрупненным группам и подгруппам. Если требования к квалификации и профессиональные знания служат основой для эффективного выполнения законодательных и управленческих обязанностей, то данное наименование должности (профессии, занятия) должно быть отнесено к указанным укрупненной группе и подгруппе. Например, если основные обязанности по должности заключаются в диагностике, консультировании и лечении больных, то должность должна быть отнесена к укрупненной группе 2 “Специалисты высшего уровня квалификации”, но если основные обязанности конкретной должности связаны с принятием на основе медицинских знаний решений о выделении и распределении предназначенных на научные исследования и разработки средств государственного, местного бюджета, то данная должность должна быть отнесена к рассматриваемой подгруппе”.

Примечания к ст. 285 УК РФ “Злоупотребление должностными полномочиями” содержат несколько иное понятие должностного лица:

“Должностными лицами в статьях настоящей главы признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организа- ционно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации” (п. 1 ст. 285 УК РФ). “Под лицами, занимающими государственные должности Российской Федерации, в статьях настоящей главы и других статьях настоящего Кодекса понимаются лица, занимающие должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий государственных органов” (п. 2). “Под лицами, занимающими государственные должности субъектов Российской Федерации, понимаются лица, занимающие должности, устанавливаемые конституциями или уставами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов” (п. 3). “Государственные служащие и служащие органов местного самоуправления, не относящиеся к числу должностных лиц, несут уголовную ответственность по статьям настоящей главы в случаях, специально предусмотренных соответствующими статьями” (п. 4 примечаний к ст. 285 УК РФ).

Интересен в этом отношении следующий судебный казус. Приговором Омского областного суда от 10 января 2001 г. оправ-

даны Каменев в получении взяток, а Кузнецова — в даче взятки, поскольку, в соответствии с мотивировкой суда, управляющий Омским отделением Пенсионного фонда Российской Федерации Каменев не являлся представителем власти и не подпадает под действие ст. 290 УК РФ, так как не осуществлял законодательную, исполнительную или судебную власть и не был работником государственных, надзорных или контролирующих органов, наделенным распорядительными полномочиями в отношении не находящихся от него в служебной зависимости лиц либо наделенным правом принимать решения, обязательные для исполнения гражданами и организациями. Каменев выполнял организационно-распорядительные и админист- ративно-хозяйственные функции в некоммерческой организации, не относящейся к органам государственной власти или местного самоуправления, к государственным или муниципальным учреждениям. В обоснование суд сослался на Положение о Пенсионном фонде РФ (утвержденное постановлением Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. ¹ 2122-1), из содержания п. 1 и 15 которого следует, что “Пенсионный фонд РФ — юридическое лицо, самостоятельное фи- нансово-кредитное учреждение, выполняющее отдельные банковские операции. …Оно не относится к государственным органам, органам местного самоуправления, государственным или муниципальным

учреждениям. При таких обстоятельствах, независимо от правоспособности руководителя отделения Пенсионного фонда РФ, он не является должностным лицом применительно к примечанию к ст. 285 УК РФ. Поэтому Каменев не признан судом субъектом должностных преступлений”.

С таким выводом не согласился Президиум Верховного Суда РФ, 26 июня 2002 г. удовлетворивший протест заместителя Генерального прокурора РФ. Он указал: Управляющий отделением Пенсионного фонда Российской Федерации является субъектом должностных преступлений1. Среди аргументов Президиума Верховного Суда РФ были следующие. Согласно Положению о Пенсионном фонде РФ Пенсионный фонд РФ по своему юридическому статусу и организа- ционно-правовой форме является государственным учреждением со специальной правоспособностью, установленной Верховным Советом РФ. Отношения Пенсионного фонда РФ с работодателями и индивидуальными предпринимателями, обеспечивающие целевой сбор и аккумуляцию страховых взносов, направляемых на пенсионное обслуживание, носят административно-властный характер и являются для указанных лиц обязательными. Отделение Пенсионного фонда РФ, а соответственно и Каменев как его руководитель вправе осуществлять распорядительные и властные действия в отношении лиц, не находящихся от него в служебной зависимости. Следовательно, Пенсионный фонд РФ наделен публично-властными полномочиями по обеспечению конституционного права на государственную пенсию, в том числе полномочием по назначению указанных пенсий именно законом. Такие полномочия по смыслу ч. 2 ст. 7, ст. 10, ч. 1 ст. 11, ч. 2 ст. 15, ст. 39, ч. 1 ст. 45, п. “в”, “ж” ст. 71, п. “ж” ч. 1 ст. 72, ч. 1 ст. 78, ст. 110, п. “в”, “г”, “е” ч. 1 ст. 114 и ст. 115 Конституции РФ относятся к сфере функционирования исполнительной власти и ее органов. Приговор суда отменен, и дело передано на новое судебное рассмотрение.

То есть практикам трудно провести единую правовую позицию, проводить единую правоприменительную практику при столь разношерстном правовом регулировании государственного аппарата в РФ. Не только статус должностного лица является спорным, но разные судебные инстанции по-разному решают вопрос, относить ли Пенсионный фонд РФ к категории государственного органа или уч- реждения. Сомнения в статусе своего учреждения посещают многих лиц. Даже В. Егоров, президент-ректор РАГС, определяя себя так, что “сам по сути являюсь чиновником”2, ставит вопрос о том, каков

1 Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2002. ¹ 11. С. 8. 2 10 лет без права подготовки бюрократов. Президент-ректор Российской

академии государственной службы Владимир Егоров отвечает на вопросы “Российской газеты”. Интервью провел Евгений Васильев // Российская газета от 4 июня 2004 г. ¹ 117. С. 9.

чиновника, несменяемого, с высоким уровнем жалованья, с позицией личной преданности князю или вышестоящему начальнику. В Германии на чиновника распространялось правило Alimentationsprinzip, которое переводчики переводят как “принцип полного государственного обеспечения”. Однако принцип кормления в российской истории не является прямым аналогом германского.

Е. А. Литвинцева определяет чиновничество в Германии как исторически “отделенную от общества группу, имевшую с государством особые отношения личной преданности и верности”1. Однако цитированные немецкие ученые находят, что качество возражения против воли начальника является основным преимуществом чиновника перед остальными государственными служащими. И именно для гарантии определенной независимости чиновник наделяется ка- чествами несменяемости, нейтральности и прочими преимущественными признаками касты чиновничества.

3. Органы государства, регулирующие государственную службу

На федеральном уровне кадровую политику формируют Президент и Правительство Российской Федерации, имеющие в своем подчинении специализированные органы. Так, в составе Администрации Президента РФ, в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 25 марта 2004 г. ¹ 4002 действуют на правах самостоятельных подразделений Управление Президента Российской Федерации по кадровым вопросам и государственным наградам и Управление Президента Российской Федерации по вопросам государственной службы. В структуре Аппарата Правительства РФ, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 16 ноября 1999 г. ¹ 1827-р3, существует Управление кадров и государственной службы. Однако государственного специализированного органа, отвечающего за столь важный участок государственной деятельности, как формирование кадрового состава государственных органов, в Российской Федерации нет, по наследству от СССР подбор кадров на государственную службу остается во многом напоминающим систему блата.

Комиссия, созданная на основе Положения о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов, утвержденного Указом Президента РФ от 3 марта 2007 г. ¹ 2694, таковым не является, поскольку ее компетен-

1 Литвинцева Е.А. Государственная служба в зарубежных странах. М.: Изд-во РАГС, 2004. С. 53—54.

2 ÑÇ ÐÔ. 2004. ¹ 13. Ñò. 1188.

3 ÑÇ ÐÔ. 1999. ¹ 47. Ñò. 5763.

4 ÑÇ ÐÔ. 2007. ¹ 11. Ñò. 1280.

ция ограничена рассмотрением конфликта интересов на государственной службе, и не распространяется на весь комплекс конфликтов, связанных с государственной службой.

Создание специального государственного органа, занимающегося вопросами организационного обеспечения нормального функционирования государственного аппарата, является элементарной задачей государства. В реальности эту функцию государства выполняют совершенно различные государственные структуры в зависимости от формы государства, формы власти и исторического момента. Так, в СССР правящая Коммунистическая партия выполняла функцию государственного органа по контролю процедуры функционирования государственной службы в СССР. Вопросами кадровой политики занимались только партийные органы, не отдавая комплектование кадрового состава государственных органов на откуп коммунистическому самоуправлению народа. Ни на один пост или должность в государстве невозможно было претендовать без согласия на это партийных органов, в партийных организациях существовали списки резервов на выдвижение, в которых кандидаты на вакантные должности располагались по ранжиру в соответствии со степенью доверия к ним со стороны партийных лидеров. Такая полуподпольная (поскольку КПСС числилась негосударственной структурой) система контроля за комплектованием кадров государственного аппарата не соответствует постулатам коммунистической теории государства о переходе к общественному самоуправлению. Однако она существовала и довольно успешно функционировала, так как отличалась реальностью и действенным контролем. Эта система, возможно, являлась и стержнем централизации государства, Советского Союза, именно в условиях провозглашения троцкистского лозунга об отмирании государства по мере движения к коммунизму, для чего на практике оснований не имелось. Государство было крепким.

В Японии создан специальный орган, Палата по делам персонала при Кабинете министров (ст. 3 Закона) с офисами на периферии (ст. 13), отделенный от остальных министерств. Это специализированный орган, посторонний по отношению к министерствам, так же как это было придумано и в американском законе Пэндлтона. В ряде стран англосаксонской системы права кадровый орган является органом государства второго уровня, не министерством, а ведомством при министерстве. Так, в соответствии с примером Великобритании “федеральное ведомство кадров” в Швейцарии подчинено департаменту финансов и таможен (ст. 63). Но более характерной является такая схема организации органов ведения кадровой работы, когда основные вопросы кадров находятся в руках либо самого премьерминистра, либо в ведомствах при нем или при главе государства. Так, в Аргентине декретом ¹ 2098.87 от 30 декабря 1987 г. предусмотрено, что управление Корпусом государственных служащих осу-

ществляется Национальным Президентством посредством Секретариата публичной службы. Это закреплено в приложении III “Мотивы создания Корпуса правительственных администраторов” к декрету ¹ 2098/87 от 30 декабря 1987 г. “Национальная публичная администрация”, которым утверждены Устав и Реестр Корпуса правительственных администраторов.

Управление Президента Российской Федерации по кадровым вопросам и государственным наградам, в соответствии с Положением о нем, утвержденным Указом Президента РФ от 25 июня 2004 г. ¹ 799, в частности, имеет следующие обязанности:

осуществление в пределах своей компетенции контроля за исполнением федеральных законов (в части, касающейся полномочий Президента Российской Федерации), указов, распоряжений и пору- чений Президента Российской Федерации по кадровым вопросам и вопросам, касающимся государственных наград;

подготовка предложений Президенту Российской Федерации по вопросам осуществления кадровой политики и единой политики в области государственных наград;

обеспечение деятельности Российского организационного комитета “Победа”, Комиссии по государственным наградам при Президенте Российской Федерации, Комиссии при Президенте Российской Федерации по предварительному рассмотрению кандидатур на должности судей федеральных судов, а также в пределах своей компетенции деятельности иных совещательных и консультативных органов при Президенте Российской Федерации;

кадровое и организационно-штатное обеспечение деятельности Администрации Президента Российской Федерации.

Указ Президента РФ от 1 июня 1998 г. ¹ 641 “О мерах по организации проверки сведений, представляемых лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации в порядке назначения и государственные должности федеральной государственной службы” предусматривает, что кадровые службы федеральных государственных органов организуют проверку: достоверности сведений, сообщенных гражданином о себе при назначении на государственную должность Российской Федерации или при поступлении на федеральную государственную службу; соблюдения лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации и государственные должности федеральной государственной службы, ограничений, установленных федеральными законами; достоверности сведений о доходах и имуществе указанных лиц.

На органы государственного управления в области государственной службы возлагаются задачи:

1)составления расписания должностей, необходимых для функционирования государственного аппарата;

2)формирование четких требований к каждой должности в виде должностных инструкций;