Государственная служба
.pdf4. Основные принципы организации государственной службы |
31 |
|
|
1)верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении государственными служащими должностных обязанностей и обеспечении их прав;
2)приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия: обязанности государственных служащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина;
3)единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации;
4)разделения законодательной, исполнительной и судебной
власти;
5)равного доступа граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой;
6)обязательности для государственных служащих решений, принятых вышестоящими государственными органами и руководителями в пределах их полномочий и в соответствии с законодательством Российской Федерации;
7)единства основных требований, предъявляемых к государственной службе;
8)профессионализма и компетентности государственных служащих;
9)гласности в осуществлении государственной службы;
10)ответственности государственных служащих за подготавливаемые и принимаемые решения, неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;
11)внепартийности государственной службы; отделения религиозных объединений от государства;
12)стабильности кадров государственных служащих в государственных органах.
Последующее законодательство сократило эти декларации. Так,
âФедеральном законе РФ от 27 мая 2003 г. ¹ 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» статья 3 «Основные принципы построения и функционирования системы государственной службы» предполагает только 8 таких принципов:
федерализм, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
законность; приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосред-
ственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты;
равный доступ граждан к государственной службе;
32 Глава 1. Понятие и историческое место государственной службы
единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы;
взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы; открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятель-
ности государственных служащих; профессионализм и компетентность государственных служащих;
защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц.
Следовательно, последующий закон только несколько сконцентрировал количество и качество декларированных принципов, о которых, это нетрудно заметить, можно сказать, что они в основном носят конституционно-правовой, а не административно-правовой характер.
В любом случае принципами правового регулирования являются основные идеи, исходные понятия, отражающиеся в одной или многих правовых нормах, и только потому они имеют определенную регулирующую силу, то есть они имеют материальное содержание. Их формулирование, а также обоснование права на их существование является трудным делом. И доктрина, и законодательство это отражают. Вот пример правового принципа, который приводит пре- зидент-ректор Российской академии государственной службы при Президенте РФ:
“Есть замечательная национальная административная школа во Франции. Там действует принцип: определенное количество должностей серьезного государственного уровня нельзя занять, не закон- чив эту школу”1 .
По моему мнению, правовое значение принципов сомнительно, так как за отсутствие следования принципам наказаний не установлено. Наказание следует за нарушение правовой нормы, в которой отражаются принципы правового регулирования.
Как только ставится вопрос о принципах, сама его постановка вызывает оскомину, поскольку ученые — соглашатели и приспособленцы немало потрудились в направлении извращения этого понятия. Примером является принцип первоочередности прав человека. Вот как пишет С. В. Пчелинцев, сопредседатель руководящего комитета проекта “Административная реформа” Европейского Совета для России EUROPEAID 113768/D/SV/RU, заслуженный юрист РФ, к.ю.н.:
1 10 лет без права подготовки бюрократов. Президент-ректор Российской академии государственной службы Владимир Егоров отвечает на вопросы «Российской газеты». Интервью провел Е. Васильев // Российская газета от 4 июня 2004 г. ¹ 117. С. 9.
4. Основные принципы организации государственной службы |
33 |
|
|
“Одним из главных достижений отечественной правовой мысли, имеющим принципиальный характер, явилось закрепление в ст. 2 Конституции РФ нормы, согласно которой человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Государство обязано признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека. Данная конституционная норма стала важнейшим базисным ориентиром для определения дальнейшего направления развития всех отраслей законодательства РФ”1 . Сразу возникает вопрос, от кого и кто обязан защищать “права гражданина”? Пропаганда торжества “прав человека” при том, что в результате “реформ” в России большинство населения осталось за чертой бедности и вымирает по миллиону в год — издевательство над здравым смыслом. Даже сам “Проект” “Административная реформа” EUROPEAID 113768/D/SV/RU отмежевывается от таких мыслей тем, что специально уведомляет, что точки зрения, опубликованные в издании являются “предметом ответственности Консорциума подрядчиков проекта и не отражают точку зрения Европейского Союза”2.
В Российской Федерации “Общие принципы служебного поведения государственных служащих” утверждены Указом Президента РФ от 12 августа 2002 г. ¹ 885 . Они содержат, по существу, концентрированный свод этических требований к государственному служащему Российской Федерации, в частности, требуют добросовестности при выполнении государственным служащим своих должностных обязанностей, сознавая свою ответственность перед государством, обществом и гражданами. Помимо субъективизма в понимании служащим критериев добросовестности одновременно они несколько ослабляют вертикаль государственной власти тем, что для лиц, замещающих государственные должности РФ, государственные должности субъектов РФ и выборные муниципальные должности, эти Общие принципы являются рекомендательными и действуют в части, не противоречащей правовому статусу этих лиц (п. 2 Указа). То есть законодательство субъектов РФ и муниципальных образований в иерархии актов управления этим Указом выводится на уровень, превышающий юридическую силу Указа Президента РФ.
Одним из признаков советской, или социалистической, или коллективистской системы права является принцип целесообразности действий государственных органов. Государственные служащие не идеализируют действующее законодательство и относятся к нему легко. Например, закон о государственном бюджете для служащих Министерства финансов является только приблизительным ориен-
1 Пчелинцев С.В. Использование зарубежного опыта при совершенствовании правового регулирования в России: теоретические аспекты и практические вопросы // В кн.: Содействие реформе государственного управления в России: Сборник статей. М.: НОРМА, 2005. С. 7.
2 Содействие реформе государственного управления в России: Сборник статей. М.: НОРМА, 2005. С. 2.
34 Глава 1. Понятие и историческое место государственной службы
тиром их деятельности, за невыполнение статей бюджета никто ответственности не несет. Тем более что господствует представление о том, что на государственной службе может находиться любое, а не специально подготовленное лицо.
При этом непрофессиональное должностное лицо, Президент, становится даже и Верховным Главнокомандующим, для чего, конечно же, требуется определенная профессиональная квалификация. Президент РФ Б. Н. Ельцин ничтоже сумняшеся объявил, что он создает “средний класс” в социальной структуре страны, административным путем, указанием сверху ликвидировал государственные банки, чтобы создать класс банкиров якобы на предпринимательской основе свободного рынка, и т. д. В результате этот “свободный рынок” получил характеристики воровского с развалом экономики. Оценка системы права в таких условиях может быть сделана как системы, по крайней мере не утратившей черты социалистической, плановой системы (как хозяйствования, так и права) с преобладанием административного метода управления обществом.
Реальная система права в Российской Федерации дополняется еще и националистическим подходом к формированию государственного аппарата, когда на определенные должности должны назначаться национальные кадры по очень хитрому соотношению сдержек и противовесов1. Подобное положение можно сравнивать с конфессиональной системой распределения государственных должностей в Ливане и национальной в Дагестане. Впрочем, подобный пример дают правила набора государственных служащих на государственную службу и в Японии, где запрещается прием на государственную службу проживающих в Японии лиц корейской национальности.
Все представленные варианты исторического развития регулирования государственной службы особенно важны для анализа состояния и тенденций правового регулирования государственной службы в Российской Федерации. Нормативные акты о государственной службе РФ показывают причудливое переплетение прогресса и архаики в ее правовом регулировании. Мы видим довольно строгую классификацию государственных служащих, однако основной закон о государственной службе в РФ совершенно открыто закрепляет систему добычи, давно прошедший для Европы и Америки этап.
Организация федеральной государственной службы показывает, что фундаментальные причины образования государства как института отражают интеграцию экономического пространства, помехой которому являются в том числе и федеративные отношения. Государственная служба по своей природе объединяет под своим регулирующим воздействием всех участников экономического обо-
1 См., например: Восленский М. Номенклатура, 1991. С. 511; заявление А.-В. В. Ниязова в Государственной Думе РФ // Государственная Дума: Стенограмма заседаний. Бюллетень ¹ 25. 17 мая 2000 г. С. 10—11.
4. Основные принципы организации государственной службы |
35 |
|
|
рота, а потому противостоит и федерализму. Оправдано лишь разделение труда между центральными и местными органами управления. Однако существование конкретной системы права в каждой стране или группе стран имеет глубокие исторические причины и не сменяется просто, по индивидуальной прихоти отдельных революционеров.
Основные черты и назначение государственной службы отражены в законодательстве совершенно по-разному.
По общему правилу, иностранцы не могут состоять на государственной службе, поскольку эта деятельность характеризуется властным содержанием. Интересно, что в Японии государственным служащим не может стать лицо, лишенное права распоряжаться имуществом (ст. 38, п. 1), то есть не умеющий вести личные дела не должен браться и за государственные! Часто используются положения, которые определяются как “неопределенное правовое условие”1, как способ какого-то ограничения пределов усмотрения. В соответствии
ñУставом Римской курии служащему запрещено “осуществлять деятельность, не достойную служащего Святого престола” (ст. 42). При всей неопределенности термина такая диспозиция совершенно справедлива. Такие формулировки применяются не только в теократических правовых системах. Таким же является и принцип добросовестности, который закреплен в ст. 40 Закона Японии: в ней запрещаются любому лицу обманные или неверные заявления в связи
ñэкзаменами, отбором, приемом на работу или учетом личного состава государственной службы.
Принцип целесообразности при осуществлении государственной службы закрепляется широко. Так, в параграфе 5 п. 1 ст. 33 Устава Римской курии говорится о допустимости действий, “исходя из существующей служебной необходимости”; впрочем, сам по себе принцип целесообразности не является причиной зла, при разумном пользовании им он достаточно удобен, так как позволяет формальные определения должностных инструкций согласовать с реальными условиями деятельности должностного лица.
Âзаконодательстве стран даже континентальной системы права часто допускаются неопределенные формулировки типа: “когда этого требуют интересы службы” (ст. 10 швейцарского закона), “незапятнанная репутация” (ст. 2), расплывчатые принципы “справедливости” (ст. 17) и др. Такое условие деятельности должностного лица, как “интересы администрации” (ст. 30 швейцарского закона), ничем не отличается от усмотрения в советском праве. А усмотрение многими учеными рассматривается как основная причина злоупотреб-
1 Райтемайер К. Полномочия административных судов Германии в вопросах контроля за содержательным наполнением неопределенных правовых условий и неиспользованием усмотрения администрации // В кн.: Проблемы административной юстиции: материалы семинара. М.: Статут, 2002. С. 41—46.
36 Глава 1. Понятие и историческое место государственной службы
ления правом со стороны администрации. Право применения аналогии закреплено в ст. 62 швейцарского закона.
Можно отметить частое применение в законодательстве права делегации полномочий (например, в ст. 62 швейцарского закона). Делегация полномочий в отношении набора персонала своего агентства, руководства и управления им закреплена в параграфе 302 Свода законов США. На мой взгляд, делегация полномочий отражает не более чем несбалансированность изначального распределения госу- дарственно-властных обязанностей. При этом если законодатель не смог нормально сбалансировать права и обязанности государственных служащих, то перенесение этих регулирующих полномочий с компетентных должностных лиц на конкретного служащего, не справляющегося с объемом возложенных на него обязанностей и потому перераспределяющего их методом делегации, — совершенно неразумный способ регулирования государственно-служебных отношений.
Положение о надлежащем внешнем виде лиц, осуществляющих государственную власть, отражается наиболее ярко в обязанности военнослужащих при исполнении служебных обязанностей быть одетыми в специальную форму. То же требуется и от судей. Однако для гражданских служащих ношение формы, прямо отличающей их от обычных граждан, предусмотрено не везде. Это требуется в теократических государствах, в частности, по законодательству Ватикана. На мой взгляд, служебная форма не только дисциплинирует служащих, но и управляемым субъектам облегчает ориентироваться в общественных отношениях.
В ряде приводимых законов содержится указание на то, что “в случае если нормы настоящего закона противоречат предыдущим законам или основанному на них законодательству либо несовместимы с ними, преимущество имеют нормы настоящего закона” (ст. 2 п. 1 Закона Японии). Такое правовое регулирование нельзя признать адекватным. Гражданин не должен гадать, что именно отменено, а что действует. Четкость правового обеспечения — забота в первую очередь власти.
Таким образом, законодательство буржуазных стран даже по отношению к принципам содержит не меньше неточных формулировок, чем так критиковавшееся советское законодательство о государственной службе. Правильное применение законодательства социально обусловлено, а принципы отражают лишь основные направления пожеланий для законодателя.
5. Источники правового регулирования государственной службы
Отношения государственной службы регулируются всем комплексом источников права: законом, подзаконными актами государственных органов, локальными актами.
5. Источники правового регулирования государственной службы |
37 |
|
|
Федеральный закон РФ от 27 июля 2004 г. ¹ 79-ФЗ в статье 5 “Законодательство РФ о государственной гражданской службе РФ” перечислил все источники правового регулирования государственной службы в РФ.
Регулирование отношений, связанных с гражданской службой, осуществляется:
1)Конституцией РФ;
2)Федеральным законом “О системе государственной службы
ÐÔ”;
3)настоящим федеральным законом;
4)другими федеральными законами, в том числе федеральными законами, регулирующими особенности прохождения государственной службы;
5)указами Президента РФ;
6)постановлениями Правительства РФ;
7)нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти;
8)конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ;
9)нормативными правовыми актами государственных органов. Законодательство о государственной службе сформировано пока
еще недостаточно, поэтому регламентируется, особенно когда это касается иных ветвей власти, нежели исполнительная, в значительной мере локальными правовыми актами. Е. В. Охотский исследовал локальные акты палат Федерального Собрания, документы об аппаратах палат Федерального Собрания, положения об их структурных подразделениях1 , изданные председателями палат Федерального Собрания и руководителями их аппаратов. Правовая же природа локальных актов настолько еще не изучена, что даже рецензенты указанной книги Е. В. Охотского не могут иногда определить, какова правовая природа актов об аппаратах депутатских объединений. Они пишут: “Конечно, строго говоря, они даже не являются локальными правовыми актами, поскольку согласовываются с руководителем депутатского объединения и утверждаются руководителем аппарата Государственной Думы”2.
То есть законодательство чрезвычайно расширяет, и необоснованно, круг субъектов правотворчества, актами которых государственная служба регулируется. При этом теряется смысл их единого государственного происхождения.
Первым законом о государственной службе в Российской Федерации стал Федеральный закон от 31 июля 1995 г. ¹ 119-ФЗ “Об
1Охотский Е.В. Государственная служба в парламенте: отечественный
èзарубежный опыт. М.: РОССПЭН, 2002.
2Хаманева Н.Ю., Гришковец А.А. Рецензия // Государство и право. 2003.
¹7. Ñ. 112.
38 Глава 1. Понятие и историческое место государственной службы
основах государственной службы Российской Федерации”1 (далее по тексту — Закон 1995 года), в настоящее время отмененный, но учи- тываемый как первый заложивший основные принципиальные черты государственной службы в постсоветской Российской Федерации. Статья 4 этого Закона определяла, что законодательство Российской Федерации о государственной службе состоит из Конституции Российской Федерации, настоящего Федерального закона, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также конституций, уставов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Статья 11 Трудового кодекса РФ, принятого Федеральным законом от 30 декабря 2001 г. ¹ 197-ФЗ, предусматривает, что “Настоящий Кодекс, законы и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, распространяются на всех работников, заключивших трудовой договор с работодателем. …Особенности правового регулирования труда отдельных категорий работников (руководителей организаций, лиц, работающих по совместительству, женщин, лиц с семейными обязанностями, молодежи, государственных служащих и других) устанавливаются настоящим Кодексом и иными федеральными законами”.
Параллельно с административной реформой Путина—Фрадко- ва 2002–2004 годов приняты в рамках реформы государственной службы и действующие в настоящее время:
Федеральный закон Российской Федерации от 27 мая 2003 г. ¹ 58-ФЗ “О системе государственной службы Российской Федерации”2;
Федеральный закон РФ от 27 мая 2004 г. ¹ 79-ФЗ “О государственной гражданской службе Российской Федерации”3.
Действует ряд подзаконных актов, например, Квалификационный справочник должностей руководителей, специалистов и других служащих, утвержденный постановлением Минтруда РФ от 21 августа 1998 г. ¹ 37.
На порядок ведения трудовых книжек рабочих и служащих на предприятиях, в учреждениях и организациях все еще распространяются постановление Совета Министров СССР и ВЦСПС от 6 сентября 1973 г. ¹ 656.
Источником правового регулирования государственной службы являются также: административный прецедент во Франции, административный договор. Социалистическая система права не признает правового значения судебного или административного прецедента.
Особо стоит остановиться на месте международных правовых актов в ряду источников правового регулирования государственной
1 ÑÇ ÐÔ. 1995. ¹ 31. Ñò. 2990.
2 ÑÇ ÐÔ. 2003. ¹ 22. Ñò. 2063.
3 ÑÇ ÐÔ. 2004. ¹ 31. Ñò. 3215.
5. Источники правового регулирования государственной службы |
39 |
|
|
службы в Российской Федерации. Федеральный закон РФ от 27 июля 2004 г. ¹ 79-ФЗ в пункте 2 статьи 5 “Законодательство РФ о государственной гражданской службе РФ” закрепил:
“Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены настоящим Федеральным законом, то применяются правила международного договора”.
В реальности для исполнения таких формулировок закона у нас нет условий, их не создает и не хочет создавать сама властвующая группировка. Так, международное законодательство в рамках ООН (только ООН, а таких организаций масса) публикуется в издании, называемом “U.N. Treaty Series”1, которое является серьезным дефицитом даже для специалистов-международников, не говоря уж о доступности любому государственному служащему.
Ничем, кроме желания сдать интересы России, нельзя объяснить столь гипертрофированную оценку международного права по отношению к организации внутренней службы в суверенном государстве. В истории известны случаи недвусмысленной оценки по крайней мере некоторых международно-правовых документов как не обязательных даже для стран, их подписавших. Так, Э. Сатоу писал: “§ 552. Не все международные соглашения предназначены иметь “обязательную силу”. Так, например, никаких юридических обязательств не вытекало из Атлантической хартии, подписанной 14 августа 1941 г. В этой хартии президент Соединенных Штатов (г-н Франклин Д. Рузвельт) и представитель правительства его величества в Соединенном Королевстве премьер-министр (г-н Уинстон Черчилль) сделали совместное заявление о том, что…”2. И далее: “При принятии 10 декабря 1948 г. Генеральной Ассамблеей Организации Объединенных Наций Всеобщей декларации прав человека было ясно дано понять, что на страны, голосующие за эту декларацию, не возлагается этим никаких юридических обязательств”3. Принимать на себя обязательств больше, чем требует предполагаемое международное право, “быть святее папы” — не оправданные перегибы мышления выдающихся “демократов” в Российской Федерации. Если о корсаре Барбароссе говорят4, что благодаря его храбрости маленькое турецкое княжество превратилось в великую средиземноморскую державу, Оттоманскую империю, то, перефразируя, можно сказать, что
1 См.: Лукашук И.И. Депозитарий международных договоров // Государство и право. 2006. ¹ 7. С. 74.
2Сатоу Э. Руководство по дипломатической практике / Под общ ред.
Ô.Ô.Молочкова. М.: Изд-во Института международных отношений, 1961. С. 305—306.
3 Сатоу Э. Указ. соч. С. 306.
4 Радиостанция “Свобода” 27 июня 2008 г. http://www.svobodanews.ru/
Transcript/2008/06/26/20080626125944987.html; Энциклопедический словарь Брокгауза и Ефрона. 2002 IDDK. Мультимедиа-издательство “Адепт”. http:// www.iddk.ru.
40 Глава 1. Понятие и историческое место государственной службы
благодаря пьяной дикости Ельцина Российская империя превратилась в обломки враждующих между собой “постсоветских республик”.
В системе мер, предусмотренных Президентом РФ в Указе от 3 апреля 1997 г. ¹ 278 “О первоочередных мерах по реализации Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию “Порядок во власти — порядок в стране. (О положении в стране
èосновных направлениях политики Российской Федерации)”, уже было предусмотрено разработать до 1 ноября 1997 г. свод этических правил государственного служащего, а также концепцию кодекса государственной службы. Этические правила в качестве источника именно правового регулирования государственной службы вызывают двусмысленную оценку. “Возрождению этического кодекса поведения чиновника (морального кодекса, кодекса чести — дело не в названии) мы считаем необходимым уделить наряду с другими мерами максимальное внимание”1 , — считает А. В. Оболонский. На самом деле этика — это свод моральных правил, свойственных индивидуальностям или негосударственным организациям. Но “мораль экономически господствующего класса, возведенная в закон”, — это уже право. Этика, как правило поведения в государстве, называется правом, закреплена законом. Главное отличие морали (этики) от права то, что нарушение правил морали поддерживается общественным осуждением нарушителя, в то время как нарушение правовой нормы в государстве обеспечивается государственным принуждением, репрессией. Напрасно искать в морали спасение от того, что нормы права не исполняются. Испортить можно и нормы морали. А наводить порядок в государстве возможно только на правовой основе. Тотальный цинизм и вседозволенность современного государственного аппарата в Российской Федерации, отмечаемые А. В. Оболонским, возникли не на почве советского кодекса этики, о котором так лестно отзывается автор, но которого и не существовало, а в силу преступного характера деятельности “приватизаторов государства”
èвласти. Это определение Е. Т. Гайдаром2 сущности ельцинских “реформ”.
1 Оболонский А.В. Государственная служба, необходимость и направления ее реформирования // В кн.: Проблемы социально-экономического и политического развития России / Отв. ред. Н.Ю. Хаманева. М.: Юристъ, 2001. С. 61—62.
2 Гайдар Е.Т. Государство и эволюция. М., 1995. Цитируется по: Оболонский А. На государевой службе: бюрократия в старой и новой России: Очерк. М.: ИГиП РАН, 1997. С. 28.