Государственная служба

Но такое развитие событий является не характерным для правового метода регулирования общественных отношений, ибо при отсутствии необходимости государства вмешиваться в деятельность управляемых субъектов не требуется и правовое регулирование. Право в отличие от морали — это такие правила поведения, которые обеспечи- ваются принудительной силой государства. Если же принуждать не надо, и общество живет по коммунистическим «простым нормам нравственности», то это положение предполагается только в коммунизме, где мораль общества не расходится с велениями государства. Но тогда и государства не должно быть, оно, по мнению коммунистов, отомрет. Поэтому для правового способа организации общественной жизни, характерного для государства, наиболее важной является третья стадия алгоритма управленческой деятельности, когда к не соблюдающим правовые предписания необходимо применять принуждение, ответственность, ввиду их неумения или нежелания выполнять правовые нормы. Именно эта стадия должна привлекать наибольшее внимание юристов, ибо применение принуждения почти всегда болезненно. Для того чтобы обжаловать действия администрации в этом случае, создать условия защиты управляемых субъектов от некомпетентности государственных должностных лиц или злоупотребления ими своими служебными полномочиями существует четвертая стадия алгоритма управленческой деятельности, предполагающая наличие всей правовой инфраструктуры государства: юристов, судов, тюрем, лагерей.

Но всегда функцией государственного служащего является контроль и оперативная реакция на любые обстоятельства функционирования контролируемых государством параметров государственно организованного народа.

Представления о неестественности государства или о противостоянии аппарата и государства — ошибочны, ибо организованное общество не может существовать вне государственных форм, по крайней мере на современном этапе развития производственных отношений. Остается непревзойденной идея Ф. Энгельса1 о том, что государство никоим образом не представляет собой силы, извне навязанной обществу, оно есть продукт общества на известной ступени его развития.

Противопоставление государства так называемому гражданскому обществу проводилось “демократами” в период активного развала государства, СССР, в 80—90-х годах ХХ века. Впрочем, развал

СССР, вероятно, произошел из-за обычного закона конкурентного характера развития экономики, когда любой конкурент, а США таковым являются, использует и экономические, и идеологические (противопоставление государства гражданскому обществу) рычаги, равно как и внутреннюю агентуру в стане врага для подрыва экономики

1Энгельс Ф. Происхождение семьи, частной собственности и государства

âсвязи с исследованиями Л.Г. Моргана. Ленинград: Госполитиздат, 1949. С. 176.

12 Глава 1. Понятие и историческое место государственной службы

конкурента, СССР, и всегда один из конкурентов добивается победы над слабым, неконкурентоспособным противником. Выполняется эта работа специалистами государственного управления, профессиональными государственными служащими.

Государственная служба — это деятельность личного состава государственных органов с властными полномочиями по реализации функций государства.

2. Трудовая и публичная концепции отношений государственной службы

Кроме принадлежности к различной правовой системе1 на параметры правового регулирования государственной службы оказывает большое влияние надлежащее решение проблемы соотношения трудовых и служебных начал в его правовом регулировании.

При этом отношения государственной службы можно рассматривать в двух планах: во-первых, в плане отношений государственного служащего с государством или органом государства, где он служит, а во-вторых, в плане отношений государственного служащего с гражданами, не подчиненными ему по службе, но в контактах с которыми и протекает основная часть рабочего времени государственного служащего. Второй тип правоотношений большинство ученых называют однозначно административными.

Невыполнение в установленный срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства наказывается административным штрафом на граждан в размере от трехсот до пятисот рублей; на должностных лиц — от одной тысячи до двух тысяч рублей или дисквалификацией на срок до трех лет; на юридических лиц — от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей (ч. 1. ст. 19.5 КоАП РФ 2002 г.).

А по первому типу правоотношений существуют различные точки зрения.

В правовой литературе не решен вопрос с принципиальной оценкой, является ли государственная служба разновидностью труда свободного найма (и в этом случае она должна регулироваться трудовым законодательством) или же государственная служба является деятельностью личного состава государственных органов по выполнению властных функций государства (и в этом случае она не может быть организована по канонам свободного трудового предпринимательства).

1 См.: Барциц И.Н., Демин А.А. Зарубежный опыт правового регулирования государственной службы // В кн.: Правовое обеспечение государственной службы Российской Федерации. Учебник / Под общ. ред. И.Н. Барцица. М.: Изд-во РАГС, 2007. С. 534–535.

По мнению Л. А. Чикановой, “понятие трудового договора, сформулированное в ст. 15 КЗоТ РФ, в полной мере применимо и к комментируемым отношениям, т. е. трудовой договор есть соглашение между государственными служащими и государственным органом, по которому государственный служащий обязуется выполнять работу по определенной государственной должности с подчи- нением внутреннему трудовому распорядку, а государственный орган обязуется выплачивать ему заработную плату и обеспечивать условия труда, предусмотренные законодательством и соглашением сторон”1 . Позднее, при комментировании нового законодательства о государственной службе, изменения в характеристике служебного контракта и трудового договора Л. А. Чиканова находит небольшими. Она считает, что “в отличие от государственных служащих, стороны трудового договора более свободны в выборе его условий”. В результате главным отличием статуса гражданского государственного служащего от наемного работника по трудовому договору является именно факт закрепления в новом законодательстве категории “служебный контракт” как основания новых правоотношений. “Именно это обстоятельство отличает государственных служащих от работников, заключающих трудовой договор”2, — пишет она. Указанное Л. А. Чикановой обстоятельство очевидно недостаточно, чтобы увидеть совершенно различную правовую природу служебных правоотношений, закрепляемых в «служебном контракте» в отличие от трудовых правоотношений, закрепляемых в трудовом договоре.

Классификатор правовых актов, утвержденный Указом Президента РФ от 15 марта 2000 г. ¹ 511 “О классификаторе правовых актов”, в разделе “Основы государственного управления”, посвященном в основном вопросам административного права, под шифром 020.020.000 включает вполне обоснованно рубрику “Государственная служба в Российской Федерации”, но одновременно относит шифр 060.020.180 “Особенности регулирования труда (службы) отдельных категорий работников, государственных и муниципальных служащих” к разделу 060.000.000 “Труд и занятость населения”. При этом классификатор, по сути, распространяет этот неопределенный статус то ли служащего, то ли трудящегося и на “Особенности регулирования труда (службы) отдельных категорий работников, государственных и муниципальных служащих” под шифром 060.020.180, и на шифр 010.150.060 “Муниципальная служба”, и на шифр 150.050.020

1 Комментарий к Федеральному закону “Об основах государственной службы Российской Федерации” и законодательству о государственной службе зарубежных государств. М.: Контракт, ИНФРА-М, 1998. С. 152.

2 Комментарий к Федеральному закону “О гражданской службе Российской Федерации” и законодательству о гражданской службе зарубежных государств / Отв. ред.: А.Ф. Ноздрачев. М.: МЦФЭР; Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, 2005. С. 190.

14 Глава 1. Понятие и историческое место государственной службы

“Особенности трудовой деятельности” гражданского персонала Вооруженных Сил РФ, других войск. В результате действует вполне советская, социалистическая система права, в которой труд и рабо- чих, и служащих регулируется единым Кодексом законов о труде, Трудовым кодексом РФ, в то время как между этими категориями трудящихся существует громадная концептуальная, сущностная и правовая разница.

А. В. Оболонский исходит из того, что специфика деятельности государственного служащего заключается в его работодателе — государстве, “…и поэтому она регулируется нормами не трудового, а административного права и права государственной службы как его части, которое предусматривает неравенство сторон, особый порядок разрешения трудовых споров, а также дополнительные ограничения, налагаемые на работника в обмен на компенсацию — как моральную (возможность служить “самой” власти), так и материальную”1. А. Ф. Ноздрачев называет отношения между государственными служащими и государством отношениями государственнослужебными2. В законодательстве ФРГ о государственной службе одним из основных постулатов также является то, что служащий состоит по отношению к своему патрону в публично-правовых служебных отношениях и отношениях преданности (верности) (параграф 2, пункт 1 Рамочного закона об унификации законодательства о чиновниках от 1 июля 1957 г. с последующими изменениями)3.

Принципиальное отождествление рабочих и служащих характерно для стран социалистической системы права, в соответствии с доктриной которой каждый человек участвует в жизни общества вне зависимости от сферы применения его труда. Государственный служащий всего-навсего один из участников общественного разделения труда и лишь во вторую очередь — представитель власти. Так, декрет о труде Президента Демократической Республики Вьетнам от 12 марта 1947 г.4 предусматривал, что “трудящиеся — это те, кто работает за заработную плату у работодателя и под его руководством. Под трудящимися понимают рабочих, домашнюю прислугу, служащих и чернорабочих” (ст. 4). Одновременно ст. 7 закрепляла: “Служащие — это те, кто не занимается физическим трудом, но которого

1Оболонский А. В. Государственная служба во Франции // Государство

èправо. 2000. ¹ 11. С. 60.

2 Ноздрачев А. Ф. Государственная служба: Учебник для подготовки государственных служащих. М.: Статут, 1999. С. 14.

3 BGBI 1 1957, 667; http://Bundesrecht.juris.de/bundesrecht/brrg/htmltree. html/; Правовое обеспечение государственной службы в зарубежных странах: Учебное пособие. В трех частях / Под общ. ред. И.Н. Барцица; отв. ред. А.А. Демин. Часть 1. Французская Республика. Федеративная Республика Германия. М.: Изд-во РАГС, 2005. С. 185.

4 Демократическая Республика Вьетнам. Конституция, законодательные акты, документы / Перевод с вьетнамского, французского и английского. Под ред. кандидата юридических и исторических наук О. А. Артурова. М.: Издательство иностранной литературы, 1955. С. 248—295.

работодатель нанимает для помощи в своих коммерческих, промышленных и сельскохозяйственных работах, или те, кто оказывает помощь лицам свободных профессий”. Не проводилось принципиального различия рабочих и служащих и в отношении их гражданских прав. Так, ст. 174 предусматривала: “Трудящиеся имеют право на свободу объединения и забастовок. Специальное постановление определит область распространения указанных свобод, а также процедуру примирения и арбитража”.

Подобным же подходом обладает и Закон Китайской Народной Республики о государственной службе, принятый Постоянным комитетом Всекитайского собрания народных представителей 27 апреля 2005 г.1 , статья 2 которого гласит: “Государственными служащими, именуемыми в настоящем законе, являются штатные работники государственной службы, которые на законном основании выполняют служебные обязанности и получают заработную плату и пособие из государственного бюджета”. Употребленный в переводе термин “получающие заработную плату и пособие из государственного бюджета” может говорить о том, что они расцениваются не как служащие, а как наемные трудящиеся2 . И тогда трудовая концепция государственной службы становится превалирующей в Китае над концепцией служебного характера отношений государственного служащего со своим государством. Однако в других положениях этого Закона такая позиция не прослеживается.

В буржуазных государствах понятие государственного служащего размывается в соответствии с господствовавшей в начале ХХ века концепцией, что рабочий на государственном предприятии является государственным служащим, так как получает зарплату из государственного бюджета. Например, в ст. 67 швейцарского закона 1927 г. говорится о том, что комиссия по вопросам персонала распространяет свое действие на руководство как в государственных органах, так и в учреждениях и на предприятиях.

Более сложной для правовой ее квалификации является ситуация, когда деятельность какого-либо лица по выполнению государственных обязанностей власть не относит к государственной должности. Например, в письме Президента Российской Федерации Б. Н. Ельцина Председателю Совета Федерации Е. С. Строеву и Председателю Государственной Думы Г. Н. Селезневу от 4 марта 1998 г. “Не всякая должность государственная”3 Президент РФ Б. Н. Ельцин, отклоняя Федеральный закон “О гарантиях социальной защиты работников судебно-экспертных учреждений Министерства юстиции Российской Федерации”, аргументировал свое вето его несоответ-

1 Опубликован: Государственная служба в странах основных правовых систем мира. Законодательство / Под ред. и со вступит. ст. А.А. Демина. М.: Книгодел, 2008. С. 757—782.

2 Барциц И.Н., Демин А.А. Государственная служба в современном Китае: Учебно-методическое пособие. М.: Изд-во РАГС, 2007. С. 13.

3 Российская газета. 11 марта 1998 г. С. 5.

Именно эту ситуацию нужно иметь в виду при оценке предложения Ю. Н. Старилова брать за основу модели государственной службы не должность, а выделение особых полномочий. Он писал: “Думается, что первичным элементом в построении правовой модели государственной службы вместо установленного в законе принципа разграничения государственных должностей должно стать выделение особых полномочий, выполняемых государственными служащими”1. На самом деле при нормальном действии режима законности нет необходимости наделять каких-либо лиц государственно-властными полномочиями, пока они не состоят на государственной службе. Но если уж такое нарушение режима законности допускается Президентом страны, то, действительно, при оценке правового качества таких лиц необходимо исходить из комплекса полномочий, которыми они обладают.

Государство реализует свои функции через деятельность специалистов государственного управления, профессионалов управления, государственных служащих. Отсюда один из вариантов понятия государственной службы — это деятельность личного состава государственных органов с властными полномочиями по реализации функций государства. Поскольку наличие государственных служащих — неотъемлемый признак наличия и самого государства, то и государственная служба существует везде, где есть государственная форма организации общества. Ее наличие и функционирование не зависят не только от названия государственной организации, но и от наличия или отсутствия законодательства о государственной службе, наоборот, законодательство иногда верно отражает объективные тенденции проявления деятельности государственных служащих, а иногда в законодательстве выдаются желаемые ее черты за действительные. И тогда функционирование аппарата государства не всегда совпадает с публичными заявлениями его руководителей.

Государственные служащие — это не то же самое, что обычные наемные трудящиеся. Если Конвенция МОТ ¹ 87 “О свободе ассоциаций и защите права на организацию” предусматривает, что трудящиеся без какого бы то ни было различия имеют право создавать организации, а также вступать в них, то ограничение политических прав и свобод гражданина в отношении работников государственной службы признается и проводится в законодательстве. Особенно стран англосаксонской системы права2.

Двойственность представлений в Российской Федерации о самом лице, государственном служащем, проявляется в наличии и одновременном действии таких разных документов, как Реестр долж-

1 Старилов Ю. Н. Государственная служба в Российской Федерации: Те- оретико-правовое исследование. Воронеж: Изд-во Воронежского университета, 1996. С. 220.

2 См.: Суворов Л. К. Об ограничении политических прав и свобод работников правоохранительных органов // Государство и право. 1994. ¹ 11. С. 119— 126.

Профессор Ю. Н. Старилов предлагает критерий для их разграничения: “В перспективе одним из важнейших отличительных признаков норм государственной службы от норм трудового права должно стать подразделение права на публичное и частное”1 . Эта совершенно правильная мысль у профессора Н. М. Казанцева получа- ет аргументацию: “Здесь не случайно утверждается, что само государство есть публичное право народа. Это можно положить в основу определения государства, которое не только форма и способ реализации публичного права народа, но и само это право, взятое как право, право на государство. Этим отличается трудо-правовая концепция государственной службы. Являясь образчиком цивилистической деформации публичного права, она ставит во главу угла публичноправового института госслужбы не общее, не его связь с государством, а индивидуальное — отношение исполнения государственной должности отдельным лицом. Такое мышление порочно тем, что порождает тенденцию безответственности и некомпетентности при перегрузке несущественным там, где функционально распределяемы задания и поручения, но сами функции принципиально нередуцируемы на операции и действия”2.

“Особый статус государственной службы вытекает из разли- чия между административным и частным правом”, — также утверждает Ги де Брэбан3. Точнее было бы сказать, что особый статус государственной службы вытекает из различия публичного и частного права. Но и нормы торгового оборота, относящиеся к гражданскому праву, трудно не определить как публичный интерес. К тому же и устанавливаются они в публичном порядке.

Поддерживая идею Ю. Н. Старилова и аргументацию Н. М. Казанцева, отметим, что государственная служба, хотя и может пониматься в определенном смысле как процесс труда, выполнение своих властных полномочий, принципиальных отличий от понятия труда вообще имеет. Отличий немало, в частности, по следующим критериям:

1 Старилов Ю. Н. Указ. соч. С. 215.

2 Казанцев Н. М. Публично-правовое регулирование государственной службы: институционно-функциональный анализ. М.: Изд-во РАГС, 1999. С. 322.

3Брэбан Г. Французское административное право. М.: Прогресс, 1988.

Ñ.263.