Государственная служба

Ã Ë À  À 2

СТАТУС ГОСУДАРСТВЕННОГО СЛУЖАЩЕГО

1.Понятие государственного служащего. Государственно-власт- ный характер функций государственного служащего.

2.Государственная должность. Классификация государственных служащих.

3.Органы государства, регулирующие государственную службу.

4.Комплектование аппарата государства государственными служащими. “Система добычи” и “система заслуг”.

5.Специальные школы подготовки государственных служащих.

1.Понятие государственного служащего. Государственно-властный характер функций государственного служащего

Основным действующим лицом на поле государственной службы является должностное лицо. Государственный служащий — лицо, реализующее своей деятельностью функции государства. Стихийно “демократическое” отторжение бюрократического стиля деятельности государственного служащего, ярлыки чиновнику типа “бюрократ” (“бурро”, по-испански — осел) и т. д. — нисколько не влияют на сущность и социальную мощь его деятельности. Просто отражают непонимание обывателем исторического места, а отсюда и надлежащих параметров института государственной службы, деятельности государственного служащего. Иногда такая трактовка государственного служащего направлена против государственности РФ методом подрыва престижа государственной службы1 . Государственный служащий действует от имени государства и принимает в силу должностного положения лично решения, имеющие юридически обязательную силу и социальное значение для всего общества. Например, одно должностное лицо, Б. Ельцин (в частности, постановлением Правительства РФ от 29 декабря 1991 г. ¹ 86 “О порядке реорганизации колхозов и совхозов”) или Е. Гайдар (в частности, постановлением Правительства РФ от 15 июля 1992 г. ¹ 490 “О порядке введения в

1 Такая совершенно обоснованная оценка следует, в частности, из: Куракин А.В. Вопросы использования зарубежного опыта борьбы с коррупцией в правовом регулировании государственно-служебных отношений // Государство и право. 2003. ¹ 8. С. 35.

действие системы приватизационных чеков в РФ”) своим личным актом реализуют непомерную власть, считают себя вправе своей подписью принимать решения о судьбах народа, приватизации заводов, переселении населения российского Севера, продажи государственного имущества, создавать “новый класс собственников” и даже совершать социальную революцию. Причем, заняв должность, уже не спрашивая согласия населения и демонстрируя естественную максиму: власть — самое выгодное вложение капитала.

Историческое место государственного служащего в системе разделения труда требует его профессионального владения материалом, умения управлять населением на основе познания закономерностей развития общества и механизмов регулирования этого процесса. Построение профессионального государственного аппарата впервые началось Наполеоном в 1798 году во Франции, в Великобритании — с реформ Маколея (1834 г.)1, доклада Норткота — Тревельяна, представленного парламенту в 1854 г. Предпочтение в то время отдавалось гуманитарному образованию, лицам широкого профиля. То есть, как пишет А. В. Оболонский, “первые роли в системе должны были играть не узкие специалисты, а по-прежнему “талантливые любители”2. “Политики” избираются населением и выполняют роль обеспечения связи масс с аппаратом государства. В то время как вести хозяйство государства могут только квалифицированные лица, инженеры, интеллигенция — специалисты.

Статус государственных служащих в Российской Федерации3 чрезвычайно размыт и вряд ли даже в принципе может быть поддержан в таком его состоянии, каким он проявляется в настоящее время в законодательстве Российской Федерации о государственной службе. Не говоря уж о том, что часть лиц, основным направлением и существом деятельности которых с несомненностью является выражение интересов народа, служба государству, ответственность перед избравшим их или допустившим их правление народом современным законодательством о государственной службе вообще изымается из правового регулирования. Этим создается даже не класс чиновников4, а прослойка государственных должностных лиц, каста

1 Драго Р. Административная наука / Под ред. Б.М. Лазарева. М.: Прогресс, 1982. С. 201.

2 Оболонский А.В. Бюрократия и государство: Очерки. М.: ИГиП РАН, 1966. С. 39—40.

3 Демин А.А., Еремин Ю.В. Дискуссионный характер понятия государственной службы в законодательстве Российской Федерации // В кн.: Государственное управление и право. Сборник научных трудов кафедры государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте РФ. Периодическое издание. Выпуск 1 / Под общ. ред. И.Н. Барцица, отв. ред. Е.Ю. Киреева. М.: Изд-во Московского гуманитарного университета, 2005. С. 34—42.

4 Трактовка, что средним классом, созданием которого был так озабочен Президент РФ Б.Н. Ельцин, являются или могут стать именно государственные служащие, а не те лица, которые определяются отношением к собствен-

неприкасаемых, стоящих даже и за пределами бюрократии и чиновничества. Именно это закреплено в пункте 2 статьи 1 Федерального закона РФ от 27 мая 2003 г. ¹ 58-ФЗ “О системе государственной службы Российской Федерации”1, который гласит:

“2. Деятельность лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации, настоящим Федеральным законом не регулируется”. Но эта деятельность и ничем, кроме этого специального закона, не регулируется, по крайней мере в прямом смысле слова, так как косвенно она все же регулируется большим числом законодательных актов, законодательством о труде, которое, как это ни противоречиво звучит2, распространяется и на тех лиц, в статусе которых как государственных служащих закон оснований сомневаться не оставляет3.

Но даже и те государственные служащие, статус которых урегулирован законодательством и которые подпадают в точном смысле пункта 1 статьи 1 Федерального закона РФ ¹ 58-ФЗ под понятие государственного служащего, снабжены Законом странными для го-

ности (по сталинской формулировке понятия социального класса), проводится, например, в диссертации на соискание ученой степени кандидата юриди- ческих наук М.А. Ковальчук, которая делает, в частности, следующее заклю- чение: «государственная служба и государственные служащие являются одной из основных составляющих формирующегося в субъектах Федерации среднего класса и в этом качестве способствуют становлению и развитию институтов гражданского общества» (Ковальчук М.А. Особенности организации государственной службы субъектов Российской Федерации. Автореферат диссертации на соискание ученой степени к.ю.н. М., 2005. С. 6—7). В подобной постановке вопроса более приемлемым было бы отнесение государственных служащих к классу интеллигенции, общепризнанному в структуре, где основными классами называются классы рабочих и крестьян.

1 ÑÇ ÐÔ. 2003. ¹ 22. Ñò. 2063.

2 Дискуссию о соотношении трудовой и служебной концепций государственной службы можно проследить по работам: Казанцев Н.М. Публично-пра- вовое регулирование государственной службы (институционно-функциональ- ный анализ). М.: Изд-во РАГС, 1999. С. 322; Гришковец А.А. Проблемы соотношения норм административного и трудового права при регулировании отношений в сфере государственной службы // Государство и право. 2002. ¹ 12. С. 11—24; Демин А.А. Государственная служба. М.: Книгодел, 2005. С. 6—17.

3Рассматривая модель рациональной бюрократии М. Вебера и оценивая

ååположительные (в виде высокого профессионализма касты профессиональных чиновников) и отрицательные черты, Е.А. Литвинцева правильно отмеча- ет, что в признании принципа отделения административного управления от политической деятельности по выражению интересов и функций государства теория М. Вебера проявила тенденцию “подмены общественного интереса корпоративным интересом власти и личным интересом чиновника”, отразила формализм и карьеризм в деятельности служащих. На этом основании Е.А. Литвинцева считает, что “итогом функционирования государственной службы на этих принципах стал все больший ее отрыв от гражданского общества” (Литвинцева Е.А. Государственная служба в зарубежных странах. М.: Èçä-âî ÐÀÃÑ, 2004. Ñ. 15).

сударственной службы качествами, что они якобы могут служить, иначе — выполнять “профессиональную служебную деятельность” по “обеспечению исполнения полномочий”, — трем или пяти видам субъектов:

Российской Федерации; федеральным государственным органам; субъектам Российской Федерации;

государственным органам субъектов Российской Федерации; лицам, замещающим государственные должности Российской

Федерации; лицам, замещающим государственные должности субъектов

Российской Федерации. То есть трем видам, если рассматривать субъект РФ как государственное образование со своей государственной службой, или пяти, если рассматривать субъекты РФ выделенными лишь по территориальному принципу из государственной службы Российской Федерации.

Само подобное построение понятийного аппарата можно расценивать как антинаучное мышление о государственной службе. Оно вызывает совершенно очевидное непринятие в концептуальном смысле, ибо на одной территории не могут быть две суверенные государственные власти, Федерации и субъекта Федерации. Например, в ряде законодательных актов прямо запрещается наличие двух вооруженных формирований (п. 5 ст. 13 Конституции РФ 1993 г.), характерных для признания какого-либо конституционного субъекта государством, двух судебных систем. Вполне возможно трактовать создание “государственной службы” по националистическим или уездным принципам на территории единого государства, Российской Федерации, как действие, прямо запрещенное тем же пунктом 5 статьи 13 Конституции РФ 1993 г., который предусматривает, что “5. Запрещается создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни”.

В данном случае приведенная формулировка не подпадает прямо под понятие подрывной деятельности против государства, методом создания альтернативных государственных служб в РФ. Однако практика привела к катастрофическому положению в РФ именно с точки зрения сохранения единства страны в существующих территориальных границах, что прямо отразил в свое время первый заместитель руководителя Администрации Президента РФ Д. Медведев1.

1 Сохранить эффективное государство в существующих границах. С руководителем Администрации Президента России Дмитрием Медведевым беседует главный редактор журнала “Эксперт” Валерий Фадеев // Эксперт. ¹ 13. 4—10 апреля 2005 г. С. 70.

Создание и узаконение государственной службы как единства указанных выше трех субъектов, в отношении которых якобы государственная служба осуществляется, нанимателей, является очевидной технической подготовкой сепаратизма, узаконенной системой правовых актов и структурных элементов по подготовке собственного “государственного” аппарата субъектов Российской Федерации. Практически это техническая подготовка развала теперь и Российской Федерации вслед за СССР методом подготовки и налаживания их собственного государственного аппарата с собственными “государственными” служащими.

При этом закон никак не говорит, остается ли служба, например, указанному выше лицу, все же государственной или она становится равной службе денщика, наемной прислуги перед лицом, определенным в законе как наниматель граждан на государственную службу. Представляется, что государственная служба не может быть государственной, если лицо, ее осуществляющее, выступает не от имени государства. Субъектом, предоставляющим полномочия на исполнение обязанностей государственной службы, является государство, и в этом случае государственная служба — это служба государству, а не органу, и тем более не лицу. Противоположная точка зрения, проведенная в Законе ¹ 58-ФЗ, является отражающей антигосударственные направления в государственном аппарате РФ, отражает точку зрения подрывных элементов в науке и практике государственного строительства1. После таких положений закона немудрено, что появляются мнения, как, например, выраженные Д. Медведевым, что хорошо было бы сохранить страну в этих территориальных границах. Действительно, при наличии законодательства, прямо разрывающего само понятие государственной службы на службу трем субъектам, совершенно немудрено, что постепенно воспитываются кадры якобы государственной службы, но служащие своему вождю, своей этнической общности, республике или еще какому-либо анклаву. Вырастают и воспитываются центральной властью такие лидеры, которые любовно называются “полевыми командирами”, а никак не бандитами, преступными элементами. И тогда дальнейшее дробление страны, Российской Федерации, становится прямо под-

1 Можно отметить, что реформы государственной службы в Российской Федерации финансировались Всемирным банком (См.: Реформа государственной службы в России. История попыток реформирования с 1992 по 2000 год / Общая редакция и предисловие Т.В. Зайцевой. М.: Всемирный банк, изд-во “ВЕСЬ МИР”, 2003), а реформирование всего государственного механизма Российской Федерации осуществлялось под эгидой проекта “Административная реформа” EUROPEAID 113768/D/SV/RU Европейского Союза (См.: Содействие реформе государственного управления в России: Сборник статей. М.: НОРМА, 2005. — 400 стр.). То есть реформы проходили в условиях, похожих на режим капитуляции после окончания третьей мировой войны, а местная власть в России выполняла роль колониальной администрации в виде Президента Российской Федерации и его Правительства.

готовленным таким законодательством, так как аппарат сепаратизма готовится заранее. Ровно так же, как был подготовлен развал СССР

созданием заранее государственного аппарата союзных республик, аппарата на местной националистической почве, при том что республики в составе СССР имели всегда в национальном отношении смешанное население единой страны.

По моему мнению, никакая государственная деятельность не может осуществляться от иного имени, чем имя государства, все приведенные выше ступени классификации государственной службы являются недостаточно учитывающими происхождение государственной власти от народа, и никакое служение отдельным должностным лицам не может иметь иного содержания, как служение государству. Государство является единственным субъектом, осуществление функций которого государственными служащими может быть названо государственной службой. Государственные служащие выступают в своей деятельности не от своего имени, и не от имени патрона, и даже не от имени государственного органа, а от имени государства. До сих пор в правоведении это было аксиомой, колеблющееся новым законодательством РФ о государственной службе1. Вполне справедливо мнение, что такое противоречивое в своей основе законодательство о государственной службе отражает криминальный характер самого законодательства2.

Приведенная выше законодательная классификация государственных служащих на тех, которые занимают государственные должности просто и занимающие государственные должности государственной службы приводит к большим проблемам и в случае законодательно предоставленной возможности государственным служащим объединяться в профсоюзы, заключать коллективные договоры и выступать от имени трудящихся перед нанимателем. Профсоюз тех

1 “Пока же создается впечатление, что осуществляется она в полузакрытом режиме: чиновники разработали предложения по собственному реформированию, сами их тихонечко осуществляют. Сами проанализировали, оценили собственные функции: какие убрать, какие оставить”, — верно пишет С.И. Носов (Носов С.И. Проблемы административной реформы в России // В кн.: Реформы России: правовое обеспечение. Материалы научно-практичес- кой конференции / Под общ. ред. Г.В. Мальцева. М.: Изд-во РАГС, 2005. С. 183).

2 Такое положение в законодательстве неоднократно обнаруживал профессор В.В. Лунеев, он называл это явление криминогенностью законодательства: См.: Лунеев В.В. Коррупция: политические, экономические, организационные и правовые проблемы (Тезисы доклада) // Государство и право. 2000. ¹ 4. С. 99—111. “Одна из сфер, где коррупция также оказывает свое серьезное негативное воздействие — законодательство. Главная опасность состоит в том, что именно здесь коррупция приобретает легальную основу, то есть создается законодательная основа для коррупции”, — совершенно верно пишет профессор С.И. Носов. См.: Носов С.И. Проблемы административной реформы в России // В кн.: Реформы России: правовое обеспечение. Материалы науч- но-практической конференции / Под общ. ред. Г.В. Мальцева. М.: Изд-во РАГС, 2005. С. 188—189.

лиц, которые называют себя лицами, занимающими государственные должности, но не относящиеся к государственным должностям государственной службы, вероятно, формально не создан, и только классовая солидарность лиц, обладающих государственной властью, без ее достаточного правового оформления, позволяет им проводить свой корпоративный интерес, который не всегда может совпадать с интересами страны, государства1. В науке и правовой практике ряда стран считается аксиомой, что государственные служащие не могут объединяться в профсоюзы со своими собственными профессиональными интересами, отличными от интересов государства, которому служат. Извлечение личных выгод с использованием служебного положения, от занятия государственной должности обычно квалифицируется преступлением.

Громадные международные долги СССР, являющиеся следствием деятельности бывшего генсека ЦК КПСС М. С. Горбачева, не перелагаются на его личность, а возлагаются на государство в целом, потому что вовне государство выступает единственным субъектом права. Фикция отсутствия принадлежности подобных лиц к представителям государства, его государственным служащим — не в интересах государства, за пределами надлежащего правового регулирования их прав и обязанностей, как и ответственности. Всякие государственные же органы, имеющие полномочия заключать даже межправительственные договоры, своей деятельностью создают условия ответственности именно государства. Такое положение было не раз наглядно продемонстрировано исками швейцарской фирмы “Нога” к российскому государству2. Те уловки, к которым прибегает Верховный Суд РФ, каждый раз прокламируя, что отвечает от имени государства федеральное казначейство, только маскируют реального правонарушителя, действовавшего от имени государства и остающегося, таким образом, за пределами ответственности за свою вредительскую деятельность. Схема исключения некоторых высших государственных лиц из числа государственных служащих, хотя и “занимающих государственные должности”, когда они изымаются из ответственности за их служебную деятельность, совершенно не соответствует интересам народа и противоречит теории государства и права.

Остается загадкой, почему большинство ученых так рьяно и некритично продолжают трактовать действующее законодательство

1 Совершенно правильную мысль проводит К.А. Сасов, когда, в примерно таком же положении недостаточной урегулированности законодательством деятельности Конституционного Суда РФ, пишет со ссылкой на Иеремию Бентама, что “…всякая стоящая над законом власть угрожает будущему, как бы полезны ни были ее первые деяния” (Сасов К.А. Проблемы реализации полномочий Конституционного Суда РФ: материально-правовые и процессуальные аспекты. М., 2005. С. 4).

2 См., например: Операция фирмы “Нога”: http://www.svobodanews.ru/ Transcript/2008/01/15/20080115114740150.html.

Российской Федерации совершенно спокойно, в то время как оно прямо ущербное и направлено не на укрепление государства, а на его развал. В порядке общей вялотекущей дискуссии о том, какое законодательство октроировано им сверху. Возможно, этим двигает желание сохранить синекуру от государственной должности, постоянно подрывая это государство вредными решениями. Однако такая позиция очевидно не дальновидна.

Весьма осторожную критику содержания российского законодательства о государственной службе можно увидеть в позиции профессора А.П. Алехина, когда он называет странную концепцию, на которой основано современное законодательство РФ о государственной службе, “специфичной”1, то есть, на мой взгляд, не основанной на научных достижениях в области оценки государственной службы и ее исторического места в соответствии с теорией государства. Действительно в этой концепции слишком много допущений и условностей, искажающих, в сущности, и понимание государства, и понимание института государственной службы, как одной из основных характеристик государственной формы организации общества на стадии развития человечества — цивилизации. Концепция, на которой основано современное законодательство о государственной службе, противоестественно не относит широкий круг лиц, занимающих определяющее место в государственном аппарате страны, к государственным служащим: Президента РФ, Председателя Правительства РФ, министров и ряд других должностных лиц. А кому же они в этом случае служат? Очередная нестыковка в концепции понятия государственной службы отражена в законодательстве тем, что закрепляются как негосударственные те должности, которые включаются “в штатные расписания государственных органов в целях технического обеспечения их деятельности”2, а служащие, их занимающие, не признаются государственными служащими. И это в то время, когда в зарубежных государствах зачастую даже рабочие государственных предприятий признаются и имеют статус государственных служащих, поскольку финансируются бюджетом государства. Представляется, что удар в концепции российского законодательства о государственной службе направлен прежде всего на государство, подрыв его единства и монолитности государственного аппарата, расчленение государства на слабо связанные между собой парцеллы, и на этой почве ослабление Российской Федерации как конкурента на мировом рынке продукции, товаров и услуг, а главное, в политическом плане как мировой цивилизованной державы.

1 Алехин А.П., Кармолицкий А.А. Административное право России. Основные понятия и институты: Учебник для юридических вузов и факультетов / Под ред. А.П. Алехина. М.: Зерцало-М, 2004. С. 148.

2 Алехин А.П., Кармолицкий А.А. Административное право России: Учебник для юридических вузов и факультетов / Отв. ред. А.П. Алехин. М.: Зер- цало-М, 2005. С. 148.

Основную концепцию государственной службы, на которой строится современное российское законодательство о государственной службе, нельзя признать коммунистической, ибо она не провозглашает отмирания государства а вместе с ним и государственной службы, нельзя назвать ее и капиталистической, так как в капиталисти- ческой концепции государство сильно в своей административно-по- литической сфере деятельности, при отсутствии четких представлений о том, чью волю выполняют государственные служащие, она не смогла бы отразить место и роль государства в капиталистическом обществе. Таким образом, принятая концепция государственной службы в законодательстве Российской Федерации — решение полити- ческого характера. Оно продиктовано некими политическими установками, не основано на достижениях правовой науки о понятии государственной службы. В то же время правовое решение данного вопроса может иметь место. Тогда в правовом плане нельзя определять государственную службу как службу государству, органу и лицу,

àопределять ее как выполнение функций государства по должностным обязанностям определенной государственной должности. Уйти от политической формулировки понятия государственной службы и перейти на правовую. Предлагается закрепить в законодательстве следующее определение государственной службы: государственная служба — это профессиональная деятельность личного состава государственных органов на государственной должности с властными полномочиями по реализации функций государства.

Основными ключевыми точками правового регулирования статуса государственного служащего являются:

а) порядок получения от государства полномочий государственного служащего на совершение властных действий от имени государства;

б) механизм реализации государственным служащим функций должности от имени государства;

в) обеспечение действий служащего, как выразителя воли государства, государственным принуждением;

г) ответственность государственного служащего, в том числе прекращение полномочий, компенсация ущерба обществу.

Под государственным служащим понимается:

а) физическое лицо, обычно гражданин данного государства; б) занимающее должность в государственном аппарате; в) наделенное государственно-властными полномочиями по сво-

ей должности. В отличие от других трудящихся он имеет полномочия,

àне права (правами можно пользоваться или нет, а от должностных обязанностей уклоняться невозможно, полномочия сочетают в себе и права, и обязанности);

г) выполняющее функции государства, поэтому действующее от имени государства;

д) на возмездной основе, то есть профессионально, получающее основной источник своего существования от деятельности на госу-