Государственная служба

Закон о государственной службе Японии содержит, на мой взгляд, архаическое правило, когда от государственного служащего, правда, только члена Палаты по делам персонала, требуется принесение письменной присяги перед Верховным судом Японии, прежде чем он будет допущен к выполнению своих обязанностей (ст. 6). Клятвы — это ритуал, но правовое значение их невелико. Я не помню случая наказаний за нарушение клятвы.

Хороший принцип правового регулирования закреплен в швейцарском законе: провозглашение личного характера государственной службы (ст. 21), то есть никто не может подменять должностное лицо и делегировать свои обязанности кому-либо должностное лицо не имеет права. Противоположным проявлением этого принципа являлась, например, деятельность генерального секретаря ЦК КПСС М. С. Горбачева, который признавался, что носил служебные документы домой для их обсуждения с женой. Государству служит должностное лицо, оно обязано отвечать определенным признакам, установленным государством, и если оно не признано таковым (как жена генсека), оно не может выполнять и каких-либо работ в пользу (по его мнению) государства, а предоставление служебных сведений не уполномоченным на их ознакомление лицам — нарушение служебных обязанностей и причинение вреда интересам государства.

Впрочем, в США такие случаи тоже имели место. Так, из передачи радиостанции “Свобода” 4 сентября 2007 г. я отметил следующее сообщение1:

“…Владимир Абаринов: Случай Вудро Вильсона — самый серьезный в истории США. Президента хватил удар в октябре 1919 года, во время поездки по стране. В течение нескольких месяцев он оставался фактически недееспособен, не покидал стены Белого Дома и передвигался на инвалидной коляске. Его болезнь тщательно скрывалась не только от народа, но и от членов кабинета. Вопросы о допуске к президенту, о том, какие документы ему дать на подпись и какие новости рассказать, решала первая леди Эдит Вильсон…”

Подобное анархическое перераспределение должностных обязанностей в современной Российской Федерации в некоторых слу- чаях проявляется тоже. Например, избранный в 1989 году в число депутатов Верховного Совета СССР адвокат А. И. Казанник взял да и “уступил” свое депутатское место иному человеку, Борису Ельцину2. Сам Б. Н. Ельцин, не закончив президентского срока, взял да и “переуступил” обязанности Президента страны иному человеку и на не предусмотренную Конституцией должность “исполняющего обязанности Президента РФ”, В. В. Путину в декабре 1999 года. Демон-

1 http://www.svobodanews.ru/Transcript/2007/09/04/20070904230210893.

html

2 Казанник // В кн.: Федеральная и региональная элита России. Кто есть кто в политике и экономике. Ежегодный библиографический справочник. М.: Изд-во ГНОМ и Д., 2001. С. 176—177.

подбирает себе группу директоров и передает дело им. Каждый директор выбирает заведующих отделами и возлагает на них всю свою власть и ответственность. Заведующий выбирает мастеров и передает им власть “делать, как лучше”. Мастера набирают рабочих и передоверяют им власть делать именно то, чего хочется председателю правления. Таким образом, все дело, в сущности, ведется низовыми работниками — теми самыми людьми, которые не имеют ни времени для планирования, ни надлежащей квалификации, ни высокого вознаграждения”1. Как знаком — звучит по знаменитому выражению Черномырдина: хотели как лучше, а вышло как всегда. А между тем практически вся система управления в РФ современного и ельцинского периода построена на идее переложения ответственности то на субъекты Федерации, то на нижестоящие по иерархии органы или должностных лиц. Федеральный центр предпочитает не брать на себя ответственность за положение дел. Эта позиция не просто не науч- ная, она разрушительна в своей сущности. Передача полномочий от начальника к подчиненным ставит голову и ноги в обратное положение. Переложение с головы на ноги — вот особенности администра- тивно-правовых отношений в вертикали власти при делегации полномочий.

В некоторых документах прямо запрещается передача полномочий. Так, п. 11 Положения о Комиссии по вопросам улучшения социально-экономического положения в Южном федеральном округе, утвержденного Указом Президента РФ от 20 сентября 2006 г. ¹ 9992, гласит: “Члены Комиссии не вправе делегировать свои полномочия иным лицам. В случае невозможности присутствия члена Комиссии — руководителя федерального органа исполнительной власти на заседании лицо, исполняющее его обязанности, по согласованию с председателем Комиссии может присутствовать на заседании Комиссии с правом совещательного голоса”. Рассматривая статус исполняющего обязанности руководителя государственного органа как один из частных случаев делегирования полномочий, можно отметить широкое распространение этого вида делегирования полномо- чий в российском законодательстве. Например, п. 2-1 Указа Президента РФ от 5 ноября 2004 г. ¹ 1407 “Об утверждении перечня должностей высшего начальствующего состава в органах внутренних дел Российской Федерации, в Федеральном миграционной службе, в Бюро по координации борьбы с организованной преступностью и иными опасными видами преступлений на территории Содружества Независимых Государств и соответствующих этим должностям специальных званий”3, предусматривает, что “назначение исполняющим обязанности по вакантной должности, подлежащей замещению ли-

1 Эмерсон Г. Двенадцать принципов производительности. М.: Экономика,

1972. Ñ. 33.

2 ÑÇ ÐÔ. 2006. ¹ 39. Ñò. 4036.

3 ÑÇ ÐÔ. 2004. ¹ 45. Ñò. 4416.

цами высшего начальствующего состава органов внутренних дел Российской Федерации, осуществляется Министром внутренних дел Российской Федерации с разрешения Президента Российской Федерации. Срок исполнения обязанностей по указанной должности не может превышать шести месяцев. Освобождение от исполнения обязанностей по такой должности осуществляется Министром внутренних дел Российской Федерации”.

Верховный Суд РФ изучал специальное дело о праве Председателя Центрального банка РФ передавать, делегировать свои полномочия на подписание актов ЦБ своим заместителям. Он признал не соответствующими федеральному законодательству и недействующими ряд позиций Положения Банка России от 15 сентября 1997 г. ¹ 519 “О порядке подготовки и вступления в силу нормативных актов Банка России” с изменениями, в которых такие положения содержались1.

Служебные обязанности, особенно в теократическом государстве, отражают корпоративный дух. В разделе VI Устава Римской курии служащим предписывается “выполнять свою работу с усердием, точностью, чувством ответственности и в духе сотрудничества” (ст. 35), “служащие должны отличаться примерным религиозным и моральным поведением: также и в частной и семейной жизни, в соответствии с доктриной Церкви” (ст. 36). “Одежда служащих-мирян должна выглядеть достойно” (ст. 37, параграф 2). То есть прекрасно прописан необходимый для государственного служащего дух возвышенного служения долгу. Добросовестность — это в конечном счете не признак религиозной организации государственного аппарата. Подобный подход должен был бы быть воспринят и светскими государственными аппаратами, в той мере, в какой это достижимо в обществе, расколотом классовыми противоречиями. Пункт 1 Кодекса этики правительственной службы в США требует ставить интересы государства выше интересов отдельных лиц, партий и ведомств2.

В системе мер, предусмотренных Президентом РФ в Указе от 3 апреля 1997 г. ¹ 278 “О первоочередных мерах по реализации Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию “Порядок во власти — порядок в стране (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)” также предусмотрено, в частности, разработать до 1 ноября 1997 г. свод этических правил государственного служащего, а также концепцию кодекса государственной службы (п. 6 Перечня поручений Правительству Российской Федерации). В определенной мере эта задача решена упоминавшимся выше Указом Президента РФ от 12 августа 2002 г. ¹ 885 “Об утверждении общих принципов служебного пове-

1 Бюллетень Верховного Суда РФ. 2003. ¹ 4. С. 2—4.

2 Соединенные Штаты Америки: Конституция и законодательные акты / Под ред. и со вступительной статьей д. ю. н., проф. О. А. Жидкова. М.: Прогресс, Универс, 1993. С. 294.

дения государственных служащих” (в ред. Указа Президента РФ от 20 марта 2007 г. ¹ 372).

Таким образом, широко признано, что этика государственного служащего — это надлежащее исполнение или прямое нарушение законодательства о государственной службе. Однако происхождение этого термина другое: этика — это свод моральных правил, свойственных индивиду или негосударственной организации. Этика, как правила поведения в государстве, называется правом, законом. Главное отличие морали (этики) от права то, что нарушение правил морали поддерживается общественным осуждением нарушителя, в то время как нарушение правовой нормы в государстве обеспечивается государственным принуждением, репрессией.

Специфической особенностью швейцарского законодательства является специальное регулирование места проживания государственного служащего. Статья 17 предусматривает обязанность должностного лица проживать в служебном помещении и платить за него. В Российской Федерации такое правило, но скорее как право, в общем применяется к Президенту, депутатам Государственной Думы и специалистам, работающим по распределению. Обязанность занимать служебное помещение прямо следует из государственно-властного характера полномочий должностного лица, четкого разграничения личного и общественного, четкого разграничения личной и государственной собственности. С этим же связана и обязанность служебной формы государственного служащего (ст. 18 швейцарского закона). Статья 37 Устава Римской курии тоже предписывает обязанность священнослужителям и членам религиозных институтов и обществ апостольской жизни носить церковную одежду или одежду своего института или общества. Форма дисциплинирует участников правоотношений, отражает их правосубъектность и компетенцию. Это разумная организация властвования.

Французский Закон 1984 г. предусматривает, что служащие должны все свое время отдавать службе, они не могут заниматься на профессиональной основе частной деятельностью, приносящей доход (ст. 25). В ряде статей предусматривается совмещение работ: выделяются главная и иная работа, например: в ст. 76, 78 Закона 1984 г., особенно для лиц, имеющих неполный рабочий день по главной работе. Представляется более правильной формулировка Устава Римской курии: “они не могут быть заняты на частных работах в свое рабочее время” (ст. 20). Статья 42 Устава Римской курии запрещает служащим “заниматься в служебное время работами, не входящими в круг служебных обязанностей”. Это совершенно естественно, сознательный или дисциплинированный гражданин не ходит на работу, чтобы там делать свои личные дела. В Римской курии это закреплено официально. Также в этой статье запрещено “принимать посторонних лиц на рабочем месте”; “хранить за пределами места работы личные записи, касающиеся вопросов ведомства”; а также

“при выполнении служебных обязанностей действовать прямо или косвенно в личных интересах”. Все свои мысли — на службу должности, обществу и государству.

Невозможность обязывать государственного служащего выполнять еще и иную работу, кроме его служебных обязанностей, закреплена в японском Законе в ст. 105: “на служащего в этом его каче- стве не возлагается иной долг, кроме выполнения служебных обязанностей, основанных на законе, подзаконных актах, правилах и распоряжениях” (ст. 105). В Российской Федерации на государственного служащего с его согласия допускалось возложение исполнения дополнительных обязанностей по другой государственной должности государственной службы с оплатой по соглашению между руководителем государственного органа и государственным служащим (п. 9 ст. 21 Федерального закона ¹ 119-ФЗ 1995 г.).

Обязанности государственного служащего в законодательстве Российской Федерации поддерживаются мерами государственного принуждения. Невыполнение в установленный срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства — влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от трехсот до пятисот рублей; на должностных лиц — от одной тысячи до двух тысяч рублей или дисквалификацию на срок до трех лет; на юридических лиц — от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей. Те же действия, когда речь идет о предписании или решении органа, уполномоченного в области, например, экспортного контроля, его территориального органа — влекут наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от пяти тысяч до десяти тысяч рублей или дисквалификацию на срок до трех лет; на юридических лиц — от двухсот тысяч до пятисот тысяч рублей.

В то же время непредставление или несвоевременное представление в государственный орган (должностному лицу) сведений (информации), представление которых предусмотрено законом и необходимо для осуществления этим органом (должностным лицом) его законной деятельности, а равно представление в государственный орган (должностному лицу) таких сведений (информации) в неполном объеме или в искаженном виде, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от ста до трехсот рублей; на должностных лиц — от трехсот до пятисот рублей; на юридических лиц — от трех тысяч до пяти тысяч рублей (ст. 19.7 КоАП РФ). Более серьезные наказания штрафом грозят тем лицам, деятельность которых протекает в отдельных, специально указанных в законе органах государства. Так, непредставление сведений в орган, уполномо- ченный в области государственного регулирования тарифов, если обязательность представления сведений предусмотрена нормативными правовыми актами для установления, изменения, введения или от-

мены тарифов, а равно их непредставление в указанный уполномо- ченным органом срок — влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от двух тысяч до трех тысяч рублей; на юридических лиц — от десяти тысяч до пятидесяти тысяч рублей. Представление заведомо недостоверных сведений в орган, уполномоченный в области государственного регулирования тарифов, если обязательность представления сведений предусмотрена нормативными правовыми актами для установления, изменения, введения или отмены тарифов, — влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от трех тысяч до пяти тысяч рублей; на юридических лиц — от пятидесяти тысяч до ста тысяч рублей. Непредставление или несвоевременное представление в орган, уполномоченный на осуществление контроля в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, сведений (информации), если представление таких сведений (информации) является обязательным в соответствии с законодательством о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, либо представление заведомо недостоверных сведений — влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от десяти тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц — в размере от ста тысяч до пятисот тысяч рублей.

Этими наказаниями поддерживаются условия для надлежащего исполнения государственным служащим своих должностных обязанностей.

3. Ограничения, связанные с государственной службой.

Права государственного служащего

Обычный правовой режим государственного служащего предусматривает ограничения и запреты, обусловленные характером государственной службы. Служба в государственных органах является по своему существу политической службой, поэтому в первую оче- редь среди ограничений прав гражданина, являющегося государственным служащим, ограничиваются его политические права. Полити- ческие права государственных служащих ограничены рамками правовой системы в стране.

Поскольку государственные служащие в своей деятельности выражают волю и позицию государства, а не свою личную или кружковую, то их публичные выступления оцениваются как выступления государственных должностных лиц. Это положение не дает им возможности выступать в публичных случаях без надлежащего уполномочия вышестоящих должностных лиц. В настоящее время работники Администрации Президента РФ вправе выступать в средствах

массовой информации по вопросам своей служебной деятельности, а также по вопросам деятельности Администрации Президента РФ только в порядке, устанавливаемом руководителем Администрации Президента РФ (п. 6 Указа Президента РФ от 29 января 1996 г. ¹ 117). За рубежом подобное положение закреплено, например, в ст. 38 Устава Римской курии, где предусматривается, что “без соответствующего разрешения компетентного органа никто не может выступать с заявлениями и давать интервью касательно персонала, текущей деятельности и направлений работы Римской курии. Все официальные сообщения и заявления прессе должны осуществляться только через пресс-службу Святого престола в соответствии с нормами ст. 115, параграф 8”.

Ограничения, связанные с государственной гражданской службой, закреплены в статье 16 Федерального закона ¹ 79-ФЗ. Гражданин не может быть принят на гражданскую службу, а гражданский служащий не может находиться на гражданской службе в слу- чае:

1)признания его недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу;

2)осуждения его к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей по должности государственной службы (гражданской службы), по приговору суда, вступившему в законную силу, а также в случае наличия не снятой или не погашенной в установленном федеральным законом порядке судимости;

3)отказа от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, если исполнение должностных обязанностей по должности гражданской службы, на замещение которой претендует гражданин, или по замещаемой гражданским служащим должности гражданской службы связано с использованием таких сведений;

4)наличия заболевания, препятствующего поступлению на гражданскую службу или ее прохождению и подтвержденного заключе- нием медицинского учреждения. Порядок прохождения диспансеризации, перечень таких заболеваний и форма заключения медицинского учреждения устанавливаются Правительством Российской Федерации;

5)близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с гражданским служащим, если замещение должности гражданской службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому;

6)выхода из гражданства Российской Федерации или приобретения гражданства другого государства;

7)наличия гражданства другого государства (других государств), если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации;

8)представления подложных документов или заведомо ложных сведений при поступлении на гражданскую службу;

9)непредставления установленных настоящим Федеральным законом сведений или представления заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.

Данный перечень ограничений резко контрастирует с 12 ограничениями, закреплявшимся в прежде действовавшем Федеральном законе ¹ 119-ФЗ, статья 11. Напомним их.

Государственный служащий был не вправе:

1)заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности;

2)быть депутатом законодательного (представительного) органа Российской Федерации, законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления;

3)заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц;

4)состоять членом органа управления коммерческой организацией, если иное не предусмотрено федеральным законом или если в порядке, установленном федеральным законом и законами субъектов Российской Федерации, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией;

5)быть поверенным или представителем по делам третьих лиц

âгосударственном органе, в котором он состоит на государственной службе либо который непосредственно подчинен или непосредственно подконтролен ему;

6)использовать в неслужебных целях средства материальнотехнического, финансового и информационного обеспечения, другое государственное имущество и служебную информацию;

7)получать гонорары за публикации и выступления в качестве государственного служащего;

8)получать от физических и юридических лиц вознаграждения (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развле- чений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения), связанные с исполнением должностных обязанностей, в том числе и после выхода на пенсию;

9)принимать без разрешения Президента Российской Федерации награды, почетные и специальные звания иностранных государств, международных и иностранных организаций;

10)выезжать в служебные командировки за границу за счет физических и юридических лиц, за исключением служебных командировок, осуществляемых в соответствии с международными договорами Российской Федерации или на взаимной основе по договоренности федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации с государственными органами иностранных государств, международными и иностранными организациями;

11)принимать участие в забастовках;

12)использовать свое служебное положение в интересах политических партий, общественных, в том числе религиозных, объединений для пропаганды отношения к ним. В государственных органах не могут образовываться структуры политических партий, религиозных, общественных объединений, за исключением профессиональных союзов (п. 1 ст. 11 Федерального закона ¹ 119-ÔÇ 1995 ã.).

Таким образом, из ограничений государственного служащего ис- чезли все вопросы совместительства, совместимости мандата депутата (законодательной власти) с государственной должностью (исполнительной властью), вопросы предпринимательской деятельности. Они перешли в разряд запретов государственному служащему. Таковыми запретами являются:

1)участие на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организацией, за исключением случаев, установленных федеральным законом;

2)замещение должности гражданской службы в случае:

а) избрания или назначения на государственную должность, за исключением случаев, установленных указами Президента Российской Федерации;

б) избрания на выборную должность в органе местного самоуправления;

в) избрания на оплачиваемую выборную должность в органе профессионального союза, в том числе в выборном органе первичной профсоюзной организации, созданной в государственном органе;

3)осуществление предпринимательской деятельности;

4)приобретение в случаях, установленных федеральным законом, ценных бумаг, по которым может быть получен доход;

5)быть поверенным или представителем по делам третьих лиц

âгосударственном органе, в котором он замещает должность гражданской службы, если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами;

6)получение в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения). Подарки, полу- ченные гражданским служащим в связи с протокольными мероприятиями, со служебными командировками и с другими официальными мероприятиями, признаются соответственно федеральной собственностью и собственностью субъекта Российской Федерации и передаются гражданским служащим по акту в государственный орган,

âкотором он замещает должность гражданской службы, за исклю- чением случаев, установленных Гражданским кодексом Российской Федерации;

7)выезд в связи с исполнением должностных обязанностей за пределы территории Российской Федерации за счет средств физи-