Государственная служба

Право, как еще один неотъемлемый признак государства, ничто без аппарата, способного принуждать. Его реализует чиновник. Государство может применять насилие всегда, когда уполномоченные на это государственные должностные лица сочтут это приемлемым и необходимым. Расстрел в декабре 1997 г. у стен Шведского посольства в Москве безвестного террориста и даже офицера спецназа Савельева не потребовал не только судебной процедуры, но не встал вопрос и о праве человека на жизнь, когда решение об уничтожении гражданина своего государства принимала инкогнито какая-то личность из государственного аппарата.

Необходимость и неизбежность государственной службы иллюстрируется и тем противоречивым фактом, что, во-первых, большинство правителей в СССР, начиная с В. И. Ленина, проводили постоянные сокращения государственного аппарата, а во-вторых, в результате всех этих сокращений реальный государственный аппарат всегда в численности увеличивался. Это связано с тем, что прогресс производительных сил обусловливает изменение структурных пропорций в обществе: по мере развития науки и техники крестьян количественно нужно все меньше, так как при наличии хорошей техники сельскохозяйственное производство обеспечивает потребности общества небольшими силами. То же можно говорить и о промышленности: фабрики по производству необходимых человеку продуктов могут работать автоматически. Но это при условии, если производственные отношения организованы надлежащим образом, вот эта умная часть человеческой жизни требует все большего числа (в пропорциональном исчислении) специалистов управления, государственных служащих. То есть класс интеллигенции объективно увеличивается, происходит перераспределение количества занятых в общественном производстве в сторону увеличения “административнобюрократического” аппарата. Обобществленный сектор, хотя может и не называться социалистическим, растет во всех странах, особенно по мере их экономического прогресса. Одновременно возрастает число лиц, находящихся на государственной службе. Так, во Франции в число лиц, находящихся на государственной службе, входит более одной пятой всего активного населения1, которые с гордостью при- числяют себя к классу чиновников.

3. Соотношение государственной и муниципальной службы

В городе Москве действуют закон города Москвы от 26 января 2005 г. ¹ 3 “О государственной гражданской службе города Моск-

1 Государственная служба и государственные служащие во Франции. Рос- сийско-французская серия. Информационные и учебные материалы. ¹ 23. 2-е изд. М.: Изд. посольства Франции в Москве, 1994. С. 7.

моуправления в общем механизме государства. Совершенно очевидно, что местное самоуправление завязано в общей системе аппарата государства, выполняет те же функции, что и центральный аппарат, только на местном уровне. Отсюда делаем вывод, что служба в органах местного управления не может быть ничем иным, кроме как государственной властной деятельностью, а следовательно, разновидностью государственной службы.

Для Российской Федерации актуальной является проблема отнесения к государственной службе деятельности органов местного самоуправления. Относительно легко решить эту проблему через приведенный выше путь исторических закономерностей возникновения и функций государственной службы, иначе эту проблему можно относительно легко решить через институт ответственности государственных служащих. Так как именно в вопросе их ответственности перед населением и реализуются представления граждан о власти, и определяются пределы и законность властных полномочий государственных служащих.

По действующему “демократическому” законодательству РФ муниципальная служба не относится к государственной службе. Это обстоятельство я рассматриваю не иначе, как попытку федеральных государственных властей избежать ответственности за ненормальное положение дел в стране на местах. Примечательно, как определяются субъекты ответственности в Акте об административных трибуналах Индии 1985 г.1: “Акт принимается для регламентации порядка судебного разбирательства и вынесения решений административными трибуналами по спорам и жалобам, вытекающим из отношений, связанных с вступлением на должность и деятельностью лиц, назначенных на государственную службу и замещающих должности, связанные с осуществлением дел федерации, штата, местной или иной власти в пределах территории Индии или любого учреждения или общества, находящихся под контролем Правительства во исполнение Конституции, а также в отношении вопросов, связанных с вышеизложенным или непредвиденных по этому поводу”. То есть здесь проводится широкое толкование государственной службы, без ее внутренних разновидностей, в соответствии с которым все, за что отвечает Правительство, связано с понятием ответственности должностных лиц государства как государственных служащих. Наоборот, в противоречие с российским законодательством, из-под действия акта исключается ряд должностных лиц (армии, судов… — п. 2 Акта), а не искусственно сужается сфера распространения ответственности государственных должностных лиц на те категории лиц, которые работают в местном самоуправлении. То есть акт расширительно распространяется на всех лиц, которые претендуют выступить от име-

1 Зеленцов А. Б. Контроль за деятельностью исполнительной власти в зарубежных странах. М.: Изд-во РУДН, 2002. С. 147.

Центросоюз, как разветвленная и устоявшаяся система организаций, приводится в данной схеме для примера, таким примерно статусом для целей данной схемы могли бы стать и учреждения Центрального банка России, Академии наук и учреждения ряда других органов власти в Российской Федерации.

В представленной схеме отношения власти и подчинения естественно видны в связях вертикали власти между федеральными органами Российской Федерации на уровне Федерации, территориальными органами федеральных органов исполнительной власти и дальше вплоть до цели существования административного аппарата (управления населением), — между органами федеральной исполнительной власти на местах и гражданами. Подобной вертикали мы не видим в левой части схемы, в которой отражено современное состояние статуса субъектов Российской Федерации: вертикаль власти прерывается на уровне между федеральными органами исполнительной власти и центральными органами власти субъекта Российской Федерации, второй раз эти связи прерываются на уровне между органами власти субъекта РФ и органами местного самоуправления. В последнем случае они прерываются в силу объявленного в Конституции РФ 1993 г. негосударственного характера органов местного самоуправления. Реальность не соответствует Конституции и потому противоправна, или же Конституция не соответствует реалиям жизни. Дело не только в том, что фактически органы местного самоуправления действуют на основании “делегирования” им функций государственных органов, дело в том, что характер отношений в государстве, если оно не коммунистическое, внегосударственное, всегда является властным, так как все, в том числе и местные, отношения управления вписаны во всеобщее разделение труда в государстве и ни один элемент не может выпасть из этих отношений властвования государства без отрицания самого государства. Напомним, государство как форма организации общества возникло в силу экономической необходимости регулировать отношения разделения труда в обществе. Троцкистский лозунг экстремальных коммунистов об отмирании государства на практике не подтверждается1.

И федеральная, и муниципальная — это одна и та же служба, государственная, только ее разновидности. Во Франции местная служба является государственной службой2. В Великобритании государственная служба имеет несколько разновидностей: гражданская, военная, местная, полицейская, дипломатическая, но все это государственная служба. Все они выполняют функции регулирования общественных интересов в классовом государстве. Цель классового расслоения общества в Российской Федерации вместо коммунисти-

1См.: Курашвили Б. П. Историческая логика сталинизма. М.: Былина, 1996.

Ñ.123.

2 См., например: Местная государственная служба во Франции: Организация и общий статус. М.: Изд. посольства Франции в Москве, 1993.

28 Глава 1. Понятие и историческое место государственной службы

ческого равноправия в СССР провозглашена в ельцинский период: создать средний класс в бесклассовом коммунистическом обществе времен СССР. При этом законодательство антикоммунистического государства даже под лозунгами буржуазной демократии теорети- чески не должно было бы допускать переименования государственных форм организации общества в негосударственные. Здесь видна концептуальная двусмысленность Конституции РФ 1993 г.

Однако надо отметить, что нерешенность этого теоретического, концептуального вопроса о понятии государства и соотношении его организации с коммунистическим внегосударственным самоуправлением народа являются до сих пор предметом борьбы, по сути, за государственность. Показателем нерешенности вопроса в теории, который не может быть решен судебным методом, является запрос Государственной Думы Федерального Собрания РФ1 в Конституционный Суд РФ “О соответствии Конституции РФ законов Курской области “О внесении изменений и дополнений в Устав (основной закон) Курской области” и “Об отмене закона Курской области от 15 августа 1996 года “О муниципальных образованиях Курской области”. В запросе Дума выступает против термина “государственные органы исполнительной власти” в применении, в частности, к районным органам власти.

4. Основные принципы организации государственной службы

Среди обстоятельств правового характера, влияющих на параметры государственной службы, прежде всего должно быть изучено отношение соответствующего государства к какой-либо правовой системе или правовой семье. Особенности правотворчества и правоприменения в различных странах или группах стран в силу особенностей исторического и регионального их развития отражаются в наличии правовых систем и особенностях отношений государственной службы.

Система права — совокупность характерных черт правосознания, законодательства, системы правосудия, структуры государственных органов и других признаков, позволяющая найти закономерности функционирования права, строения законодательства и построения государственного аппарата. Общепризнанными являются континентальная и англосаксонская правовые системы, однако единого подхода ученых в отношении правовых систем или системы права нет. Р. Давид и К. Жоффре-Спинози выделяют2 романо-германскую

1Постановление ГД РФ от 24 июня 1999 г. ¹ 4234-II ГД “Об обращении

âКонституционный Суд РФ” // Собрание законодательства РФ. 1999. ¹ 28. Ст. 3635.

2 Давид Р., Жоффре-Спинози К. Основные правовые системы современ-

ности. М.: Международные отношения, 1999.

правовую семью, социалистическое право, общее право и иные виды права; к “иным” они относят мусульманское право, право Индии, правовые системы Дальнего Востока и правовые системы Африки и Мадагаскара. К. Осакве при определении правовой семьи пишет: “Под правовой семьей понимают совокупность национальных правовых систем, выделенную на основе общности их признаков и черт”1. Он же делает важное замечание, что правовые семьи образуются не на основе языкового родства, общности культуры или географического положения. Так, в Индии существуют две параллельные правовые системы — общее право и право Хинду.

Один из критериев различия правовых систем заключается в том, является ли право системой норм или совокупностью общественных отношений. Если правовые отношения предшествуют их закреплению в правовой норме, а правовые нормы лишь закрепляют достигнутый уровень производственных отношений, то принцип целесообразности является определяющим в формировании самого права. Принцип целесообразности, следующий из понимания права как системы общественных отношений, влияет значительно и на основные черты организации государственной службы. Так, характеристиками англосаксонской системы права вместе с отсутствием четкого законодательства, признанием прецедента источником права являются также отсутствие чиновничества, в основном судебный способ разрешения споров, вытекающих из государственной службы. То есть это экстенсивный путь развития права, от факта к норме, от частного к общему, на основе индуктивной логики.

Для континентальной системы права характерны четкое правовое регулирование, сложная классификация государственных служащих, наличие специальных судов административной юстиции по вопросам государственной службы. Это дедуктивная логика2. Вот как аргументирует преимущества такой схемы построения права Г. Кельзен, основоположник нормативистской концепции права. “Определяя право как норму (или, точнее, как систему норм, как нормативный порядок) и ограничивая задачу правоведения познанием и описанием правовых норм и установленных ими отношений между определенными фактами, мы противопоставляем право природе, а правоведение как нормативную науку — всем тем наукам, которые направлены на познание причинно-следственных связей в реально протекающих процессах. Таким образом, мы получили надежный критерий, позволяющий четко противопоставлять природу обществу и естественные науки — общественным. (…) Если имеется общественная наука, отличающаяся от естественной, она должна описывать свой предмет на основании принципа, отличного от принципа при-

1 Осакве К. Сравнительное правоведение в схемах: общая и особенная ча- сти. М.: АНХ при Правительстве РФ, изд-во “Дело”, 2000. С. 26.

2 См.: Никеров Г.И. Административное право США. М.: Наука, 1977. С. 24.