Актуальные проблемы полицейского права. Тезисы докладов и сообщений международной научно-практической конференции, посвященной 95-летию образования Ом

Министерство внутренних дел Российской Федерации

Омская академия

АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПОЛИЦЕЙСКОГО ПРАВА

Тезисы докладов и сообщений международной научно-практической конференции,

посвященной 95-летию образования Омской академии МВД России

(2 июня 2015 г.)

Омск ОмА МВД России

2015

1

УДК 340(082) ББК 67.4

А 43

А 43 Актуальныепроблемы полицейскогоправа:тезисыдокладов и сообщений междунар. науч.-практ. конф., посвященной 95-летию образования Омской академии МВД России (2 июня 2015 г.). — Омск : Омская академия МВД России, 2015. — 188 с.

ISBN 978-5-88651-602-9

Сборник содержит материалы международной научно-практической конференции, посвященной актуальным проблемам полицейского права. В докладах и сообщениях представителей органов исполнительной и судебной властей, образовательных и научно-исследовательских организаций системы МВД России, сотрудников практических подразделений органов внутренних дел рассматриваются принципы деятельности полиции, вопросы реформирования системы МВД России, отечественный и зарубежный опыт деятельности полиции, административно-правовые аспекты полицейской деятельности, правовой и социальной защиты сотрудников, направления совершенствования законодательства об административных правонарушениях и др.

Предназначен для научных работников, преподавателей образовательных организаций системы МВД России, сотрудников служб и подразделений органов внутренних дел.

УДК 340(082) ББК 67.4

2

РАЗДЕЛ I. АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО И АДМИНИСТРАТИВНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ

О. И. Бекетов, А. Д. Майле

ОПРЕДМЕТЕ ПОЛИЦЕЙСКОГОПРАВА

Как известно, в качестве предмета любой отрасли (подотрасли) права выступают те общественные отношения, которые закрепляются нормами этойотрасли(подотрасли) права. Основуподотраслиправа составляетгруппа правовых норм, включающаяряд институтов одной отраслиправа и регулирующая близкие отношения определенного вида.

Очевидно, чтонормыполицейскогоправа имеютадминистративно-пра- вовую природу. Вместе с тем предмету полицейского права присущи такие особенности, которые позволяют ему занять самостоятельное место в системе российского права как подотрасли административного права.

Полицейские отношения, будучи разновидностью государственно-уп- равленческих отношений, складываются по поводу выработки и реализации государственной политики обеспечения внутренней безопасности общества и до сегодняшнего дня обозначаются понятием «внутренние дела». Указанное словосочетание является хотя и не совсем точным (чрезмерно широким), но устоявшимся административно-правовым понятием в административном праве и законодательстве, обозначающим к тому же одну из важнейших областей жизнедеятельности общества и государства, которое, прежде всего, охватывает общественные отношения, связанные с защитой жизни, здоровья, прав и свобод граждан, противодействием преступности, охраной общественного порядка и собственности, обеспечением общественной безопасности. Положение дел в данной сфере во многом определяет социальное самочувствие общества. Поэтому такая область всегда предстает объектом пристального внимания со стороны государства и его институтов1.

1Кондрашов Б. П., Соловей Ю. П., Черников В. В. Государственное управление

вобласти внутренних дел : учеб. пособие. М., 1997. С. 3.

3

Среди государственных органов, осуществляющих управление в области внутренних дел, особое место принадлежит Министерству внутренних дел Российской Федерации и входящим в его систему органам, службам и подразделениям. Возложенные на них задачи, функции и ответственность, предоставленные властные полномочия позволяют утверждать, что именно они выступают основными проводниками государственной политики в области внутренних дел.

Поскольку полицейские органы являются составной частью аппарата государственного управления и полицейская деятельность занимает в них преобладающееместо, тона нее в полной мерераспространяются характерные черты и принципы государственного управления, механизм админист- ративно-правового регулирования, требования к формам и методам работы2. Именно поэтому полицейское право может служить методологической основой для изучения правовых, организационных и тактических вопросов функционирования субъектов полицейской деятельности. В качестве предметаизучениявыступает законодательство, регламентирующеедеятельность указанных субъектов. Данная деятельность имеет ряд особенностей и характеризуется большим объемом нормативного материала, динамично развивающимся законодательством.

В целом полицейское право представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения в сфере административной деятельности полицейских органов и иных уполномоченных на то субъектов полицейской деятельности по охране общественного порядка, обеспечению личной и общественной безопасности, сопряженной с отражением опасности, предупреждением и пресечением правонарушений и непосредственным вторжением в права и свободы физических и юридических лиц.

Таким образом, предмет полицейского права существенно обособлен и по своемусодержанию заметно отличается от многих иных отношений, регулируемых административным правом.

Общественные отношения, закрепленные нормами полицейского права, включают в себя две основные группы: контрольно-надзорные и адми- нистративно-принудительные отношения между субъектами полицейской деятельностиидругими участникамиотношенийвсфереохраныобщественного порядка и обеспечения безопасности. При этом особое значение имеют общественные отношения, в рамках которых применяется администра-

2 Безденежных В. М. О соотношении учебных курсов «Административное право» и «Административная деятельность органов внутренних дел» // Актуальные проблемы административного права России :мат-лы всерос. науч.-практ. конф. Омск, 1999. С. 13.

4

тивное (полицейское) принуждение. Данные отношения придают регулируемым ими административно-правовым нормам полицейский характер.

В систему отношений, образующих предмет полицейского права, с нашей точки зрения, включаются не только материальные, но и процессуальные (и процедурные) отношения, которые возникают в ходе осуществления полицейской деятельности. Важным правовым средством в деятельности полиции является административный акт полицейских органов. Его можно рассматривать в качестве важнейшего инструмента деятельности органов полиции и других субъектов полицейской деятельности.

Нам известны лишь единичные попытки отечественных ученых определить предмет российского полицейского права. Например, профессор Ю. П. Соловей определяет предмет полицейского права как «совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения в сфере полицейской деятельности, т. е. деятельности органов исполнительной власти (должностных лиц) и иных уполномоченных на то субъектов, осуществляемой в целях обеспечения безопасности личности, общества и государства, сопряженной с непосредственным вторжением (гласным, принимающим форму принуждения, либо негласным) в права и свободы физических и юридических лиц и протекающей вне рамок уголовного и уголовно-исполнительного процессов»3.

Профессор Ю. Н. Старилов рассматривает полицейское право как подотрасль административногоправа, включающуюв себя«системуправового регулированияотношенийв областиразработкииреализации политикиобеспечениявнутренней безопасностиобщества, формированиясистемы иструктуры соответствующих полицейских (или милицейских) полномочий, организационных связей, становления правоохранительной службы и совершенствования статуса сотрудников милиции, установления полномочий по контролю и надзору, обеспечивая при этом публичные интересы и правомерность осуществляемых действий»4.

Профессор К. С. Бельский в лекционном курсе «Полицейское право» недает точногоопределения, нопишет, чтообщественныеотношения всфере полицейской деятельности, будучи предметом полицейского права, являются разновидностью государственно-управленческих отношений, но вместе с тем это отношения, обратные государственно-управленческим, отделившиеся от них, хотя и прочно с ними связанные. Если государственно-управ- ленческие отношения возникают в государственно-аппаратной или «внут-

3Соловей Ю. П. Полицейское право и его место в системе современного административного права // Полицейское право. 2005. № 1. С. 9.

4Старилов Ю. Н. О полицейском праве, или Не всегда хорошо забытое старое является новым // Там же. С. 19.

5

ренней» среде, то полицейские отношения — преимущественно во «внешней» среде, т. е. в местах, имеющих общественноезначение(улицы, площади, подъезды жилых домов, вокзалы и т. д.). Данные общественные отношения, регулируемые нормами полицейского права, включают в себя четыре основные группы отношений: 1) организационно-полицейские; 2) над- зорно-полицейские;3) административно-принудительные; 4) квазиполицейские отношения между гражданами5.

В Германии, Франции и других европейских странах предметом изучения полицейского права является как сама организация полицейских органов, так и их полномочия. Различныесубъекты, внешне выглядящие равными по правовому статусу, нередко имеют несходные полицейские полномочия. Например, в одних федеральных землях сотрудники отделов охраны общественного порядка муниципалитетов приравнены по статусу к полицейским, в других — нет или имеют частичные полицейские полномочия. В особенности это касается применения полицейской силы (мер принуждения).

Думается, это характерно и для России. Различны полномочия сотрудников полиции служб оперативных и охраны общественного порядка; набор и объем административно-юрисдикционных полномочий, как правило, зависят от места должностного лица полиции на служебной лестнице. Поэтому Ю. Н. Старилов прав, когда говорит о том, что формирование полицейских полномочий охватывается предметом полицейского права.

Современные реалии (в частности, появление значительного числа источников полицейского права, предпринимаемые попытки их осмысливания специалистами, крупными отечественными учеными-административи- стами) позволяют сделать вывод о фактически произошедшем статуировании полицейского права в качестве самостоятельной подотрасли российскогоадминистративногоправа, чтообусловливаетнеобходимость егоотдельногоизучениясреди другихучебныхюридическихдисциплин в рамках высшего образования. Существуют серьезные научные разработки, лежащие в основе данного утверждения. Так, ученый-полицеист Ю. П. Соловей еще в 1993 г. в монографии «Правовое регулирование деятельности милиции в Российской Федерации» предложил программу учебной дисциплины «Российское полицейское право»6. Позже К. С. Бельским был разработан лекционный курс по полицейскому праву, изданный большим тиражом. В юридических вузах государств Западной Европы курс полицейского правапреподаетсяпараллельноскурсом административногоправа свышедвух-

5Бельский К. С. Полицейское право : лекционный курс / под ред. А. В. Кураки-

на. М., 2004. С. 47–52.

6Соловей Ю. П. Правовое регулирование деятельности милиции в Российской Федерации. Омск, 1993. С. 429–433.

6

сот лет, соответственно, издаются и обновляются учебники и иная литература. В России работы, посвященные проблематике полицейского права, публикуются в научно-практическом журнале «Полицейское право» и других журналах под соответствующей рубрикой, полицейско-правовые вопросы отражаются на страницах учебников, ведущих научных и научно-практи- ческих изданий, поднимаются и исследуются на научных и научно-практи- ческих конференциях. Система высшего юридического образования должна оперативно реагировать на изменения, происходящие в науке и обществе, в частности, путем введения новых юридических дисциплин в федеральные государственные образовательные стандарты, учебные планы и программы обучения. Сложившиеся научные воззрения, учебники и учебные пособия по полицейскому праву зарубежных государств говорят о том, что врамки курса «Полицейскоеправо» как учебнойдисциплины следовало бы включать такие вопросы, как:

—понятие полиции в материальном, функциональном и формальном смыслах;

—полиция как вид государственной деятельности по отражению опасности;

—понятия правопорядка, общественной безопасности, общественного порядка применительно к полицейской деятельности;

—компетенция Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в сфере законодательства о полиции;

—правовые основания для полицейских действий; общие и специальные полномочия полиции;

—конституционные ограничения полномочий полиции;

—разграничение сфер деятельности полиции и других органов;

—полицейские административные акты, распоряжения, иные правовые формы полицейской деятельности и другие вопросы.

На первый план выходят необходимость построения логически выверенного учебного материала, недопущение дублирования. Это весьма тонкая работа, требующая времени. Тем не менее статуирование полицейского права как учебной дисциплины уже сейчас (причем в виде основной или факультативной дисциплины или в какой-то иной форме) совершенно необходимо, и будет правильно, если это произойдет именно в стенах Омской академии МВД России, где родились фундаментальные научные труды по полицейскому праву. Уже само обсуждение этого вопроса на конференции, проводимой в стенах академии, представляется знаменательным. Преподаваниеданной дисциплины можетоказатьсяважными ввоспитательном плане, в качестве составной части работы по повышению имиджа российской полиции.

7

С учетом сказанного считаем целесообразным внести предложения по дополнению федеральных государственных образовательных стандартов высшего образования по специальностям «Обеспечение национальной безопасности» и «Правоохранительная деятельность» учебными дисциплинами«Полицейскоеправо» и «Организация деятельности полиции», которым пора прийти на смену морально устаревшему как по форме, так и по содержанию курсу«Административная деятельность органов внутреннихдел (полиции)».

В. И. Майоров

КВОПРОСУО ПРИНЦИПАХДЕЯТЕЛЬНОСТИПОЛИЦИИ

Принципы деятельности полиции подробно изложены в ст. 2 Закона «О полиции»1. Это явилось определенной новеллой правового регулирования деятельности по обеспечению защиты прав граждан, их жизни, здоровья, свободы, собственности, а также интересов общества и государства от преступныхи иныхпротивоправныхпосягательств. Указаннаядеятельность ранее, до 22 июля 2011 г., была закреплена в ст. 3 Закона Российской Федерации «О милиции»2. Разница состоит лишь в том, что в Законе «О милиции» статьяносила отсылочныйхарактер ипосодержаниюбыла значительно меньше. В Законе «О полиции» в семи статьях (ст. ст. 5–11) содержатся сорокконкретных указаний на«руководящиеидеи, основные правила»3 деятельности. К числу новых принципиальных положений правоохранительной деятельности следует отнестибеспристрастность, открытость и публичность, общественное доверие и поддержку граждан, взаимодействие и сотрудничество. В так называемых указаниях по претворению в жизнь отмеченных принципов конкретные предписания даны не только сотрудникам полиции, но и субъектам взаимодействующей стороны. Так, в целях реализации принципа «общественное доверие и поддержка граждан» на основе добровольного участия при федеральном органе исполнительной власти в сфере внутренних дел и территориальных органах образуются общественные советы, которые призваны обеспечить согласование общественно значимыхинтересов граждан РоссийскойФедерации, федеральных органовго-

1О полиции : федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ : в ред. Федерального закона от 12 февраля 2015 г. № 15-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 7, ст. 900. С. 2140–2186 ; Рос. газета. 2015. 16 февр.

2О милиции : закон Российской Федерации от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 // Рос. газета. 1991. 22 апр. (утратил силу).

3ФроловС. Е.Принципы права:вопросытеориии методики :дис. …канд. юрид. наук. Кострома, 2001. 168 с.

8

сударственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений, правозащитных, религиозных и иных организаций, в том числе профессиональных объединений предпринимателей, для решения важных вопросов деятельности полиции путем:

—привлечения граждан и общественных объединений к реализации государственной политики в сфере охраны общественного порядка, обеспечения общественной безопасности и противодействия преступности;

—участия в разработке и рассмотрении концепций, программ, инициатив общественных объединений и граждан по наиболееактуальным вопросам деятельности полиции;

—проведения общественной экспертизы проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов по вопросам деятельности полиции;

—обсуждения вопросов, касающихся деятельности полиции, в средствах массовой информации;

—реализации общественного контроля за деятельностью полиции. Для осуществления правоохранительной деятельности в строгом соот-

ветствииспринципами, изложеннымив Законе«О полиции», требуется специальная подготовка сотрудников полиции. За рубежом в полицейских академиях ведущим вопросам деятельности полиции уделяется большоезначение при подготовке будущих полицейских.

Ярким примером томуслужит программа подготовки полицейских в академии штатаНью-Хэмпшир. Вней говорится: «Обеспечениебезопасностиобщественных отношений является главной сущностью деятельности полиции и определяет специфику “полицейских общественных отношений и общения” при взаимодействии полицейских с обществом и с отдельной личностью»4.

Частообращение«среднестатистическогогражданина»в полициювполне может быть его единственным контактом с ней на протяжении всей жизни. Если диспетчер оказывается грубым или некомпетентным, аегоответ — медленным или равнодушным, то это оставляет не просто плохое впечатление: вера данного гражданина в полицию будет в лучшем случае подорвана, в худшем — уничтожена навсегда, потому что «первое впечатление является наиболее сильным». Может существовать сколько угодно положительных отзывов о самоотверженной работе полиции, но личный опыт будет превалирующим вданной оценке, иеслитакойгражданинвпоследствииувидит «подозрительные действия подозрительной личности», то вряд ли он будет расположен к «взаимодействию с полицией»5.

4New Hampshire PoliceAcademy Manual: Book 2. New Hampshire, USA, 1991. 172 p.

5Op. cit. Р. 146.

9

Общественность пользуется различными критериями оценки деятельности полиции и полицейских. Личный опыт и впечатления о полицейском, который не желает оказывать помощь, или протокол о нарушении правил дорожного движения, составленный инспектором ДПС с грубым или пренебрежительным отношением, могут вызвать негативное впечатление обо всех полицейских.

Будущих сотрудников обучают выстраивать общественные отношения сучетом многих факторов. Так, неряшливый вид полицейскогоне вызывает общественного доверия к полиции. Сотрудники полиции, считающие, что «то, что я делаю в мое свободное время, является моим личным делом», злоупотребляют спиртным или следуют «морали бродячего кота», несомненно, подрывают публичное доверие к полицейской профессии. Мнение большинства граждано полиции, никогда не имевших контактов сней, формируется на основе опыта друзей, коллег, соседей, и это мнение может оказаться весьма убедительным6.

В зарубежной практике каждый год проводятся опросы общественного мнения, касающиеся оценки деятельности полиции и отношения к полицейским. Полицейская работа оценивается как уважаемое и благородное занятие, на таком же уровне, как работа учителей, врачей, служителей церкви, и намного выше, чем, например, профессии коммерсанта, политика и бизнесмена. Это свидетельствует о высоком общественном мнении и благорасположении к деятельности полиции, что в практическом поведении выражается как желание соблюдать законы и содействовать полиции в ее деятельности.

Полицейских в академии учат видеть в гражданах обычных людей, со своими слабостями и недостатками, а не «объект правонарушения». Это принципиально важная сторона полицейской деятельности. В учебных программах полицейскихакадемий США есть «наставленияна всеслучаи» для начинающихамериканских полицейских, гдесодержатся правилауважительного отношения к гражданам и применения «психологического сопровождения» при общении с ними. Например, в ситуации нарушений ПДД: «Если вы собираетесь составить нарушителю протокол, то не читайте ему одновременно нравоучительную лекцию, в данный момент она не будет иметь никакого эффекта. Если вы собираетесь дать предупреждение, то старайтесь относиться к данной ситуации в локальных пределах. Исключайте любой первоначальный взрыв враждебности и проявляйте желание слушать, есливодитель желаетизвинитьсязасвое поведение. Есливы заполнилипротокол, то объясните водителю процедуруобращения с ним, а также помогите ему попасть обратно в поток транспортного движения, а не просто “укатить”, оставляя водителя сидеть на месте, возможно, с автомобилем, кото-

6 Op. cit.

10