Актуальные проблемы полицейского права. Тезисы докладов и сообщений международной научно-практической конференции, посвященной 95-летию образования Ом

рый не заведется»7. Данные рекомендации к проявлению социальногоповедения полицейскихоснованы нанравственныхзаконахэтики изнаниях психологии людей, они не только закладывают фундамент профессиональной деятельности «служителя закона», но и позволяют создавать соответствующий положительный образ в глазах общественности.

В настоящее время в России растет общественный и профессиональный интереск работе полиции стран Западной Европы и США. Зарубежный опыт содержит много элементов, которые могут оказаться полезными в работе органов внутренних дел России. Прежде всего такая возможность заложена в демократической форме правовых институтов, регламентирующих деятельность полиции стран Западной Европы и США, и сходстве задач, которые стоят перед полицейскими: защите жизни, здоровья, прав и свобод граждан, противодействии преступности, обеспечении правопорядка и безопасности.

Работа полицейских служб США характеризуется активностью и профессионализмом сотрудников, высоким уровнем технического обеспечения и, самое главное, тесным взаимодействием с населением. Ориентация на общественность оказалась важной стратегией, которая позволила оценку результатов работы полиции соотнести с нуждами населения, обслуживаемого в каждом конкретном микрорайоне.

«Среди основных направлений работы американских полицейских по охране общественногопорядка выделяются: предупреждение правонарушений и беспорядков; поддержание тесных связей с общественностью в соответствии с исторически сложившейся концепцией, согласно которой полиция и общественность составляют единое целое»8. Исследование деятельности американской полиции по охране общественного порядка позволяет сделать вывод, что теоретические концепции, правовое регулирование и принципыдеятельности полиции базируютсяна выполнениитрадиционных для США государственных задач, направленных на обеспечение экономических, политических и личных прав граждан.

«Несмотря на большие различия России и США в правовых и культурных традициях, численности и плотности населения, географических масштабах и других специфических чертах, которые придают своеобразие деятельности американских полицейских формирований, для нас особый интерес представляет проработка возможностей заимствования форм и методов правоохранительной деятельности полицейских США, а также вопросов профессиональной подготовки»9.

7Op. cit.

8Майоров В. И. О нормативно-правовом регулировании деятельности полиции // Полицейское право. 2005. № 1. С. 41.

9Там же.

11

П. И. Кононов

ОБ АКТУАЛЬНЫХ ВОПРОСАХ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ

ОБЩЕЙ ЧАСТИ КОДЕКСА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХПРАВОНАРУШЕНИЯХ

Практика применения судами и органами публичной администрации Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях 2001 г. (далее — КоАП РФ), сформировавшаяся за 12 лет, показывает, что многие содержащиеся в Кодексе нормы нуждаются в пересмотре, уточнении и дополнении в целях их более четкого и однозначного понимания, разумной и эффективной реализации при привлечении физических и юридических лиц к административной ответственности. Речь, прежде всего, идет ополной и определенной нормативной регламентации в КоАП РФ наиболее важных, концептуальных положений об административной ответственности и об административном правонарушении. Сформулируем значимые и принципиальные, с нашей точки зрения, положения, которыми необходимо дополнить или уточнить нормы Общей части КоАП РФ.

1.Кодекс следует назвать Кодексом Российской Федерации об административной ответственности (КАО РФ), поскольку именно административная ответственность, а не административное правонарушение является базовым понятием регулируемого им административно-правового института.

2.ВКАОРФ, помимопредусмотренных вдействующемКоАП РФпринципов административной ответственности, необходимо закрепить следующие новые принципы:

1) принцип индивидуализации административной ответственности, т. е. привлеченияк административнойответственноститогофизическогоили юридического лица, которое непосредственно совершило противоправное действие (бездействие), образующее событие административного правонарушения, с учетом его персональных особенностей (характеристик);

2) принцип справедливости административной ответственности, т. е. соответствия применяемых к лицу мер административной ответственности и иных мер административного принуждения характерусовершенногоим административного правонарушения, обстоятельствам его совершения, личности виновного физического лица (новая норма по аналогии с нормой ст. 6 Уголовного кодекса Российской Федерации).

3.В КАО РФ целесообразно предусмотреть правило, согласно которому все неустранимые сомнения, противоречия и неясности в правовых нормах, нарушение которых вменяется лицу, привлекаемому к административной ответственности, толкуются в пользуданноголица (новая норма поаналогии с ч. 7 ст. 3 Налогового кодекса Российской Федерации).

12

4.Требуется уточнение содержащегося в ч. 5 ст. 4.1 КоАП РФ правила

онедопустимости повторного привлечения лица к административной ответственности, которое может быть изложено следующим образом: «Ника-

кое физическое или юридическое лицо не может неоднократно нести административнуюответственность зафактически совершенноеим в конкретном месте и в конкретное время противоправное действие (бездействие), за которое оно уже было привлечено к административной ответственности с назначением административного наказания,независимо от того, по какой статье (части статьи) настоящего Кодекса или закона субъектаРоссийскойФедерации обадминистративной ответственности данное действие(бездействие)былоквалифицировано в качестве административногоправонарушения».

5.Необходимо уточнение предусмотренного ч. 2 ст. 1.7 КоАП РФ правила об обратной силе закона, смягчающего или отменяющегоадминистративную ответственность за административное правонарушение. Его можно было бы сформулировать следующим образом: «Закон, смягчающий или отменяющийадминистративнуюответственностьзаадминистративное правонарушение, а равно закон или иной нормативный правовой акт, исключающий публично-правовые обязанность, ограничение или запрет, за несоблюдение которых лицо привлекается к административной ответственности, либо иным образом улучшающий положение лица, совершившего административное правонарушение, имеет обратную силу, то есть распространяется и на лицо,которое совершило административное правонарушение до вступления такого закона, подзаконного нормативного правового акта в силу и в отношении которого постановление о назначении административногонаказания неисполнено».

6.В КАО РФ представляется необходимым сформулировать понятие административной ответственности, которое бы имело не теоретический, априкладной, рабочийхарактер, былобы понятноправоприменителю и лицам, привлекаемым к административной ответственности. Возможен следующий вариант определения такого рабочего понятия административной ответственности: «Административная ответственность заключается в применениикомпетентнымиорганамиисполнительнойвласти, инымиорганами публичной власти, созданными в соответствии с федеральным закономизаконами субъектовРоссийскойФедерации, их должностнымилицами,судьямисудов, созданныхвсоответствиис федеральнымконституционнымзаконом, предусмотренныхнастоящимКодексоми законамисубъектов Российской Федерации об административной ответственности мер административной ответственности (административных наказаний) к физическими юридическимлицам,виновно совершившимадминистративныеправонарушения».

13

7.Практика диктует необходимость закрепления в КАО РФ понятия состава административного правонарушения. Действующий КоАП РФ,

вчастности ст. 24.5 данного Кодекса, использует понятие «состав административногоправонарушения», однакосамоэтопонятиенормативнонесформулировано, элементы состава административного правонарушения, совокупность которых необходимо устанавливать правоприменителю при привлечении лица к административной ответственности, не определены.

8.Требуется закрепление в КАО РФ общих правовых основ административной ответственности физических лиц (граждан), не обладающих ка- ким-либоспециальным правовым статусом. Внастоящее времясоответствующие нормы в Общей части КоАП РФ отсутствуют.

9.Нуждается в отдельном самостоятельном правовом регулировании институтадминистративнойответственностииндивидуальныхпредпринимателей.

10.При определении в КАО РФ основных подходов к установлению правиладминистративной ответственностидолжностныхлиц, на нашвзгляд, необходимо исходить из следующего:

1) к числу должностных лиц как субъектов административных правонарушений следует относить не только лиц, замещающих соответствующие должности в государственных органах, органах местного самоуправления, иныхгосударственных и муниципальных организациях, нои лиц, замещающих руководящие должности или выполняющих организационно-распоря- дительныеили административно-хозяйственные функциивнегосударственных и немуниципальных организациях. Такой подход уже давно поддержан федеральным законодателем и закреплен во многих федеральных законах, например в Федеральном законе от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»*. Кдолжностным лицам относятсяруководителии иныеработникиюридических лиц, в том числе не являющихся государственными или муниципальными, выполняющие указанные выше функции;

2) в нормах Особенной части КАО РФ, предусматривающих административнуюответственность должностных лиц, необходимоконкретизировать категории должностных лиц, которые могут быть признаны субъектами соответствующих административных правонарушений попризнакуосуществления общего руководства организацией (руководители организаций) либо по признаку ответственности за соблюдение определенных правил и норм (должностные лица, ответственные за соблюдение обязательных требований, например требований пожарной безопасности).

* Рос. газета. 2008. 30 дек.

14

11. При определении в КАО РФ основных подходов к установлению правил административной ответственности юридических лиц представляется необходимым учесть следующие важные моменты:

1)вдействующем КоАП РФне определенопонятиеюридическоголица как субъекта административного правонарушения. Полагаем, под юридическим лицом как субъектом административного правонарушения должна пониматься коммерческая или некоммерческая организация, зарегистрированная в установленном законом порядке в качестве юридического лица. Данноеопределение следует закрепить вКодексе. На наш взгляд, отсутствует необходимость во введении в КАО РФ специального понятия юридического лица как субъекта административного правонарушения, в том числе понятия юридического лица публичного права, поскольку публично-право- вые обязанности, публично-правовые запреты и ограничения, за неисполнение(несоблюдение)которых предусмотренаадминистративнаяответственность, могут быть установлены как в отношении частных, так и в отношении публичных организаций. В связи с этим деление всех юридических лиц на частные и публичные в рамках правоотношений по привлечению их к административной ответственности не имеет юридического значения. Вместе с тем такой подход не означает, что в Кодексе не следует определять особенности административной ответственности юридических лиц по отношению к гражданам и должностным лицам;

2)необходимо исключить из числа юридических лиц как субъектов административной ответственности государственные органы и органы местногосамоуправления, совершившие противоправныедействия(бездействие), образующие объективную сторону соответствующих административных правонарушений, не в ходе финансово-хозяйственной деятельности в качествеюридических лиц, а в процессе осуществления внешней публично-вла- стной деятельности в качестве властвующих субъектов. В указанных случаях к административной ответственности должны привлекаться публичные должностные лица, действующие от имени государственных органов и органов местного самоуправления;

3)в КоАП РФ необходимо провести четкоеразграничение оснований и правилпривлечения кадминистративнойответственности юридическихлиц

иихдолжностныхлиц(руководителейииныхработниковюридическихлиц). При этом следует исходить из того, что юридическое лицо подлежит привлечению к административной ответственности за неисполнение (ненадлежащее исполнение) публично-правовых обязанностей, несоблюдение пуб- лично-правовых запретов, установленных законом или иным нормативным правовым актом именно в отношении юридических лиц, а не в отношении должностных лиц различных категорий. Например, если обязанность по получению лицензии или иного специального разрешения возложена зако-

15

ном на юридическое лицо, то к административной ответственности за осуществление соответствующей деятельности без лицензии или с нарушением условий выданной лицензии должно привлекаться юридическое лицо, а не его руководитель или иное должностное лицо данного юридического лица. В то жевремя за нарушение требований пожарной безопасности, обязанность по соблюдению которых возложена Правилами противопожарного режима в Российской Федерации на руководителя организации (например, требованияо прохожденииспециального обучения), юридическое лицо не может быть привлечено к административной ответственности. Субъектом ответственности в данном случае может выступать только руководитель юридического лица. С учетом такогоподхода из КоАП РФ подлежит исключениюнорма ч. 3 ст. 2.1, допускающая возможность привлечения к административной ответственности за совершение одного и того же противоправногодействия(бездействия) как юридическоголица, так иего должностных лиц;

4) при установлении правил определения вины юридического лица в совершении административного правонарушения необходимо исходить из недопустимости использования в рамках публичных административных правоотношений гражданско-правовой конструкции вины юридического лица. В частности, нельзя руководствоваться правилом, согласно которому юридическое лицо во всех случаях отвечает за действия своих работников. Не подлежит применению и правило, согласно которому юридическое лицо обязанодоказать наличиеобстоятельств, исключающих егоответственность. Обязанность по установлению и доказыванию вины юридического лица в совершении административного правонарушения должна возлагаться на орган, должностное лицо, осуществляющие производство по делу об этом правонарушении.

Таковы, нанаш взгляд,первоочередныешаги, которыенеобходимопредпринять законодателю в процессе совершенствования базовых положений федерального законодательства об административной ответственности.

С. Р. Футо

БУДУЩЕЕРЕФОРМЫМИНИСТЕРСТВАВНУТРЕННИХДЕЛ

РОССИЙСКОЙФЕДЕРАЦИИ —В ОПЫТЕПРОШЛОГО

Любой процесс преобразований, будь то совершенствование норматив- но-правовой базы или же комплексное реформирование, как и банальный ремонт, закончить весьма сложно. Однако длительно протекать во времени, без постановки под угрозу существования самой системы, он также не может.

16

После смены руководства МВД России в мае 2012 г. на повестку дня в очередной раз был поставлен вопрос о необходимости дальнейшего реформирования системы МВД России. 12 октября 2012 г. министр внутренних дел В. А. Колокольцев заявил, что полученные в рамках первого этапа реформы МВД результаты оказались недостаточны и «не оправдали в полной мере ожидания граждан»1. Примечательно, что заявленная цель новых преобразований практически не поменялась — это создание высокопрофессиональной, авторитетной и пользующейся доверием населения службы органов внутренних дел2.

Ранее, в июне 2012 г., приказом МВД России был утвержден состав Расширенной рабочей группы при министре внутренних дел по дальнейшему реформированию органов внутренних дел3, в которую вошли известные ученые, политики, правозащитники. Итогом деятельности группы должен был стать некий документ по дальнейшемуреформированию органов внутренних дел — Дорожная карта.

В общей сложности членами Расширенной рабочей группы было внесено около 200 предложений, но попало в итоговый документ значительно меньше. Былоподготовлено8 вариантовпроекта Дорожнойкарты, приэтом промежуточный вариант был размещен на сайтах Общественной палаты, правозащитного движения «Сопротивление», а также популярных СМИ («Эхо Москвы», «Московский комсомолец») и ряда региональных сайтов юридической и социально-политической направленности.

Дорожная карта включала в себя пять основных направлений дальнейшего реформирования органов внутренних дел, в том числе: проведение мероприятий по повышению кадрового профессионализма; повышение открытости и публичности; оптимизация системы МВД России; формирование доступности правоохранительной помощи; разработка адекватных мер на явления, которые в международной практике называются новыми вызовами и угрозами. Итоговый вариант Дорожной карты был представлен руководству МВД России в конце января 2013 г.

К сожалению, дальше теоретических аспектов нового реформирования органов внутренних дел дело не пошло и от громких проектов было решено отказаться и осуществлять процесс преобразования в рабочем режиме.

1Колокольцев: Результаты первого этапа реформы МВД недостаточны. URL: http://www.rg.ru/2012/10/11/mvd-reforma-anons.html (дата обращения: 10.02.2015).

2Для сравнения см.: указы Президента Российской Федерации от 24 декабря 2009 г. № 1468 «О мерах по совершенствованию деятельности органов внутренних дел» (Рос. газета. 2009. 28 дек.) и от 18 февраля 2010 г. № 208 «О некоторых мерах по реформированию Министерства внутренних дел Российской Федерации» (Там же. 2010. 19 февр.).

3Реформа МВД. Вторая волна. URL: http://mospravda.ru/crime/article/ reforma_mvd_vtoraya_volna/ (дата обращения: 17.02.2015).

17

Всложившихся условияхнеплохопроанализироватьиностранныйопыт, причем не обязательно дальнего зарубежья, а тех стран, которые ранее входили в состав одного государства. Так, начиная с 2010 г. в Республике Казахстан практически одновременно с Российской Федерацией по инициативеПрезидентаН. А. Назарбаева иподегонепосредственным контролембыл запущен процесс реформирования Министерства внутренних дел и структурных преобразований правоохранительного блока4.

Основными задачами реформы являлись аналогичные российским: оптимизацияштатной численностиорганов, четкоеразграничениемеждуними компетенции и освобождение от несвойственных функций, внедрение единых правовых стандартов прохождения правоохранительной службы, повышение уровня социальной защищенности сотрудников, а также оптимизация расследования уголовных дел5.

Входе проведенных преобразований в состав Министерства внутренних дел Республики Казахстан вошла миграционная служба (Департамент миграционной полиции)6, что позволило повысить эффективность государственного регулирования миграционных процессов, оптимизировать порядок регистрации, применения мер административноговыдворения и других административных процедур, а также усилить контроль за миграционными потоками7.

Кроме того, в состав Министерства вошли подразделения исполнения наказания (Комитет уголовно-исполнительной системы), по чрезвычайным ситуациям (Комитет по чрезвычайным ситуациям) и по противодействию обороту наркотиков (Департамент по борьбе с наркобизнесом и контролю за оборотом наркотиков)8. В настоящее время прорабатываются вопросы

4Полицейские реформы в Республике Казахстан. URL: http://news.ivest.kz/ 8903694-policeyskie-reformy-v-respublike-kazahstan (дата обращения: 25.02.2015).

5Глава государства провел совещание по вопросам реформирования правоохранительной системы Казахстана. URL: http://www.nomad.su/?a=3-201008180040 (дата обращения: 17.02.2015).

6Об утверждении положений комитетов, департаментов и самостоятельных управлений Министерства внутренних дел Республики Казахстан [Электронный ресурс] : приказ министра внутренних дел Республики Казахстан от 27 октября 2011 г. № 565. URL: http://base.spinform.ru/show_doc.fwx?rgn=66015#A40R0E5T90 (дата обращения: 17.02.2015).

7Президент распределил полномочия правоохранительных органов. URL: http:// www.meta.kz/466218-prezident-raspredelil-polnomochija.html (дата обращения: 17.02.2015).

8Сайт Министерства внутренних дел Республики Казахстан. URL: http:// mvd.gov.kz/portal/page/portal/mvd/MVD/mvd_nav_main1/Comitet_dep (дата обращения: 10.02.2015).

18

объединения следственных подразделений и подразделений дознания под единым руководством.

При принятии решения о передаче подразделений Министерства по чрезвычайным ситуациям Республики Казахстан в структуру МВД определяющим было то, что в компетенции МЧС почти 80% вопросов относилось к сфере пожарной безопасности, а остальные — к компетенции сил быстрого реагирования и оказания помощи.

Одновременно из компетенции Министерства внутренних дел выведен ряд несвойственных и дублирующих функций9. Например, функции по предупреждению, выявлению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных преступлений и правонарушений переданы Агентству Республики Казахстан по делам государственной службы и противодействию коррупции10, а по противодействию экономическим и финансовым преступлениям — Министерствуфинансов РеспубликиКазахстан, при этом полномочия между ними в рамках уголовного и административного процесса разграничены законодательно. Кроме того, налоговая и таможенная службы Республики Казахстан были объединены в Комитет государственных доходов Министерства финансов11, с передачей ему части функций и полномочий ранее упраздненной финансовой полиции.

Проведенные мероприятия позволили высвободить значительные финансовые ресурсы, необходимые на содержание государственного аппарата, оптимизировать штатную численностьличногосостава, произвестипреобразования ряда служб иподразделений. Были осуществлены переаттестация и переименование внутренних войск в Национальную гвардию12. ПрезидентомРеспублики КазахстанН. А. Назарбаевым поданномуповодувысказывалось мнение, что привлечение для охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности в процессе проведения массовых мероприятий подразделений внутренних войск часто вызывало недоумение

9Ряд функций МВД Казахстана передаются другим ведомствам и в конкурент-

ную среду — Назарбаев. URL: http://www.newskaz.ru/politics/20100817/716795.html (дата обращения: 17.02.2015).

10Указом президента РК образовано Агентство по делам госслужбы и противо-

действию коррупции. URL: http://www.kt.kz/rus/state/ukazom_prezidenta_rk_ obrazovano_agentstvo_po_delam_gossluzhbi_i_protivodejstviju_korrupcii_1153592858.html (дата обращения: 17.02.2015).

11Налоговая и таможенная службы объединены в Казахстане. URL: http:// www.kazpravda.kz/news/politika/nalogovaya-i-tamozhennaya-sluzhbi-obedineni-v- kazahstane (дата обращения: 17.02.2015).

12Реорганизация внутренних войск в Нацгвардию завершается. URL: http:// rus.azattyq.org/content/natsionalnaya-gvardia-vnutrennit-voyska-mvd/26736547.html (дата обращения: 25.02.2015).

19

и непонимание узарубежных партнеров, в том числе представителей Европейского Союза, в связи с терминологией, созвучной с проведением военных операций. Осуществленноепреобразование внутреннихвойск вНациональную гвардию и вывод их из структуры Службы безопасности Президента Республики Казахстан с передачей в Министерство внутренних дел нашло положительные отклики и не вызывает какого-либо отторжения у населения, различного рода правозащитных и неправительственных организаций, а также общественности.

Положительными аспектами проведенных преобразований в РеспубликеКазахстан стали:

1.Отсутствиепротиворечий,характерныхдляпроцессамежведомственного взаимодействия, для разрешения которых заключались многочисленные соглашения и договоры, что предопределяло дополнительные бюрократическиебарьеры иоказывалонегативноевлияние на оперативностьпринятия решений.

2.Оптимизация штатной численности и высвобождение бюджетных средств.

3.Сокращение числа субъектов оперативно-розыскной деятельности. Можноконстатировать, чтоРеспублика Казахстанвозвращаетсяк систе-

ме работы органов внутренних дел Союза ССР, где контроль и принятие решений были более эффективными и адекватноотвечали реалиям времени.

Думается, казахстанский опыт заслуживает, по меньшей мере, внимательногоизучения. Втоже время представляется, что внашей странеследует использовать не зарубежный опыт, который, безусловно, может быть полезным, но в дозированном виде, пропущенном через фильтр национального законодательства, а необходимо обратиться к своему недавнему прошлому. Изучение прошлого имеет важное значение не только с познавательной, но и с практической точки зрения, поскольку накопленный опыт позволяет избежатьвозможных ошибок вбудущем. Более того, как лаконичноконстатировала английскаяписательница Дж. Уинтерсон, «будущееопределяется прошлым; оно возможно только потому, что есть прошлое»13.

Знаковой тенденцией современного периода нормотворчества является попытка использования положительного опыта предыдущих периодов в перманентной модификации законодательства. Ярким подтверждениемэтого стало принятие Федерального закона «О полиции», в котором его разработчики попытались максимально сохранить и адаптировать к настоящим реалиям сложившиеся десятилетиями и проверенные практикой правовые предписания.

13 Уинтерсон Джанет — афоризмы, цитаты, высказывания и изречения. URL: http://www.aphorisme.ru/by-authors/uinterson/?q=9015 (дата обращения: 17.02.2015).

20