Актуальные проблемы полицейского права. Тезисы докладов и сообщений международной научно-практической конференции, посвященной 95-летию образования Ом

нительнопредполагает некоторыедействияпостпроцессуальногосопровождения, в частности, их участие при рассмотрении дела и даже при исполнении административного ареста, несмотря на то чтосформальной точки зрения они (сотрудники) уже не являются участниками производства по делам об административных правонарушениях.

Согласно ч. 3ст. 25.1 КоАП РФ при рассмотрении делаоб административном правонарушении, влекущем административный арест, присутствие лица, в отношении которого ведется производство по делу, обязательно. В связи с этим во многих регионах Российской Федерации сформировалась практика отказов в принятии судами дел об административных правонарушениях при условии, если сотрудники органов наркоконтроля не обеспечивают присутствия лица, в отношении которого ведется производство. Несмотря на то что такой отказ, как правило, устный, он воспринимается сотрудниками как решение, основанное на источниках права. На наш взгляд, подобная практика судов является незаконной, кроме того, создает условия для нарушения закона сотрудниками органов наркоконтроля. Так, в соответствии с чч. 1, 2 ст. 28.8 КоАП РФ протокол (постановление прокурора) об административном правонарушении, совершение которого влечет административный арест либо административное выдворение, передается на рассмотрение судье немедленно после егосоставления (вынесения). При этом отсутствие лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, неслужит обстоятельством, исключающим необходимость выполнения указанного правила. Иными словами, сотрудник, не направивший дело об административном правонарушении в суд, сам допускает нарушение законодательства.

Суд вправевернутьделона доработкувсоответствии сп. 4 ч. 1ст. 29.4, ч. 3 ст. 28.8 КоАП РФ. Соответствующее определение судьи должно быть мотивированным, содержать указание на выявленные недостатки протокола и других материалов, требующие устранения. В этом случае сотрудники устраняют имеющиеся недостатки в порядке, установленном ч. 3 ст. 28.8 КоАП РФ.

Проблема заключается в том, что непонятна природа мер ограничения, применяемых сотрудниками органов наркоконтроля для принудительного препровождения лица в суд в целях рассмотрения дела по существу. Такая меранеявляется нидоставлением, низадержанием, предусмотренным ст. 14 Федерального закона «О полиции»1. Можно предположить, что речь идет об административном задержании, установленном ст. 27.3 КоАП РФ, однако

1 О полиции : федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 7, ст. 900. С. 2140–2186.

31

по смыслу ст. 27.6 КоАП РФ административное задержание связано не с препровождением лица в суд, а с его содержаниемв специальноотведенных для этого помещениях.

Кроме того, применение административного задержания не всегда возможно. Причинымогут бытьсвязаны, например,ссостояниемздоровьялица,

вотношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, либо нерешенностью вопросов организационного характера, исключающей возможность административного задержания, либо нахождением лица под стражей. Наконец, административное задержание является принудительной мерой, ограничивающей свободу лица, и согласно ст. 27.3 КоАП РФ может быть применено не во всех, а только в исключительных случаях.

Следуетобратить внимание, чтозаконодательствоопределяет мерупринуждения, специально предназначеннуюдляобеспечения присутствиялица,

вотношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, при егорассмотрении по существу. Таковой является привод, однако правом его применения обладает суд (ст. 27.15 КоАП РФ), а непосредственное исполнение привода осуществляется органом, уполномоченным на реализацию функций по принудительному исполнению исполнительных документов и обеспечению установленного порядка деятельности судов.

Отсутствие лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, исключает возможность рассмотрения судом дела об административном правонарушении, что в итогеможет привести к освобождению правонарушителя от ответственности. В этом смысле сотрудники органа наркоконтроля, безусловно, заинтересованы в обеспечении участия данного лица в процедуре рассмотрения дела об административном правонарушении. Однакоречь в конкретном случае не идет о формальной обязанности органа наркоконтроля обеспечить такое присутствие. Закон, с нашей точки зрения, не наделяет судей правом отказывать в принятии материалов дела к рассмотрению лишь на основании отсутствия лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении. Во всяком случае, здесь не содержатся признаки существенного недостатка протокола, отраженные в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»2.

Вподобных ситуациях КоАП РФ не предусматривает право сотрудников на жалобу (в порядке, закрепленном главой 30 КоАП РФ).

2 Рос. газета. 2005. 19 апр.

32

Нормативное решение данной проблемы связано, на наш взгляд, с внесением соответствующих уточнений в ст. 27.6 КоАП РФ, в Положение об условиях содержания лиц, задержанных за административное правонарушение, нормах питания и порядке медицинского обслуживания таких лиц (утв. постановлением Правительства РФ от 15 октября 2003 г. № 627).

Не менее значимой оказывается проблема, связанная с участием должностных лиц органов наркоконтроля в исполнении административного ареста. Согласно ч. 1 ст. 31.3 КоАП РФ обращение постановления по делу об административном правонарушении к исполнению возлагается на судью, орган, должностное лицо, вынесших постановление.

В соответствии с ч. 1 ст. 32.8 КоАП РФ постановление судьи об административном аресте исполняется органами внутренних дел немедленно после вынесения такого постановления.

Порядок исполнения административного ареста закрепленв Федеральном законе от 26 апреля 2013 г. № 67-ФЗ «О порядке отбывания административного ареста»3, постановлением Правительства РФ от 2 октября 2002 г. № 726 «Об утверждении Положения о порядке отбывания административного ареста»4.

Ни один из перечисленных нормативных правовых актов не отражает не только порядка, но и самой необходимости принудительного препровождения арестованных из суда к местуисполнения административного ареста. Часть 1ст. 32.8КоАП РФ(«Постановлениесудьиоб административном аресте исполняется органами внутренних дел немедленно после вынесения такого постановления») указывает на необходимость исполнения наказания, не дожидаясь истечения времени, предоставленного лицу для обжалования постановления о назначении административного наказания. С формальной точки зрения следование лица к месту исполнения административного ареста вполне может быть добровольным, так же как, например, при отсрочке либо приостановлении исполнения административного ареста. В случаях уклонения лица от отбывания административного ареста может применяться ч. 2 ст. 20.25 КоАП РФ.

Однако сложившаяся правоприменительная практика исходит из необходимости принудительного препровождения арестованного всякий раз, когда применяется административный арест. При этом анализ положений перечисленных нормативных актов свидетельствует об имеющейся нормативной неопределенности в вопросеосубъекте, ответственном за такое препровождение. Ситуацияусугубляется ещеихарактернойдля ч. 1ст. 6.9КоАП РФ необходимостью медицинской оценки возможности содержания лица в местах исполнения административного ареста.

3 Там же. 2013. 30 апр.

4 Там же. 2002. 9 окт.

33

Внастоящий момент данныепроблемы решаются с учетом и благодаря заинтересованности органов, чьи должностныелица возбудилисоответствующее дело об административном правонарушении, в исполнении административного ареста. Арестованные по материалам органов наркоконтроля доставляются в специальныеприемники органов внутреннихдел длясодержаниялиц, арестованных вадминистративном порядке, сотрудникамиорганов наркоконтроля. При этом сохраняется актуальность вопросов об ответственности за обеспечение исполнения административного ареста при уклонении лица от его отбывания в результате отсрочки исполнения наказания, его приостановления либо противоправного оставления лицом места отбывания административного ареста. Более острым оказывается вопрос о правесотрудников органов наркоконтроляприменятьфизическую силу, специальные средства, огнестрельное оружие в ходе такого препровождения, посколькув отличие от сотрудников органов внутренних дел они не наделены полномочиями по исполнению административного ареста.

Решениепроблемы, на нашвзгляд, должностроиться наосновании следующих положений.

1.При производстве по делам об административных правонарушениях, рассмотрение которых отнесено к компетенции судебных органов, властные полномочия сотрудников органов наркоконтроля ограничиваются стадией возбуждения дела об административном правонарушении. На стадии рассмотрения дела об административном правонарушении сотрудники органов наркоконтроля не имеют процессуального статуса участника производства по делам об административном правонарушении (глава 25 КоАП РФ; имеются отдельные правовыевозможности, связанные с обжалованием вынесенных судом решений, однако в таких случаях органы наркоконтроля действуют не как властные субъекты). Кроме того, деятельность, связанная

сисполнениемадминистративногонаказания, регламентируетсяразделом V КоАПРФ иневходитв структурупроизводства поделам обадминистративных правонарушениях5. Поэтому нельзя утверждать, что принудительное препровождение арестованноговспециальные приемники органов внутренних дел для содержания лиц, арестованных в административном порядке, охватываетсяобязанностью органов наркоконтроляосуществлятьпроизводство по делам об административных правонарушениях и является частью задержания, предусмотренного ст. 27.3 КоАП РФ.

2.Поскольку при принудительном препровождении арестованного к месту исполнения административного ареста речь идет об ограничении его

конституционных прав на личную неприкосновенность и свободу передви-

5 Цуканов Н. Н. Теория и практика производства по делам об административных правонарушениях, осуществляемого органами внутренних дел : монография / науч. ред. Ю. П. Соловей. Красноярск, 2012. С. 26–27.

34

жения, правоограничительные действия сотрудников правоохранительных органов должны быть основаны на положениях федеральных законов. Однако природа применяемой в данном случае меры принуждения неочевидна. В частности, речь неуместно вести о доставлении, поскольку ни КоАП РФ (ст. 27.2), ни федеральное законодательство, определяющие статус сотрудников органов наркоконтроля, не предусматривают возможности осуществления органами наркоконтроля доставления в целях исполнения административного ареста. Нельзя в данном случае вести речь и о приводе (ст. 27.15 КоАП РФ).

До тех пор, пока лицо не уклоняется от исполнения административного ареста, нет оснований для применения задержания как меры административного принуждения.

С формальной точки зрения принудительное препровождение лица, подвергнутого административному аресту, в специальный приемник органов внутренних дел для содержания лиц, арестованных в административном порядке, может быть:

а) самостоятельной мерой принуждения. Например, согласно ч. 1 ст. 11 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 118-ФЗ «О судебных приставах» «на основании постановления судьи о принудительном выдворении за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства и помещении указанного лица в специальное учреждение, создаваемое в установленном порядке органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации, обеспечивать препровождение иностранных граждан или лиц без гражданства в указанные специальные учреждения»6. В отношении лиц, подвергнутых административному аресту, такое полномочие прямоне предоставляется ни судебным приставам, ни сотрудникам органов наркоконтроля, ни каким-либо иным должностным лицам;

б) частью иной (комплексной) меры административного принуждения. В частности, обязанность должностных лиц полиции исполнять административный арест в полной мере охватывает и их право препровождения арестованных в специальныеприемники органов внутренних дел для содержания лиц, арестованных в административном порядке. Полагаем, что для сотрудников органов наркоконтроля такой комплексной мерой принуждения может быть предусмотренное п. 3 ч. 2 ст. 14 Федерального закона «О полиции» задержание «лиц, уклоняющихся от исполнения административного наказания в виде административного ареста, до передачи их в места отбывания административного ареста». Подобная формулировка охватывает в том числе этап, связанный с принудительным препровождением арестованного к месту исполнения административного ареста.

6 Рос. газета. 1997. 5 авг.

35

Таким образом:

1)на сотрудников органов наркоконтроля не возлагается обязанность исполнять административный арест, а также обеспечивать принудительное препровождение лица, в отношении которого вынесено постановление о назначении административногоареста, из суда к местуисполнения административногоареста. Вимеющихся нормативно-правовыхусловиях этазадача должна решаться органами внутренних дел.

Результативность органовнаркоконтроля при фактическом выполнении этих видов деятельности не может служить критерием оценки эффективности и законности их деятельности;

2)до появления оснований полагать, что арестованный намерен уклониться от исполнения административного наказания, сотрудники органов наркоконтроля вправесопровождать данное лицок местуисполнения административного ареста, но такое доставление не является принудительным, не может сопровождаться применением физической силы, специальных средств, а неповиновение, оказываемое препровождаемым на этом этапе, не может влечь административную ответственность, предусмотренную ч. 3 ст. 19.3КоАПРФ. Перечисленныевозможности появляютсялишь втом случае, если лицо уклоняется от немедленного исполнения административного ареста, и на этом основании сотрудником органа наркоконтроля применяется административное задержание в соответствии с ч. 14 ст. 14 Федерального закона «О полиции». Однако для этого требуется принятие постановления Правительства, устанавливающего условия содержания, нормы питанияипорядок медицинскогообслуживаниязадержанныхлиц в соответствии

сч. 16 ст. 14 Федерального закона «О полиции» (аналогичного постановлению Правительства РФ от 16 апреля 2012 г. № 301 «Об утверждении Положения об условиях содержания, нормах питания и порядке медицинского обслуживания задержанных лиц в территориальных органах Министерства внутренних дел Российской Федерации»7);

3)сотрудники органов наркоконтроля не обязаны, но вправе обеспечивать установление места нахождения лица, уклоняющегося от исполнения административного ареста после применения отсрочки, приостановления исполнения административного ареста в соответствии с ч. 6 ст. 32.8 КоАП РФ либо противоправногооставления места отбывания административного ареста. Всоответствии с требованиями действующего законодательства это обязанность полиции;

4)совершенствованию деятельности правоохранительных органов может способствовать изложение абз. 2 ч. 3 ст. 25.1 КоАП РФ в следующей редакции:«Административныйарестиадминистративноевыдворениезапре-

7 Там же. 2012. 23 апр.

36

делыРоссийской Федерациииностранного гражданиналибо лицабезгражданства могут быть назначенылицу лишь при условии его личного присутствия прирассмотренииделаобадминистративном правонарушении».

Ю. В. Анохин

ОСЛАГАЕМЫХЭФФЕКТИВНОСТИГОСУДАРСТВЕННОГО

УПРАВЛЕНИЯ

Сложнопереоценитьзначимость изученияполитико-правовых отношений, возникающих в сфере организации и функционирования государствен- но-властных структур, а также административно-правовых отношений власти и подчинения в современной России. Руководители Российского государства ежегодно в своих программных выступлениях обращают внимание намеханизмыи особенностиреализациивластив современнойРоссии. «Мы добьемся успеха, если сами заработаем свое благополучие и процветание, а не будем уповать на удачное стечение обстоятельств или внешнюю конъюнктуру. Если справимся с неорганизованностью и безответственностью, с привычкой “закапывать в бумагах” исполнение принятых решений. Хочу, чтобы все понимали: в нынешних условиях — этоне простотормоз на пути развития России, это прямая угроза ее безопасности», — заявил Президент Российской Федерации В. В. Путин в своем послании Федеральному Собранию Российской Федерации 4 декабря 2014 г.1

Очевидно,чтобезэффективногогосударственногоуправленияневозможно полноценное проведение каких-либо реформ, качественных изменений в стране. Именно поэтомуважен правильный выбор надлежащих методов осуществления государственной власти, способных стабилизировать российское обществоиполитическуюсистему, оказатьнанихсозидательноевоздействие.

Сказанным подтверждается значимость исследования методов осуществления государственной власти. Научный анализ потенциала влияния государственной власти и возможностей ее использования необходим для определения основных путей повышения качества проводимых реформ, а также планирования и прогнозирования основных этапов развития России2.

На сегодняшний день крайне важно использовать фундаментальный научный подход к вопросам реализации государственной власти, теорети-

1Послание Президента Российской Федерации В. В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации 4 декабря 2014 г. URL: http://www.kremlin.ru (дата обращения: 20.01.2015).

2Самойлюк Р. Н. Методы осуществления государственной власти в Российской Федерации : автореф. дис. … канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2013. С. 3.

37

ческим аспектам ее методов для выявления причин, тормозящих развитие нашей страны, а также поиска путей их преодоления.

Вопрос о гармонизации взаимоотношений личности и государства, оптимального соотношения их интересов сопровождает всю человеческую историю. Учеными издавна предпринимались настойчивые попытки найти адекватное теоретическое и практическое решение данной проблемы. Но, как показывает реальная жизнь, она была и останется актуальной и далее, ввидупостоянного поступательного развития общества, изменения условий его функционирования и, как следствие, возникновения новых трудностей в их взаимодействии3.

К сожалению, в настоящее времясуществуют причины и факторы, препятствующие достижению указанной цели: глубокое социальное расслоение общества, бедность значительной части населения, высокая преступность, коррупция, безответственность как чиновников, так и рядовых граждан, неэффективность принимаемых законов и правоприменительной практики, неудовлетворительное состояние правосудия, низкий уровень правосознания и юридической культуры, неразвитость институтов гражданского общества, правовой и нравственный нигилизм и др.

Кроме того, в управленческих структурах всех уровней власти до сих пор нет четкого понимания того, что выработка эффективной стратегии государственного развития возможна только на основе конструктивного диалога между органами государственной власти как координирующим центром и сильным местным самоуправлением. Поэтому сохранение и укрепление местного самоуправления в качестве относительно самостоятельной и обособленной от государства формы публичной власти являются одними из первоочередных задач современного Российского государства.

В связи с этим принцип самостоятельности местного самоуправления как фундаментальный принцип егоорганизациитребует всестороннегокомплексного научно-теоретического осмысления.

Особое значение в светеспецификисовременногоразвитияРоссийской Федерации приобретают аналитическая оценка возможностей ограничения принципа самостоятельности местного самоуправления и выработка критериев такого ограничения.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организацииместногосамоуправлениявРоссийскойФедерации» (в ред. от 3 февраля 2015 г. № 8-ФЗ)4 закрепляетпределы правовогорегулирования

3Бабаджанян К. А. Взаимная ответственность личности и государства как основа гармонизации взаимоотношений между ними (теоретико-правовой аспект) : автореф. дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2013. С. 3.

4Рос. газета. 2003. 8 окт. ; 2015. 6 февр.

38

общественных отношений в сфере местного самоуправления органами государственной власти субъектов Российской Федерации и определяет основы их взаимоотношений с органами местного самоуправления. Однако основополагающие принципы взаимоотношений региональных органов государственной власти и местного самоуправления в законах большинства субъектов Российской Федерации на сегодняшний день отсутствуют. Такая ситуация существенно осложняет правоприменение и негативным образом отражается на практике реализации конституционного принципа самостоятельности местного самоуправления, поэтому данная проблема также нуждается в системном анализе и поиске научно обоснованных путей решения.

Наконец, важнейшее практическоезначение имеет реализация принципа самостоятельности местного самоуправления в организационной, компетенционной и финансово-экономической сферах егодеятельности. Именно эти области общественных отношений развиваются наиболее динамично, что обусловливает необходимость постоянного совершенствования законодательных подходов к правовому регулированию этих сфер, поиск оптимальныхпутей решениявозникающихпроблем.Поэтомуреализацияпринципа самостоятельности местного самоуправления связана с множеством внешних и внутренних противоречий и также требует адекватной научной оценки.

Влиберальной доктрине правового государства одной из базовых идей является взаимосвязь государства и гражданского общества, выражающаяся в подотчетности и подконтрольности государственных органов и должностныхлицнароду, которыйделегировалим часть своихестественныхправ. Современные государства, последовательно реализующие эту доктрину в практике государственно-правового строительства, отводят важное значение гарантиям исполнения законов, среди которых ведущую роль занимает общественный контроль, как действенный и эффективный элемент управления, как часть механизма борьбы с коррупцией и злоупотреблениями чиновников. Развитие институтов гражданского общества, осуществляющих контрольные функции, позволило реализовать на практике идеи и обеспечить процветание социальным правовым государствам Западной Европы в

XX в.5

ВРоссии идея правового государства вот уже около двадцати лет остается лишь проектом, стратегией, целью. Во многом невозможность реализацииданнойидеи обусловленавысоким уровнем коррупции инепрофессионализмом чиновников, бесконтрольно осуществляющих свои функции. По мнению большинства аналитиков, именно преодоление коррупции является

5 Старчикова В. В. Общественный контроль в правовом государстве (теорети- ко-правовое исследование) : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2014. С. 3.

39

главной проблемой на пути построения правовогогосударства в России, так как законопослушность граждан зависит не только от социальной политики государства, но и от реализации принципа законности в деятельности государственных органов и должностных лиц. Контроль государства за своими чиновниками важен, но его недостаточно, так как круговую поруку, покровительство, «телефонное право» отменить законом или указом невозможно. Остаетсянадеятьсяна активноеправовоеповедениеграждан, которые, объединившисьв группы, могут обеспечитьдвижениеинформации «снизу», сигнализируя о «сбоях» в механизме государства, о нарушении законности в егодеятельности. Поэтомутеоретико-правовоеисследованиеобщественного контроля и выработанные на его основе правотворческие заключения являются важным этапом построения в России правового государства.

Вопросы построения правового государства, его сущности, оформления и функционирования актуализируются в современных обстоятельствах, требующих консолидации усилий для адекватного реагирования на внутренние политико-государственные и внешние международные вызовы. Всвязи с этим необходимым представляется создание соответствующих условий, при которых общество и государство будут существовать в сбалансированном правовом общесоциальном формате, оказывая конструктивное, стимулирующее воздействие на государственно-правовое развитие страны. Достижению поставленных целей будет способствовать концептуальная модель гражданского общества, отражающая алгоритм взаимодействия государства, гражданского общества и личности в противоречивых условиях российской политико-правовой действительности.

В. В. Головко

ПОВЫШЕНИЕЭФФЕКТИВНОСТИАДМИНИСТРАТИВНОЙ

ОТВЕТСТВЕННОСТИЗАПРАВОНАРУШЕНИЯВ ОБЛАСТИ

ДОРОЖНОГОДВИЖЕНИЯ

Введение в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ) принесло как положительные, так и отрицательные результаты в предупреждении и пресечении административных правонарушений. Как справедливо полагает Д. Н. Бахрах, «принятие нового Кодекса об административных правонарушениях — важная веха в совершенствовании российского законодательства. Он последовательно реализует главные тенденции развития нашей правовой системы: повышение роли закона, кодификация правовых норм, укрепление судебной власти, расширение права на защиту, совершенствование юрисдикци-

40