Актуальные проблемы полицейского права. Тезисы докладов и сообщений международной научно-практической конференции, посвященной 95-летию образования Ом

И. А. Андреева

МЭР ФРАНЦУЗСКОЙ КОММУНЫКАК СУБЪЕКТ

АДМИНИСТРАТИВНО-ПОЛИЦЕЙСКОЙДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Появление правовых конструкций «административная полиция» и «судебная полиция» во французском праве стало следствием реализации принципа разделения властей. С их помощью было обосновано применение государством принудительной силы и одновременно полицейское вмешательствогосударствавведеновопределенныерамки. Делениеполициикак«единственного органа, материальная компетенция которого состоит в осуществлении государственного принуждения»1, на административную и судебную было провозглашено Законом от 16 и 24 августа 1790 г.2 и закреплено впоследствии Кодексом преступлений и наказаний от25 октября 1795 г.3 Согласно Кодексу первая имеет целью повседневное поддержание общественного порядка в любом месте, в любой сфере административногоуправления, для чегоее органыдолжнызаниматьсяпредупреждением правонарушений. Вторая расследует правонарушения и преступления, которым административная полиция не смогла воспрепятствовать, собирает доказательства и передает преступника суду для определения наказания согласно закону. Заложенное в революционный период основание для разграничения двух видов полицейской деятельности впоследствии больше не упоминалось в законодательных актах, но активно использовалось в правоприменительной практике судами общей и административнойюстиции исохраняетсвоезначение в настоящее время.

Мэр —глава администрации французской коммуны(ст. L. 2122-18Ос- новногокодекса административно-территориальныхобразований4 (далее — ОКАТО)) — наряду с выполнением функций по исполнению решений муниципального совета, руководствуадминистративными органами коммуны, представлению интересов государства в коммуне осуществляет властные

1Buisson J. Force publique URL: http://decouvrir.dalloz.fr/Document?famille- id=encyclopedies&produit-id=pen&id=ency/pen/rub000154/plan022/2002-10 (дата обращения: 12.09.2012).

2Loi des 16-24 août 1790 (extraits). URL: http://www.criminocorpus.cnrs.fr/article 537.html (дата обращения: 22.01.2011).

3Сode des delits et des peines du 3 brumaire, an 4 (25 octobre 1795). URL: http://led roitcriminel.free.fr/la_legislation_criminelle/anciens_textes/code_delits_et_peines_1795/ code_delits_et_peines_1795_1.htm (дата обращения: 01.07.2010).

4Code général des collectivités territoriales. (Derniиre modification: 20 janvier 2013). URL: http://legifrance.gouv.fr/affichCode.do?idArticle=legiarti000020957220& idsectionta=legiscta000006164852&cidtexte=legitext000006070633&dateTexte=20130201 (дата обращения: 01.02.2013).

21

полномочия в сфере административно-полицейской деятельности. Юридические основания этих полномочий начали складываться в период Третьей республики, когда обеспечениепубличногопорядка было порученомэрукак субъекту муниципальной власти. Закон о коммунах от 5 апреля 1884 г. стал базовым документом, закрепившим за ним полномочия и ответственность в сфере административной полиции. В нем впервые было дано легальное определение публичного порядка — предмета административно-полицейской деятельности мэра:«спокойствие, безопасность и санитарно-гигиеническое благополучие»5.

Всоответствии со ст. L. 2212-1 ОКАТО «мэр наделен властью под контролем представителя государства в департаменте в сфере муниципальной полиции, сельской полиции и исполнения актов государства, относящихся к ней». Поскольку во французской науке административного права муниципальная полиция рассматривается «как образцовый тип административной полиции»6 и термин «муниципальная полиция» обычно используется как объединяющая категория действий мэра в административно-полицейской сфере, то данная статья определяет, что в рамках своей коммуны мэр наделен властью в сфереадминистративной полиции иосуществляет еепод контролем префекта. Власть мэра по «исполнению актов государства, относящихся к ней», надо понимать так, что мэр обязан в случае необходимости обеспечивать посредством принятия актов нормативного или индивидуальногохарактера реализацию предписаний, исходящих от государства или его представителя в департаменте, на вверенной ему территории.

Мэр обладает также и компетенцией в сфере специальной административной полиции, что закреплено рядом статей ОКАТО (L. 2213-23–L. 221331) или других кодексов и многочисленных нормативных правовых актов. В качестве примера можно привести ст. L. 2213-23 ОКАТО, которая включает в ведение мэра обеспечение безопасности на пляжах и других местах купания в 300-метровой прибрежной зоне.

Осуществляя административно-полицейские полномочия, мэр юридическинезависимот муниципальногосовета. Онединоличнопринимаетакты административнойполиции инесет личнуюответственность за последствия их реализации. Муниципальный совет не может принимать решения, касающиеся этого предмета, обсуждать проблемы административной полиции по собственной инициативе (он может выразить свое мнение только в слу-

5La loidu 21 mars 1884.URL:http://mjp.univ-perp.fr/france/1884syndicats.htm (дата обращения: 18.05.2009).

6Bon P. Théorie générale de la police municipale. URL: http://decouvrir.dalloz.fr/ Document?famille-id=ENCYCLOPEDIES&produit-id=COLL&id=ENCY/COLL/ RUB002222/PLAN030/2012-1 (дата обращения: 12.10.2012).

22

чае обращения мэра), направлятьраспоряжения мэру. Любое подобноевмешательство муниципального совета расценивается административным судом как незаконное, а принятое в этой сфере решение отменяется. Это не исключает возможности сотрудничества между мэром и муниципальным советом и определенной фактической субординации. Юридически муниципальный совет не может отменить решение мэра административно-поли- цейского характера, но он может фактически его не поддержать, не обеспечив реализацию соответствующим финансированием7.

Полномочия мэра в полицейской сфере проявляются, прежде всего, в издании муниципальных постановлений, регламентирующих: въезд и использование общественной дороги (в дополнение к Дорожному кодексу); общую чистоту в коммуне; доступ в горные районы, в районы для купания и зеленые зоны; организацию и проведение массовых мероприятий (демонстраций, фестивалей); содержание учреждений, принимающих публику (кинотеатров, театров); перевозку усопших; доступ на кладбища (графики работы); меры, принимаемые для ликвидации опасности в случае разрушения зданий; предупреждение и борьбу с загрязнениями, пожарами, распространением заразных болезней; уничтожение опасных животных; контроль за продовольствием; выдворение, изоляцию лиц, опасных для окружающих8.

Однако мэр для осуществления своих полномочий располагает средствами, которые административная юриспруденция (судебная практика административной юстиции)делит на двекатегории:правовые акты иматериальные действия. К числу последних может быть отнесено действие мэра по призванию к порядку, получившее правовое оформление в ст. L. 2212-2-1 ОКАТО (введена ст. 11 Закона от 5 марта 2007 г., относящегося к предупреждению преступности), внесенное также в 2012 г. в Кодекс внутренней безопасности (ст. L.132-7). Мэру или его представителю, назначенному в соответствии сост. L. 2122-18 ОКАТО, предоставлено право призвать к порядкулицо, совершающее действие или бездействие, способное привести к нарушению порядка, общественной безопасности, общественного спокойствия и санитарно-гигиенического благополучия коммуны, т. е. в устной форме напомнить данному лицу о требованиях соблюдения общественного порядка и спокойствия, в случае необходимости вызвав его в мэрию. При-

7Perroudon D. Police municipale. URL: http://www.dalloz.fr/Document?famille-id= encyclopedies&produit-id=PEN&id=ency/pen/maj000243/biblio/2003-10 (дата обращения: 10.10.2012).

8Болотина Е. В. Муниципальное управление: теория и практика французской государственности : дис. … д-ра юрид. наук. СПб., 2006. С. 253.

23

званиек порядкунесовершеннолетнего осуществляется, как правило, в присутствии его родителей, законных представителей или других лиц, несущих ответственность за его воспитание. Обычно мэры призывают к порядку жителей своих коммун на основе фактов, произошедших на ее территории, но в исключительных случаях призвание к порядку может быть вынесено и нерезиденту коммуны или жителю коммуны в отношении его поведения за ее пределами9.

Каким бы ни был размер коммуны, мэр вправе для реализации цели охраны публичного порядка на подведомственной территории привлечь внешние по отношению к нему силы посредством реквизиции. Для этого в рамках своих властных полномочий в сфере административной полиции (ст. L. 2212 ОКАТО) мэр может направить запрос, оформленный соответствующим образом (мотивировка, суть, дата, подпись и т. д.). Он может быть устным, но в кратчайший срок его необходимо подтвердить документально.

Административно-полицейская компетенция мэра общего или специального характера ограничивается компетенцией префекта департамента. В коммунах, где действует государственная полиция, разграничение компетенции в сфере административной полиции между префектом и мэром проведено ст. ст. L. 2214-1–L. 2214-4 ОКАТО. Но во всех без исключения коммунахполномочияадминистративнойполициимэра должнысогласовываться с соответствующей компетенцией префектов на уровне департамента

(ст. ст. L. 2215-1–L. 2215-8 ОКАТО).

Мэр французской коммуны, таким образом, является главным субъектом власти административной полиции на ее территории. Именно в этом качестве в настоящее время мэры Франции выдвинулись на роль руководителей местных программ превенции преступности и обеспечения безопасности. Закон опредупреждении преступности 2007 г., опираясь на традиционные полномочия, усилил ответственность мэра за осуществление профилактики преступности10 (на территории своей коммуны он является ее инициатором и координатором, в коммунах численностью менее10 тыс. — главой местного совета предупреждения преступности).

9Guide du rappel à l’ordre — Secrétariat général du Comité Interministériel de Prévention de la Délinquance. URL: http://www.prevention-delinquance.interieur.gouv.fr/ fileadmin/user_upload/00-Page_d_accueil/guide_rappel_ordre_2.pdf (дата обращения: 26.02.2013).

10Loi n°2007-297 du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance. URL: http://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000000615568 (дата обращения: 26.02.2013).

24

С. Г. Соловьев

КВОПРОСУ ОБ ЭКСТРЕМИЗМЕИ ФЕДЕРАЛЬНОМСПИСКЕ

ЭКСТРЕМИСТСКИХМАТЕРИАЛОВ

Всоответствии сост. 1 Федерального законаот25 июля 2002 г. № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» (в ред. от 2 июля 2013 г.)1 к экстремистской деятельности (экстремизму) относятся следующие деяния:

1)насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации;

2)публичное оправдание терроризма и иная террористическая деятельность;

3)возбуждение социальной, расовой, национальной или религиозной

розни;

4)пропаганда исключительности, превосходства либо неполноценности человека по признакуего социальной, расовой, национальной, религиозной или языковой принадлежности или отношения к религии;

5)нарушение прав, свобод и законных интересов человека и гражданина в зависимости от его социальной, расовой, национальной, религиозной или языковой принадлежности или отношения к религии;

6)воспрепятствование осуществлению гражданами их избирательных прав и права на участие в референдуме или нарушение тайны голосования, соединенные с насилием либо угрозой его применения;

7)воспрепятствование законной деятельности государственных органов, органов местногосамоуправления, избирательныхкомиссий,общественных и религиозных объединений или иных организаций, соединенное с насилием либо угрозой его применения;

8)совершение преступлений помотивам, указанным в п. «е» ч. 1 ст. 63 Уголовного кодекса Российской Федерации;

9)пропаганда и публичное демонстрирование нацистской атрибутики или символики либо атрибутики или символики, сходных с нацистской атрибутикой или символикой до степени смешения, либо публичное демонстрирование атрибутики или символики экстремистских организаций;

10)публичные призывы к осуществлению указанных деяний либо массовое распространение заведомо экстремистских материалов, а равно их изготовление или хранение в целях массового распространения;

11)публичное заведомо ложное обвинение лица, замещающего государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта Российской Федерации, в совершении им в период испол-

1 Рос. газета. 2002. 30 июля ; 2013. 10 июля.

25

нения своих должностных обязанностей деяний, указанных в настоящей статье и являющихся преступлением;

12)организация и подготовка указанных деяний, а также подстрекательство к их осуществлению;

13)финансированиеуказанныхдеяний либоиное содействиев ихорганизации, подготовке и осуществлении, в том числе путем предоставления учебной, полиграфической и материально-технической базы, телефонной и иных видов связи или оказания информационных услуг.

Анализ указанного определения экстремистской деятельности (экстремизма) позволяет сделать вывод о том, что законодатель в данном случае решил не давать четкого определения данному понятию, а пошел по пути механического перечисления экстремистских деяний. Очевидно, что подобный подход законодателя вызывает вопросы, связанные с тем, что же понятийно представляет собой экстремистская деятельность (экстремизм).

В словаре иностранных слов приводятся следующие толкования группы близких по смыслу слов:

1. Экстремум (лат. extremum«крайнее») — общее названиенаибольшего и наименьшего значения математической функции.

2. Экстремальный(лат. extremalis«крайний») —крайний, предельный. 3. Экстремизм (лат. extremus«крайний») —приверженность ккрайним

взглядам и мерам (обычно в политике)2.

Очевидно, что при желании законодатель в соответствии с приведенными значениями слов мог бы дать соответствующее определение экстремистской деятельности (экстремизму) и закрепить его в Федеральном законе «О противодействии экстремистской деятельности».

В соответствии со ст. 13 Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности», подп. 30.28 п. 7 Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. № 1313, на Минюст России возложены функции по ведению, опубликованию и размещению в сети Интернет федерального списка экстремистских материалов3.

Федеральный список экстремистских материалов формируется на основании поступающих в Минюст России копий вступивших в законную силу решений судов о признании информационных материалов экстремистскими.

Статьей 20.29 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ установлена ответственность замассовоераспространениеэкстремистскихматериалов,включенных

2Толковый словарь иностранных слов. М., 2010. С. 237.

3Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации : указ Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. № 1313 // Рос. газета. 2004. 19 окт.

26

в опубликованный федеральный список экстремистских материалов, а равно их производство либо хранение в целях массового распространения.

Всоответствии со ст. 8 КоАП РФ предусмотрена процедура предупреждения СМИ о недопустимости распространения экстремистских материалов через средства массовой информации и осуществления ими экстремистской деятельности.

Вслучае распространения через средства массовой информации экстремистских материалов либо выявления фактов, свидетельствующих о наличии в деятельности СМИ признаков экстремизма, учредителю и (или) редакции (главномуредактору) данного средства массовой информации уполномоченным государственным органом, осуществившим регистрацию данного средства массовой информации, либо федеральным органом исполнительной власти в сфере печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций, либоГенеральным прокурором Российской Федерации или подчиненным ему соответствующим прокурором выносится предупреждение в письменной форме о недопустимости таких действий либо такой деятельностисуказанием конкретных основанийвынесения предупреждения, в том числе допущенных нарушений.

Вслучае, если возможно принять меры по устранению допущенных нарушений, в предупреждении также устанавливается срок для устранения указанных нарушений, составляющий не менее десяти дней со дня вынесения предупреждения.

Предупреждение может быть обжаловано в суде в установленном порядке. В случае, если предупреждение не было обжаловано в суде в установленном порядкеили непризнаносудомнезаконным, атакже если в установленный в предупреждении срок не приняты меры по устранению допущенных нарушений, послуживших основанием для вынесения предупреждения, либо если повторно в течение двенадцати месяцев со дня вынесения предупреждениявыявлены новыефакты, свидетельствующиеоналичиипризнаковэкстремизма вдеятельностисредствамассовой информации,деятельность соответствующего средства массовой информации подлежит прекращению в установленном Федеральным законом порядке.

Говоря о существовании федерального списка экстремистских материалов, важно отметить, что первоначальным формально-юридическим обоснованием существования данного списка является ч. 2 ст. 29 Конституции РФ, которая закрепила нормуотом, чтоне допускается пропаганда или агитация, возбуждающие социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду4. Запрещается пропаганда социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства.

4 Соловьев С. Г. Местное самоуправление и муниципальная власть в Российской Федерации : монография. Челябинск, 2001. С. 54–56.

27

Еслиже отойтиотформально-юридическогоподхода кпротиводействию экстремизмуи попытатьсявникнуть в суть данногофеномена, тонеизбежно встает вопрос о том, даст ли запрет экстремистской литературы положительные результаты в профилактике экстремизма с учетом того, что на протяжении веков в обществе «запретный плод сладок».

Кроме того, предложение, сделанное одним лицом другому лицу, прочитать экстремистскую литературу и предоставление, например, текста «Майн Кампф» А. Гитлера могут преследовать как цель пропаганды идеологии гитлеризма, так и цель ознакомления с идеологией гитлеризма, для того чтобы человек мог убедиться в ееисторико-политической неадекватности и непригодности к выявлению и разрешению проблем современности.

Наличие же Федерального списка экстремистских материалов означает, что законодатель подразумевает следующее:

—если человек прочитает «МайнКампф» А. Гитлера(№ 604 в Списке), то он безальтернативно автоматически станет убежденным гитлеровцем;

—если он прочитает какую-то ваххабитскую литературу, то он безальтернативноавтоматическистанет мусульманским экстремистом-террористом;

—если он прочитает «Международное еврейство» Г. Форда (№ 459 в Списке) или «Запискуо ритуальныхубийствах» В. И. Даля(№ 1494 вСписке), то он безальтернативно неизбежно станет «антисемитом»; и т. д.5

На спорность подобного подхода указывал еще в 1939 г. В. М. Молотов, который в своем докладе на внеочередной сессии Верховного Совета СССР

говорил о том, что «идеологию гитлеризма, как и всякую другую идеологическую систему, можно признавать или отрицать, это дело политических взглядов. Но любой человек поймет, что идеологию нельзя уничтожить силой, нельзя покончить с ней войной. Поэтомуне только бессмысленно, но и преступно вести такую войну, как война “за уничтожение гитлеризма”»6.

Об этом же говорил и Президент РФ В. В. Путин на встрече со студентамиюридическихвузовифакультетовМосквы3 декабря 2013 г., когдавстал вопрос о юридических запретах на доступ к информации в Интернете к тем или иным сайтам. Всвоем ответе В. В. Путин заявил отом, что «технологически и юридически все запретить — абсолютно неправильно, это самый простой и вредный путь. Это все равно что, знаете, запретить статью, книжку. Это невозможно. Если она, по вашему мнению, является плохой, вредной, нужно талантливо, грамотно, своевременно ответить, с тем чтобы по-

5Сайт Министерства юстиции Российской Федерации. URL: http://minjust.ru/ extremist-materials (дата обращения: 05.02.2015).

6Молотов В. М. Доклад о внешней политике Правительства // Внеочередная пятая сессия Верховного Совета СССР 31 октября – 2 ноября 1939 г. : стенографи-

ческий отчет. М., 1939. С. 7–24.

28

требители одной и другой информации могли сравнить и сказать: да, пожалуй, этот парень-то поумнее будет, а первое мнение совершенно никуда не годится, вредное, нужно выбросить его на свалку истории.

Это я так, в общих чертах, но подход в целом должен быть такой. Это должны быть фундаментальные подходы, а не сиюминутное желание задушить, схватить и не пустить. Но опасности там, конечно, есть, и мы, безусловно, должны об этом думать. И в этом я с Вами абсолютно согласен»7.

Таким образом, если экстремистское течение (например, гитлеризм) разгромленоидейно, то«Майн Кампф»и другаяэкстремистская литература осталась быпросто печальным памятником истории, с которым каждый мог бы ознакомиться, и общество не находилось под угрозой того, что соответствующая идеология возродится и под ее властью окажутся социально значимые слои или какие-то государства.

Если же кратко коснуться истории поставленного вопроса, то следует вспомнить, что в истории библейской культуры первый перечень запрещенных книг породила католическая церковь. Начиналось все с того, что официальная иерархия отвергла часть евангелий, получивших название «апокрифические», и некоторые «неканонические» ветхозаветные книги. Чтение их без благословения церковью считалось «неблагочестивым», а их пропаганда каралась просто отлучением от церкви.

Поскольку материальным носителем неприемлемых для церкви идей были книги, то«святые» отцы породили «Индекс запрещенных книг». Первый «Индекс» был опубликован в 1529 г. в Нидерландах. Первый общекатолический «Индекс» был издан в 1559 г. Чтение книг из этогосписка грозило отлучением от церкви, которое в ряде случаев влекло за собой и перспективу быть живьем сожженным на костре. Последнее 32-е издание «Индекса» вышло в свет в 1948 г. и включало в себя 4000 изданий, запрещенных из-за ереси, аморальности, элементов порнографии, политической некорректности и т. д. Католическая церковь поддерживала в актуальном состоянии, переиздавала «Индекс запрещенных книг» и навязывала его пастве на протяжении 400 с лишним лет.

Католическаяцерковьвсежепонялабесперспективностьподобнойборьбы сосвоими идейными оппонентами, и Ватикан официально отменил действие «Индекса» в 1966 г. В связи с этим встает вопрос о том, следует ли Российскомугосударствуиспользовать в борьбе сэкстремизмом только«дедовские» технологии 400-летней давности или следует искать новые, более современные формы борьбы с данным злом.

7 Сайт Президента Российской Федерации. URL: http://www.kremlin.ru/ transcripts/19778 (дата обращения: 08.02.2015).

29

С учетом вышеприведенного в настоящее время можно сформулировать предложения, дополняющие спектр правовых и организационных средств борьбы с экстремизмом:

1.Следует понятийно определиться и законодательно закрепить понятие экстремистской деятельности (экстремизма).

2.Есть смысл впроведении теоретического анализа содержания основных идей в произведениях, включенных в федеральный список экстремистских материалов.

3.Необходимым представляется системное доведение содержания основных идей в произведениях, включенных в федеральный список экстремистских материалов (с соответствующими внятными критическими комментариями), до сведения подрастающего поколения граждан Российской Федерации.

4.Желательным представляется обучение будущих сотрудников правоохранительных органов, ведущих борьбу с экстремизмом, основам идеологической борьбы и методам интеллектуального противодействия распространителям экстремистских взглядов.

Н. Н. Цуканов

О ПРОБЛЕМЕ ПОСТПРОЦЕССУАЛЬНОГО СОПРОВОЖДЕНИЯ

ОРГАНАМИ НАРКОКОНТРОЛЯДЕЛ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ

ПРАВОНАРУШЕНИЯХ,ПРЕДУСМОТРЕННЫХЧАСТЬЮ 1

СТАТЬИ 6.9КОАП РФ

Статья6.9 КоАПРФ, устанавливающая административнуюответственностьза потребление наркотическихсредств илипсихотропных веществ без назначения врача либо новых потенциально опасных психоактивных веществ, является основной в структуре административной практики органов наркоконтроля. По данным ФСКНРоссии, в первом полугодии 2014 г. органами наркоконтроля возбуждено 19 669 подобных дел об административных правонарушениях, что составляет более 70% от общего числа дел об административныхправонарушениях, возбужденных сотрудникамиорганов наркоконтроля за этот период.

В административно-процессуальном отношении участие органов наркоконтроля в реализации ч. 1 ст. 6.9 КоАП РФ завершается составлением протокола об административном правонарушении и его передачей на рассмотрение в суд. Иной разновидностью административно-процессуальной деятельности органов наркоконтроля служит контроль за реализацией обязанностей,наложенныхсудебными органаминаоснованиич. 2.1 ст. 4.1КоАП РФ. Однако алгоритм действий сотрудников органов наркоконтроля допол-

30