Административно-правовое регулирование организации и деятельности политических партий в Российской Федерации. Монография

С.Н. Братановский, Д.В. Развеев

Административно-правовое регулирование организации и деятельности политических партий в Российской Федерации

Монография

1

Рецензенты:

А.Г. Коваленко— докторюридическихнаук, профессор, А.Е. Епифанов— докторюридическихнаук, профессор

БратановскийС.Н., РазвеевД.В.

Административно-правовоерегулированиеорганизацииидеятельностипо- литическихпартийвРоссийскойФедерации. Монография. ЭлектроннобиблиотечнаясистемаIPRbooks, 2012. — (Высшееобразование). — 209 c.

ISSN 2227-8397

Данноенаучноеизданиеанализируетадминистративно-правовоерегулиро- ваниесозданияполитическихпартийвРоссийскойФедерации. Исследуетихструк- турно-функциональнуюорганизацию.

ISSN 2227-8397

© Электронно-библиотечная система IPRbooks, 2012

2

Содержание

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1. Административно-правовое регулирование создания политических партийвРоссийскойФедерации

§1. Организация и деятельность политических партий как объект админист- ративно-правового регулирования

§2. Правовое регулирование учреждения политических партий

§3. Государственная регистрация политических партий

ГЛАВА 2. Структурно-функциональная организация политических партий

§1. Организационная структура и органы управления политических партий

§2. Правовое регулирование организации и деятельности структурных подразделений политических партий

ГЛАВА 3. Государственный контроль за деятельностью политических партий в России

§1. Сущность и виды государственного контроля за деятельностью политических партий в Российской Федерации

§2. Административная ответственность за нарушения законодательства в сфере избирательных отношений с участием политических партий

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

БИБЛИОГРАФИЯ

3

ВВЕДЕНИЕ

Большинство современных государств провозглашает демократическую форму правления, основанную на признании народа в качестве источника власти и возможности управления делами общества и государства путем прямого или опосредованного волеизъявления граждан. Поэтому одним из важнейших конституционных прав граждан в таких государствах является право на объединение (свобода союзов и ассоциаций)1.

Многие конституции закрепляют в качестве особого его вида право на создание политических партий, что далеко не случайно. Оно свидетельствует о признании существенного различия между партиями и иными видами общественных объединений и понимании законодателем той роли, которую партии играют в политической системе современного демократического государства.

Так, будучи важнейшими посредниками между народом и властью, политические партии способствуют выработке и выражению политической воли граждан, отображению интересов людей в принимаемых для их блага соответствующих решениях органов власти. Кроме того, партии способствуют развитию политической ответственности граждан, осуществляют подготовку квалифицированных кадров в сфере политики.

Можно утверждать, что наличие развитой партийной системы усиливает государство, укрепляя каналы обратной связи последнего с обществом, а отсутствие неизбежно оборачивается слабостью государства.

Следует отметить, что с начала девяностых годов XX века в РФ начался процесс создания определенной правовой базы организации и деятельности политических партий, но пробельность российского законодательства и его неадекватность в регулировании этого института к концу 90-х г.г. была очевидна. Перед законодателем встала первоочередная задача - его совершенст-

4

вование. Именно поэтому принятие Федерального закона от 11 июля 2001 года № 95-ФЗ «О политических партиях»2 (далее Закон «О политических партиях») стало закономерным результатом, позволившим создать правовые и организационные механизмы реализации конституционных принципов идеологического и политического многообразия, многопартийности.

Таким образом, в последнее десятилетие в России были предприняты меры для правового закрепления института политических партий, однако этот процесс требует дальнейшего развития и совершенствования с учётом опыта исторического развития государства и законодательства, действующего в демократических государствах.

Значительная роль в правовой институализации политических партий принадлежит административному праву. Реалии сегодняшнего дня сделали необходимым включение в отрасль административного права совершенно новых правовых институтов, например, институтов «правового статуса человека и гражданина», « негосударственных организаций», «общественных объединений» и выдвижение их на первый план в программе курса административного права.

Не случайно в программе курса административного права тема «Общественные объединения» (в которую составной частью входят политические партии) стоит на втором месте после темы об административно-правовом статусе граждан.

Традиционно вопросы регулирования организации и деятельности политических партий были прерогативой отрасли конституционного права. Однако кардинальное изменение нормативных актов, регулирующих деятельность политических партий, вызывает необходимость по-иному подойти к изучению их правового, и, в том числе, административно-правового статуса.

Практический опыт реализации многих из этих нормативных актов, и в частности, Федерального закона от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об обществен-

5

ных объединениях»3 (далее Закон «Об общественных объединениях»), уже накоплен органами исполнительной и судебной власти и требует пристального анализа и обобщения. На этой основе необходимо разработать ряд теоретических положений по проблемам функционирования политических партий, а также сделать вывод о необходимости совершенствования законодательства о политических партиях, путём устранения нарушений в деятельности органов государства по отношению к этому виду общественных объединений. Кроме того, политические партии, вступая в различные правоотношения, могут являться и субъектами ряда отраслей права. В связи с этим важной задачей является выявление их специфики именно как субъектов административного права.

В Законе «О политических партиях» закреплены параметры, по которым должна развиваться партийная система. Исследуя административноправовые аспекты этого развития, можно определить, на наш взгляд, пути их совершенствования.

Во-первых, полномочия политической партии по обеспечению связи между государством и обществом определяют необходимость прозрачности во всех видах деятельности партии. Закрепление правовых условий, обеспечивающих функционирование системы государственного контроля, в первую очередь, со стороны органов исполнительной власти за деятельностью политических партий, необходимо для формирования и поддержания работоспособности партийной системы.

Во-вторых, эффективность работы государственных органов, которые вправе ограничивать свободу политических партий для сохранения государственной целостности, территориального и национального единства, демократических устоев государства, соблюдения прав и свобод человека, зависит, в значительной степени, от степени регламентации полномочий каждого из участвующих в проверке органов и правовой организации их взаимодействия.

6

В-третьих, вмешательство государственных органов в деятельность политических партий должно быть юридически оправдано. Требование к содержанию особого организационно-правового документа, регламентирующего вопросы создания и функционирования политических партий, - Уставу позволяет создать внутренний административно-правовой механизм контроля политической партии как её членами, так и государственными правоохранительными органами.

В-четвертых, политико-правовая природа и выполняемые партией функции делают необходимым изучение признаков и особенностей применяемым к политической партии мер административной ответственности.

7

ГЛАВА I. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ СОЗДАНИЯ ПОЛИТИЧЕСКИХ ПАРТИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕ-

ДЕРАЦИИ

§ 1. Организация и деятельность политических партий как объект административно-правового регулирования

Административно-правовое регулирование организации и деятельности политических партий предполагает:

●определение предмета и метода административно-правового регулирования;

●определение субъектов, управомоченных осуществлять администрарование деятельности партий;

●закрепление возможных оснований, форм и порядка легитимного вмешательства государства в деятельность политических партий.

Объектом административно-правового регулирования политических партий являются общественные отношения, возникающие в связи с реализацией гражданами права на объединение, порядка создания, деятельности, ликвидации и реорганизации политических партий. Наряду с этим предмет ад- министративно-правового регулирования охватывает лишь ту сферу, на которую распространяются нормы права, и не затрагивают отношений вне рамок административно-правового поля.

Таким образом, объект административно-правового регулирования выступает категорией более широкой по своему логическому объёму нежели предмет административно-правового регулирования, что требует сравнительного анализа с целью определения правового содержания первой из рассматриваемых категорий и специфических особенностей его проявления по отношению к организации и деятельности политических партий.

Понятие «предмета административного права», «предмета администра- тивно-правового регулирования» всегда было в центре внимания учёных-

8

административистов4 и вызвало достаточную дискуссионность в раскрытии его содержания.

Обращаясь к историческому анализу рассматриваемого вопроса, отметим, что уже в 70-х годах прошлого века возник научный спор между ведущими учёными-административистами профессорами Ю. М. Козловом и Г. И. Петровым. В частности, первый из указанных авторов считал, что «административное право регулирует общественные отношения, возникающие прежде всего в связи с исполнительно-распорядительной деятельностью органов государственного управления, а также в связи с осуществлением иными государственными органами внутриорганизационной деятельности управленческого характера»5.

Впротивоположность этому Г. И. Петров утверждал, что советское административное право регулирует общественные отношения, складывающиеся в сфере общественного управления6. То есть фактически были обозначены два различных подхода к определению сущности административноправового регулирования.

Вболее поздних работах по административному праву амплитуда взглядов на его предмет значительно расширилась. Так, Ю. Н. Старилов считает, что административное право регулирует отношения в сфере организации и функционирования публичного управления (государственного управления, местного самоуправления; определяет порядок совершения управленческих процедур (например, применение административно-правовых актов, заключение административных договоров; создаёт гарантии судебной защиты физических и юридических лиц от незаконных решений (административ-

4См.: Агапов А. Б. Административное право: Учебник. М.: Изд-во Юрайт, 2009; Алёхин А. П., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. Часть I.: Учебник. М.: Теис, 1994; Бахрах Д. М., Россинский Б. В.. Старилов Ю. Н. Административное право. М.: Норма, 2004; Братановсий С. Н. Административное право: Учебник. Саратов, Научная книга, 2010; Габричидзе Б. Н., Чернявский А. Г. Административное право России: Учебник. М.: Велби, 2006; Дмитриев Ю. А., Полянский И. А., Трофимов Е. В. Административное право Российской Федерации: Учебник. Ростов н/Дону, Феникс, 2008; Конин Н. М., Журик В. В., Петров М. П. Административное право Российской Федерации: Учебник. М.: Норма, 2005; Манохин В. М. Административное право России: Учебник. Саратов. Аи Пи Эр Медиа, 2010; Тихомиров Ю. А. Административное право и процесс: полный курс: М.: Изд-во Тихомирова М. Ю., 2003; и др.

5Советское административное право. Государственное управление и административное право. М,:

Юрид. лит., 1978. С. 66.

6См.: Петров Г. И. Советское административное право. Часть Общая. Л.: Изд-во ЛГУ, 1970. С. 20.

9

но-правовых актов) и действий (бездействия) органов государственной власти, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих посредством административного судопроизводства, осуществляемого судами общей юрисдикции, арбитражными и военными судами; устанавливает многочисленные административно-правовые режимы, обеспечивающие общественный порядок и общественную безопасность, определяет виды административного принуждения; обеспечивает права, свободы и законные интересы как граждан, так и юридических лиц7.

Далее, конкретизируя виды административно-правовых отношений в зависимости от участвующих в них субъектов, автор выделяет среди них отношения между:

а) субъектами исполнительной власти, один из которых подчинён другому, и при этом они находятся на различных организационно-правовых уровнях;

б) субъектами исполнительной власти, которые не подчинены друг другу и находящаяся на одном и том же организационно-правовом уровне;

в) органами исполнительной власти и исполнительными органами местного самоуправления;

г) субъектами исполнительной власти и находящимися в их организационном подчинении (ведении) государственными предприятиями;

д) органами исполнительной власти, осуществляющими функции надведомственного характера (стандартизация, статистика, метрология, сертификация, государственная отчётность, контроль и надзор) и государственными предприятиями;

е) субъектами исполнительной власти и общественными объединения-

ми;

ж) субъектами исполнительной власти и коммерческими и некоммерческими организациями;

10