Административно-правовое регулирование организации и деятельности политических партий в Российской Федерации. Монография

ва подобный отказ можно признать обоснованным лишь, если численность членов отделения партии в одном из указанных документов составит менее установленнойзакономчисленности.

Изучение практики применения нового порядка государственной регистрации политических партий за период после приятия Закона «О политических партиях» в целом подтверждает действенность и эффективность предусмотренных законом процедур. Вместе с тем, по ряду из них выявились и определенные вопросы, требующие уточнения и детализации.

Так, очевидным правовым пробелом является невозможность отказа в регистрации партии, представившей недостоверные данные, как о своей численности, так и о численности созданных региональных отделений. Поскольку в действующей редакции закон, как уже говорилось, не позволяет) требовать от политических партий документальных подтверждений названных сведений, то в рамках установленной законом процедуры представление сведений о численности партии и ее региональных отделений фактически имеет уведомительный характер. Кроме того, закон не предусматривает юридической обязанности учредителей партии являться по вызову в орган юстиции для дачи объяснений по подтверждению подлинности представленных ими данных. Единственной возможностью проверить соответствие заявленных сведений является проверка численности ее региональных отделений по истечении семи месяцев с момента регистрации партии Минюстом России (в этом случае численность членов партии, состоящих на учете в региональных отделениях, суммируется, за счет чего можно исчислить общее количество ее членов). Следует согласится с Р.В. Уткиным, указывающим на нереальность месячного срока проверки150.

Другим недостатком действующей системы регистрации партий является ограничение проверки соответствия целей и задач их деятельности фор-

81

мальным установлением соответствия представленных документов Конституции и действующему законодательству. В результате не исключена возможность регистрации партии, на учредительном съезде которой открыто звучат призывы к экстремистской деятельности, а принимаемые программа и устав носят вполне респектабельный характер (что, в частности, имело место в случае с Национально-державной партии России).

Вп. 8 ст. 15 Закона закрепляется правовое регулирование процедуры государственной регистрации иного, чем региональные отделения, структурного подразделения партии. В этом случае положения этой статьи представляют политической партии осуществить государственную регистрацию такого структурного подразделения в порядке, предусмотренном для государственной регистрации региональных отделений политической партии, за исключением п.п. «б» и «в» п. 2 ст. 3.

Здесь важно отметить, что исключение данных положений приводит к правовой коллизии и требует разъяснения Конституционным Судом РФ.

Вподп. «б» п. 2 ст. 3 сказано о том, что в политической партии должно состоять не менее 45 тыс. ее членов, при этом более чем в половине субъектов РФ политическая партия должна иметь региональные отделения численностью не менее 500. Иными словами, исключение положений данного пункта означает, что численный состав указанного подразделения может устанавливать сама политическая партия.

Исключение п. п. «в» п.2 ст. 3, который гласит, что руководящие и иные органы политической партии, ее региональные отделения и иные структурные подразделения должны находиться на территории РФ, из перечня требований рассматриваемого Закона для государственной регистрации региональных отделений политической партии вызывает недоумение, т.к. здесь упоминается об иных структурных подразделениях политической партии, кроме ее региональных отделений. Такое упоминание не позволяет изымать данную норму из перечня требований анализируемого Закона для госу-

82

дарственной регистрации региональных отделений политической партии при регистрации иного, чем региональное, ее структурного подразделения.

Кроме того, изъятие п. п. «в» п. 2 ст. 3 из указанных требований создает недопустимую для Закона противоречивость положений ст. 3 нормам п. 8 ст. 15, заключающуюся в том, что в п. п. «в» п. 2 ст. 3 запрещается нахождение руководящих и иных органов политической партии, ее региональных отделений и иных структурных подразделений вне пределов территории РФ, а в п. 8, исключая п. п. «в» п. 2 ст. 3, дается повод для сомнений в точности формулировокст. 3151.

Данное положение не имеет в рассматриваемом Законе достаточного обоснования. Неясно, о каком ином структурном подразделении политической партии идёт речь. Наверное, следовало бы конкретно перечислить структуры политической партии, которые могут иметь право быть юридическим лицом. Есть необходимость в правовом регулировании создаваемых политической партией структур, обеспечивающих её деятельность, таких например, как издательства, редакции, фонды152.

И, наконец, необходимо оптимизировать процесс преобразования в политические партии общественных объединений, закрепив возможность руководства партии, избранного на преобразовательном съезде, осуществлять от имени преобразованной организации необходимые действия по регистрации партий и созданию региональных отделений153.

151См.: Комментарий в Федеральному закону «О политических партиях» от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ. Под ред С. Н. Бабурина. СПС «Консультант Плюс».

152См.: Петрова О. Ю. Многопартийность в Российской Федерации: конституционно-правовой аспект. Дис. … канд. юрид. наук. Волгоград, 2004. С. 182.

153См.: Заславский С. Е. Политические партии России: процесс правовой институализации. Дис. … д-

ра юрид наук. М.: 2004. С. 176.

83

ГЛАВА 2. СТРУКТУРНО-ФУНКЦИОНАЛЬНАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ ПОЛИТИЧЕСКИХ ПАРТИЙ

§ 1. Организационная структура и органы управления политических партий

Одним из административно-правовых аспектов в изучении деятельности политических партий является анализ их структурно-функциональной организации.

Внутриорганизационное построение и механизм правового регулирования внутриуправленческих партийных отношений находят своё отражение как в нормативно-правовых актах (прежде всего, в Законе «О политических партиях»), так и в нормах, закрепленных в уставах политических партий. При этом, политические партии свободны в определении вопросов своей внутренней организации, за исключением ряда позиций, которые в соответствии с законодательством отнесены к сфере публично-правового, в частности, ад- министративно-правового регулирования. Анализируя соотносимость наполнения правового содержания уставных норм, регулирующих внутрипартийную организацию, В. Д. Даниленко отмечает, что «по своему содержанию внутрипартийные правила неодинаковы; часть из них касается исключительно сферы собственно партийной жизни, другая же затрагивает те аспекты, которые так или иначе связаны с формированием и функционированием государственных институтов. Будучи по форме сугубо партийными, по своему содержанию и роли данные правила и нормы объективно выходят за рамки исключительно партийных установлений, они оказывают воздействие (и в ряде случаев существенное) на жизнедеятельность отдельных звеньев государственного механизма»154.

Основной проблемой административно-правового регулирования вопросов внутренней организации политических партий заключается в «нахож-

84

дении надлежащего баланса между степенью правовой регламентации той или иной сферы общественных отношений и допустимой мерой их внутренней саморегуляции»155.

Представляется, что основой для правильного решения этой проблемы является положения ст. 30 Конституции Российской Федерации, создающие возможность публично-правового регулирования внутренней организации в части обеспечения свободы деятельности общественных объединений и пребывания в общественных объединениях. Дальнейшая конкретизация этих положений нашла своё отражение в Законе «О политических партиях», в котором установлен ряд требований к организационной структуре политических партий, несоблюдение которых влечёт отказ в их государственной регистрации. В соответствии со ст. ст. 8, 24. 25 Закона к ним можно отнести выборность и коллегиальность работы руководящих органов, обязательность наличия контрольно-ревизионных структур, периодическое проведение партийных съездов, предельные сроки полномочий руководящих органов партии и её региональных отделений.

Системный анализ организационного построения политических партий позволяет выделить четыре вида структурных образований:

1.Система руководящих всероссийских партийных органов.

2.Организационно-территориальные (региональные) структуры пар-

тии.

3.Исполнительный аппарат.

4.Иные инфраструктурные подразделения (издательства, типографии, консультационные пункты и т. д)156.

Создание руководящих органов партии в организационно-правовом ас-

пекте представляет собой процесс дифференциации как управленческих

155Папаева В. В. О концепции проекта Закона Российской Федерации «О политических партиях» // Право и многопартийность в России. М.: 1994. С. 45.

156Учитывая отсутствие особенностей в административно-правовом регулировании деятельности этой группы партийных структурных образований, мы не исследуем их в нашей работе.

85

функций, так и имманентно присущих им полномочий, позволяющих реализовывать эти функции.

В ст. 35 Закона «О политических партиях» выделяются два вида руководящих органов: «высший руководящий орган» и «руководящие органы партии». Анализ организационно-правовых отношений высшего органа позволяет определить их специфические признаки: верховенство управленческих решений, принимаемых от имени партии; формирование им иных руководящих органов партии; их подотчётность; наличие у него исключительных (в т. ч. учредительных) полномочий, которые не могут быть делегированы иным руководящим органам. Таким органом является съезд партии, к исключительным полномочиям которого относятся:

●принятие устава и программы политической партии, внесение в них изменений и дополнений;

●избрание руководящих и контрольно-ревизионных органов партии;

●выдвижение политической партией кандидатов (списков кандидатов)

вдепутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления;

●рассмотрение вопросов о реорганизации или ликвидации партии. Кроме того, к исключительной компетенции съезда политической пар-

тии относится принятие решений о её вхождении в избирательный блок с иным избирательным объединением. Вполне можно согласиться с мнением С. Е. Заславского, считающего, что «законодатель, устанавливая перечень вопросов, подлежащих решению исключительно на съезде партии, руководствовался необходимостью обеспечения правовых гарантий внутрипартийной демократии при решении наиболее важных вопросов, содержание которых во многом выходит за рамки внутрипартийной жизни и составляет предмет публичной политики»157.

86

Перечень полномочий съезда как высшего органа партии не является исчерпывающим и может быть расширен в уставе партии за счёт отнесения к ведению съезда иных вопросов. В уставных документах многих партий, компетенция съезда в решении вопросов деятельности партий не имеет ограничения по предмету. Так, согласно Уставу партии «Единая Россия» (п. 8.3.4.2.) Съезд партии «правомочен решать все вопросы внутрипартийной жизни)158. В ряде партий к исключительным полномочиям съезда отнесены: установление численности членов Центрального совета и Центральной контрольноревизионной комиссии партии (ст. 26 Устава партии «Справедливая Россия»159, заслушивание и утверждение отчётов бюро партии и контрольноревизионной комиссии партии (п. 13.1. 4.6.) Устава партии «Яблоко»)160, утверждение эмблемы партии, флага и гимна партии, другой символики, а также их изменение (п. 21.1.1.23. Устава политической партии «Правое дело»)161, утверждение Регламента центральных руководящих органов партии (п. 3 ст.8 Устава партии «Патриоты России»)162.

Закон «О политических партиях» не регламентирует процедуру принятия съездом решений, указывая в п. 6 ст. 25 лишь, что они должны приниматься большинством голосов от числа присутствующих на съезде делегатов. Закон не определяет, какое именно большинство и- простое или квалифицированное – необходимо для принятия указанных решений. В отсутствие таких требований партии могут предусматривать в уставах, что решения по ним принимаются простым либо квалифицированным большинством голосов. Следует, однако, учесть, что согласно ст. 29 Федерального закона «О некоммерческих организациях» по ряду вопросов (изменение устава организации; образование исполнительных органов и досрочное прекращение их полномочий; реорганизация и ликвидация организации) необходимо квалифицированное большинство.

158Устав Всероссийской политической партии «Единая Россия».

159Устав политической партии «Справедливая Россия: Родина / Пенсионеры/ Жизнь».

160Устав Политической партии «Российская объединённая демократическая партия “Яблоко”»

161Устав Всероссийской политической партии «Правое дело».

162Устав Политической партии «Патриоты России».

87

Кроме того, п. 4 ст. 25 Закона «О политических партиях» закрепляет тайное голосование как обязательную форму принятия решений об избрании руководящих и контрольно-ревизионных органов партии и её региональных отделений, о выдвижении кандидатов (списков кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти и местного самоуправления. Это вызвано необходимостью обеспечения реальной свободы волеизъявления, принципов и норм внутрипартийной демократии, а также стремлением исключить возможность манипулирования процедурой голосования163.

Высшим руководящим органом регионального отделения политической партии в соответствии с п. 2 ст. 24 Закона «О политических партиях» является конференция или общее собрание регионального отделения партии. То, что законодатель в данном случае предусмотрел два варианта организации высшего руководящего органа регионального уровня, объясняется существенными различиями в численности региональных отделений, самые малочисленные из которых могут состоять из 50 членов, а самые многочисленные (судя по наиболее крупным российским партиям) вполне могут насчитывать по 30-40 тыс. членов. Поскольку закон не содержит указаний о порядке выбора региональным отделением одного из предложенных вариантов, партии самостоятельно решают этот вопрос. Исходя из практики партийного строительства, адекватной формой урегулирования данного вопроса является внесение в устав партии нормы, соотносящей численность регионального отделения и рекомендуемую форму высшего руководящего органа. Конференция (в отличии от общего собрания) представляет собой двухступенчатую форму внутрипартийной демократии: на первом этапе осуществляются выборы делегатов конференции, а на втором – реализация делегированных представительских полномочий в рамках конференции. Использование такой формы целесообразно в крупных региональных отделениях, где проведение общих

88

собраний сопряжено со значительными организационными и финансовыми трудностями.

Закон «О политических партиях» напрямую не устанавливает периодичность съездов партии и её региональных конференций, однако эти требования вытекают из положений п.п. 3 и 4 ст. 24, согласно которым избрание руководящих органов политической партии должно осуществляться не реже одного раза в четыре года, а избрание руководящих органов региональных отделений – не реже одного раза в два года. Реализация этой нормы предполагает, что очередные съезды партии, на которых должны обновляться руководящие органы партии, проводятся не реже, чем это требуется для перевыборов. Вместе с тем, уставы политических партий могут предусматривать и более короткие временные интервалы между проведением очередных съездов: три года («Национально-Державная партия России»164), два года («Единая Россия»165, «Российская партия ЖИЗНИ»166, «Демократический юз»167). Созыв и организация очередного съезда возлагаются в соответствии с уставами политических партий на различные органы: совет партии (Развитие предпринимательства»), Федеральный политический совет («Инвалиды России»), Бюро партии и Политического комитета («Яблоко»). Как правило, орган, принимающий решение о созыве съезда, определяет нормы представительства региональных отделений, а также формирует проект повестки, выносимой на рассмотрение съезда168.

Организационная процедура избрания делегатов и квоты представительства на нём от региональных отделений определяются в соответствии с уставом политической партии. При этом определение квот могут использоваться различные критерии. В большинстве политических партий (КПРФ, «Справедливая Россия», «Российская партия ЖИЗНИ») квота представитель-

164Устав Общероссийской политической партии «Национально-Державная партия России».

165Устав Всероссийской политической партии «Единая Россия».

166Устав политической партии «Российская партия ЖИЗНИ».

167Устав региональной общественной организации (политической партии) «Демократический Союз».

168См.: Братановский С. Н. Правовое регулирование организации и деятельности политических партий в России. Саратов, Научная книга, 2007. С. 64.

89

ства на съезде определяется пропорционально количеству членов в региональных отделениях.

Иной – электоральный – порядок квотирования предполагает определение числа делегатов съезда от регионального отделения в соответствии с результатами голосования (в абсолютном и относительном выражении) в соответствующем субъекте Российской Федерации за партию (избирательный блок) при проведении последних перед созываемым съездом выборов депутатов Государственной Думы. Такой порядок, в частности, предусмотрен п. 3 ст. 17 Устава партии «Инвалиды России»169. Каждое региональное отделение должно быть представлено не менее чем одним делегатом.

В ряде партий при утверждении нормы представительства делегатов от региональных организаций допускается возможность сверхлимитного делегирования отдельных категорий членов партии. Так, согласно п. 3 ст. 8 Устава «Единой России», делегатами Съезда, помимо утверждённой нормы представительства, являются: Председатель высшего совета партии, члены высшего совета (члены Партии), члены генерального совета, члены Центральной контрольно-ревизионной комиссии, руководитель и заместители руководителя Центрального исполнительного комитета»170. Аналогичный порядок предусмотрен в п. 32 ст. 18 Устава «Национально-Державной партии России»171,

ип. 4 ст. 17 Устава партии «Инвалиды России»172.

Вотдельных случаях уставы партий (например, «Патриоты России»)173 не содержат положений определяющих нормы представительства на съезде партии.

Наряду с очередными возможно проведение и внеочередных съездов партий, конференций и общих собраний их региональных отделений. Основания созыва и круг его возможных инициаторов определяются уставами партий. Такое право может быть предоставлено председателю партии и кол-

169Устав Политической партии «Инвалиды России».

170Устав Всероссийской политической партии «Единая Россия».

171Устав Общероссийской политической партии «Национально-Державная партия России»

172Устав политической партии «Инвалиды России»,

173Устав политической партии «Патриоты России».

90