Административно-правовое регулирование организации и деятельности политических партий в Российской Федерации. Монография

з) исполнительными органами местного самоуправления и муниципальными предприятиями и учреждениями;

и) исполнительными органами местного самоуправления и коммерческими и некоммерческими организациями;

к) исполнительными органами местного самоуправления и общественными объединениями;

л) органами исполнительной власти и гражданами; м) исполнительными органами местного самоуправления и граждана-

ми8.

Такое развернутое представление научной позиции Ю. Н. Старилова объясняется двумя моментами. Во-первых, в настоящее время это одна из наиболее разработанных и всесторонне обоснованных характеристик управленческих отношений по субъектному признаку. Во-вторых, как мы постараемся показать в дальнейшем нашем анализе, большинство авторов, так или иначе исходят в своих рассуждениях из приведённой системы, с теми или иными вариативными особенностями.

Так, в целом близка к приведённой позиции точка зрения В. М. Манохина, который считает, что «административное право Российской Федерации в современном состоянии регулируют социальные отношения: 1) по государственному управлению; 2) по государственному регулированию; 3) по государственным услугам9, тем самым не оставляя места существованию адми- нистративно-правовых отношений ни в сфере муниципального, ни в сфере общественного управления. Интересно, что в одной из своих более ранних работ10 автором высказывалась точка зрения о необходимости принятия законодательного акта, регулирующего вопросы служебных отношений и службы в целом в системе общественных объединений, т. е. по своей сути придания им характера административно-правовых.

8Там же. С. 43.

9Манохин В. М. Административное право России. Учебник. Саратов: Ай Пи Эр Медиа, 2010. С. 17.

10См.: Манохин В. М. Служба и служащий в Российской Федерации: Правовое регулирование. М.:

Юрист, 1997. С. 36.

11

Такую же, достаточно определённую позицию, не допускающую наличия административно-правовых отношений внутри общественных и религиозных организаций занимают авторы учебника «Административное право»11.

О сложности построения, взаимосвязи элементов, неординарности предмета административного права свидетельствует точка зрения Ю. А. Тихомирова, отмечающего, что «ко второй группе отношений, составляющих предмет административного права, относятся так называемые смежные отношения. Их регулируют чаще всего нормы конституционного, финансового и иных отраслей публичного права»12.

Исследуя аспекты совершенствования административно-правового регулирования Б. Н. Габричидзе и А. Г. Чернявский, считают, что существенному углублению и расширению анализа административно-правовой части статуса общественных объединений способствует модернизирование законодательства об общественных объединениях и политических партиях13.

Несколько противоречивой представляется позиция В. С. Четверикова, с одной стороны относящего к предмету отрасли административного права «управленческие отношения, возникающие в процессе реализации государ- ственно-властных функций и задач для достижения целей публичной власти и их уполномоченными должностными лицами», с другой, считающего, что «объектом административно-правового регулирования является широкий круг общественных отношений, складывающихся в сфере осуществления функций и задач органов публичной власти».

Так как анализ соотношения понятий «предмет» и «объект» админист- ративно-правового регулирования (зачастую признаваемый учёными как в целом тождественный) не является целью нашего исследования, обратим лишь внимание на допущение автором распространения возможности адми- нистративно-правового регулирования «санкционированных государством

11Административное право России : Учебник М.: Юнити-Дана, 2008. С. 37.

12См.: Тихомиров Ю. А. Административное право и процесс: полный курс: Учебник М.: Изд-во Ти-

хомирова М. Ю., 2008. С. 65.

13См.: Габричидзе Б. Н., Чернявский А. Г. Административное право России: Учебник. М.: Тк Велби, 2006. С. 27.

12

видов деятельности, реализуемых негосударственными органами» (выделено нами – в.р.).

Также в известной степени не совсем последовательной выглядит позиция Ю. М. Козлова, который в отмеченной нами выше дискусии с Г. И. Петровым отвергал наличие административно-правовых отношений в сфере организации и функционирования общественных объединений. В более поздней своей работе им отмечается, что «на основе изложенных позиций возможно получить обобщённую характеристику предмета административного права», в которую он включает « … г) отдельные управленческие отношения организационного характера, возникающие в сфере “внутренней” жизни общественных объединений и других негосударственных формирований, а также в связи с осуществлением общественными объединениями внешне-властных функций и полномочий»14.

Итак, как видно из приведённых определений, большинство специалистов в области административного права подчёркивают связь предмета отрасли с государственным управлением, исполнительной властью, функционированием государственной администрации в самом широком смысле этого слова. Однако, также заметно, что помимо отношений, возникающих непосредственно в связи с государственно-управленческой деятельностью в предмет административного права включаются те разновидности общественных отношений, которые связаны с управлением внутренним, в том числе и с самоуправлением15.

Так как наше исследование ограничивается анализом проявления особенностей административно-правового регулирования отношений с участием политических партий (как одного из видов общественных объединений), то дифференциация возможных вариантов этих отношений может быть представлена следующим образом:

14Алёхин А. П., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. Ч. I. Сущность и основные институты административного права: Учебник. М.: ТЕИС, 1994. С. 24.

15См.: Дмитриев Ю. А.; Полянский И. А.; Трофимов Е. В. Административное право Российской Федерации: Учебник. Ростов н/Дону, Изд-во Феникс, 2008. С. 17.

13

1)отношения политических партий с органами публичного управления (исполнительной власти и местного самоуправления);

2)отношения с другими общественными объединениями; государственными и негосударственными организациями;

3)отношения политических партий с гражданами;

4)внутриорганизационные отношения управленческого характера. Первая группа из указанных отношений, несомненно, должна быть от-

несена к административно-правовым, так как все специалисты (исходя из приведённого нами анализа) признают наличие таковых, если хотя бы одним из субъектов этих отношений является орган публичного управления (исполнительной власти или местного самоуправления). Исходя из поставленных нами задач исследования, к ним мы можем отнести, во-первых, отношения, связанные с учреждением политических партий: созданием и деятельностью организационного комитета, проведением учредительного съезда партии, отношения с органами государственной регистрации. Во-вторых – это отношения по поводу осуществления государственного контроля за деятельностью политических партий. И, наконец, в третьих, это те случаи, когда политические партии привлекаются к административной ответственности, т. е. когда они выступают субъектами административно-деликтных отношений.

Второй и третий из вариантов представленных отношений с участием политических партий не может быть отнесён к административно-правовым отношениям, так как автор полностью разделяет точку зрения большинства ведущих учёных-административистов, полагающих, что внешнеуправленческие, организационные отношения не могут быть причислены к администра- тивно-правовым, если в них не участвует орган публичной власти16.

нистративное право России. Учебник М.: Эксмо, 2009; Братановский С. Н. Административное право: Учебник. М.: Изд-во Перспектива, 2010; Конин Н. М., Журик В. В., Петров М. П. Административное право Российской Федерации: Учебник. М.: Норма, 2005; Тихомиров Ю. А. Административное право и процесс: полный курс: М.: Изд-во Тихомирова М. Ю., 2008; и др.

14

Наибольшую дискуссионность вызывает определение наличия правовой (в том числе и административно-правовой) природы внутриорганизационных управленческих отношений политических партий.

Как уже было отмечено выше, по этому вопросу существуют диаметрально противоположные точки зрения: от признания наличия таковых17, так и их полного отрицания18.

При исследовании этого вопроса представляется очевидным, что правовое регулирование не может охватить всю совокупность отношений, связанную с созданием и деятельностью политических партий, их внутриорганизационного устройства и функционирования: «право, - как считает С. Е. Заславский, - должно оставлять определённые пустоты, сознательно сохраняемые законодателем и заполняемые неинституциональными социальными регуляторами»19.

К таким социальным регуляторам внутрипартийной организации и деятельности относятся нормы корпоративного права, содержащиеся в уставах и других нормативных документах политических партий. Поэтому определить правовую природу внутриорганизационных управленческих отношений можно, лишь выяснив понятие и сущность корпоративных норм.

Нормативные акты политических партий, в первую очередь, уставы, разрабатываемые и применяемые в процессе осуществления управленческой деятельности органами руководства, регулируют конкретные общественные отношения, обеспечивая практическую реализацию, осуществление этими органами определённых функций, которые не требуют урегулирования на правовом (законодательном) уровне. В этой связи небезинтересно высказывание А. В. Малько, который относя к подзаконному правотворчеству приня-

17См.: Алёхин А. П., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. Часть I.: Учебник. М.: Теис, 1994. С. 24; Братановский С. Н. Правовое регулирование организации и деятельности политических партий: Саратов,Научная книга, 2007. С. 97; Габричидзе Б. Н., Чернявский А. Г. Административное право России: Учебник. М.: Велби, 2006. С. 34 и др.

18См.: Егоров А. К. Ещё раз о предмете административного права // Политические партии и право в современном государстве. Сборн. науч. трудов. Пенза, ПДЗ, 2009. С. 191; Манохин В. М. Административное право России. Учебник. Саратов: Ай Пи Эр Медиа, 2010. С. 19; Старилов Ю. Н. Курс общего административного права в 3 т. Т. 1. История. Наука. Предмет. Нормы. Субъект: М.: Норма, 2002. С. 126.

19Заславский С. Е. Политические партии России: процесс правовой институализации. Дис. … д-ра.

юрид. наук. М.: 2004. С. 40.

15

тие норм права руководителями предприятий, учреждений, организаций (в том числе и общественных), считает, что «… далеко не все юридические нормы необходимо принимать на уровне законотворчества. Есть целый спектр ситуаций, когда юридические нормы целесообразнее принимать на уровне подзаконных актов, нормативных договоров и в иных формах»20.

Приведённое мнение, учитывая локальный характер корпоративных норм, позволяет говорить о корпоративном нормотворчестве как о необходимом элементе нормативной базы любого государства.

Известный советский и российский административист И. Л. Бачило полагает, что систему нормативных правовых актов, наделяющую корпорации и их объединения издавать собственные нормативные акты, следует считать правовыми основаниями нормотворческой деятельности данных организаций. Правовая основа характеризует, прежде всего, комплексное воздействие права на общественные отношения, отображает его результативность – обеспечение правопорядка. Законодательство устанавливает правовую основу на уровне нормативных предписаний и принципов, закрепляющих и регулирующих важнейшие стороны государственной и общественной организации, фиксирует цели, определяет правовые возможности и средства, обеспечивающие поступательное развитие общественных отношений21.

Именно правовые основы призваны способствовать упорядочению процесса нормотворчества политических партий, который должен протекать в заранее заданных юридических параметрах, обеспечивая как единство, определённую системность и взаимосвязь, так и оптимальное соотношение правовых и иных, в том числе корпоративных норм, что в условиях дальнейшего развития рыночных отношений, совершенствования внутрипартийной демократии, представляется одной из насущных проблем. Несомненно, что нормативное регулирование органами управления политических партий позволяет посредством уставных норм разгрузить акты высших органов госу-

20Матузов Н. И., Малько А. В. Теория государства и права: Учебник. М.: Норма, 2001. С. 300.

21См.: Бачило И. Л. Организация советского государственного управления. М.: Наука, 1984. С. 200.

16

дарственной власти и подзаконные акты от деталей «технологического порядка»22.

Закон служит не только общим легальным фундаментом развития всего массива правовых и иных норм. В законах содержатся нормы, инициирующие нормотворчество в целом, в том числе положения законов как основание принятия отдельных актов, серии актов или же периодически повторяющихся управленческих решений, указание в законах на возможность решения вопросов по усмотрению отдельных органов, организаций и др., указания в законах на конкретный вид акта, который должен быть принят.

Обращаясь в этом аспекте к Закону «О политических партиях», мы можем отметить следующее. Так, в соответствии с п. 4 ст. 10 Закона « в случае преобразования в политическую партию общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения съезд общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения принимает решения (выделено нами – Д. Р.) о преобразовании общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения в политическую партию, о преобразовании их региональных подразделений в субъектах Российской Федерации в региональные отделения политических партий, о принятии устава политической партии и о принятии её программы, о формировании руководящих и контрольноревизионных органов политической партии», ст. ст. 17 и 25 Закона предусмотрена необходимость принятия и представления в органы государственной регистрации таких нормативных актов как устав и программа политической партии, порядок их принятия; ст. 21 содержит перечень положений которые должны быть отражены в уставе политической партии; на обязательность наличия принципов политической партии, её целей и задач, методов их реализации в программе партии указывается в ст. 22 Закона. В целом глава IV Закона детально регламентирует вопросы организационной струк-

17

туры и определяет порядок формирования руководящих органов партии и их полномочия.

Сравнительный анализ Закона «О политических партиях» и уставов ряда ведущих политических партий23 позволяет отметить глубокую, многогранную связь централизованного и корпоративного регулирования. Прежде всего, она проявляется в том, что корпоративное регулирование как бы продолжает централизованное, оно основано на тех же принципах и идеях, что и централизованное. Другими словами, если рассматривать процесс правового регулирования в динамике как совокупность последовательных этапов нормативного правового воздействия, то корпоративное регулирование выступает как завершающаяся часть этого процесса. Несомненно, что для достижения цели административно-правового регулирования организации и функционирования политических партий необходимо найти такое соотношение государственного и корпоративного регулирования, которое отвечало бы требованиям оптимальности24.

На наш взгляд, абсолютно обосновано и логично мнение С. В. Полениной, полагающей, что подлинное верховенство закона будет достигнуто только в том случае, если закон станет регулировать важнейшие общественные отношении, оставляя решение значительной части прочих вопросов на усмотрение субъектов складывающихся между ними правоотношений. При этом нормы, содержащие в корпоративных актах (уставах, программах) политических партий должны регулировать специфические внутриорганизационные отношения, возможность регулирования которых предусмотрена в нормативных правовых актах либо указание на такую возможность даётся в наиболее общем виде25.

23См.: Устав политической партии «Коммунистическая партия Российской Федерации» Принят II Чрезвычайным съездом КПРФ 14 февраля 1992 г// СПС «Консультант Плюс»; Устав общественнополитической организации «Либерально-демократическая партия России». Принят на Первом съезде ЛДПР

19апреля 1992 г.// СПС «Консультант Плюс»; Устав Политической партии «Российская Объединённая демократическая партия “Яблоко”; Устав Всероссийской политической партии «Единая Россия» и др.

24См.: Маргулис Г. Н. Корпоративное нормотворчество. М.: 2008. С. 26.

25См.: Поленина С. В. Законотворчество в Российской Федерации. М.: 1996. С. 64-65.

18

Далее, для выяснения правовой сущности организационноуправленческих отношений, возникающих внутри политических партий большое значение имеет их дифференциация на различные виды, в зависимости от их содержательной специфики и способа возникновения. Таким образом, можно выделить: корпоративные (партийные) обычаи, традиции, этические нормы, корпоративные нормы, а также корпоративные квазиправовые нормы. Корпоративные правовые нормы регулируют наиболее общие отношения, складывающиеся в организации и функционировании политических партий, и поэтому по своей юридической силе являются наиболее значимыми среди других социальных корпоративных норм. Основную же часть среди всех корпоративных норм, действующих во внутрипартийной жизни, составляют общие правила поведения, формально не являющиеся правовыми нормами, однако устанавливаемые в особом порядке руководящими органами политических партий и обеспечиваемые силой внутрипартийного принуждения, так называемые корпоративные квази-правовые нормы26. Для нормального функционирования партий эти нормы не менее важны, чем нормы правовые. При этом последние порой заменяются в политических партиях квази-правовыми нормами. В дальнейшем исследование орга- низационно-управленческой составляющей корпоративных норм в нашей работе будет проводится применительно к нормам, имеющим квази-правовой характер, поэтому под «корпоративными нормами» будут пониматься, прежде всего, корпоративные квази-правовые нормы.

Являясь разновидностью социальных норм, корпоративные нормы обладают всеми признаками, присущими большинству социальных норм:

1. Корпоративные партийные нормы регулируют не отдельный случай или конкретные управленческие отношения, а наличие ситуации, или вид отношений, имеющих место в партии, и в этом плане можно говорить о создании с их помощью моделей этих управленческих отношений. Так, в соответ-

19

ствии с п.6 ст.13 Устава политической партии «Справедливая Россия» «членство в Партии приостанавливается на период выполнения членом партии государственных или иных обязанностей, для исполнения которых Конституцией Российской Федерации, федеральным конституционным законом или федеральным законом не допускается членство в политических партиях. Решение о приостановлении и возобновлении членства в партии принимает Бюро Совета регионального отделения, в котором член партии состоит на учёте, на основании личного письменного заявления. При возобновлении членства в Партии сохраняется непрерывный партийный стаж»27. Очевидно, что положительное решение Бюро Совета является обязательным условием как для приостановления членства в партии, так и о возобновлении членства.

2.Корпоративные партийные нормы рассчитаны на многократное действие. Урегулировав одну ситуацию, они начинают действовать вновь при аналогичных обстоятельствах. Например, на основании п. 17.23 Устава Всероссийской политической партии «Правое дело» член партии может обращаться с вопросами, предложениями, заявлениями в любые органы Партии, органы её отделений и получать ответ по существу своего обращения28. В данном случае устанавливается определённый порядок, рассчитанный на многократное действие.

3.Корпоративные партийные нормы имеют общий характер, т. е. рассчитаны не на одного или нескольких человек, а на многих лиц, поимённо не указанных. Неперсофиницированность, или отсутствие указания на конкретного адресата, - один из главных признаков данного вида норм. Так, п. 52.6 Устава партии «Единая Россия» обязывает всех членов партии проходить регулярное партийное обучение в порядке, определённом руководящими органами Партии и её соответствующих структурных подразделений29.

27См.: Устав Политической партии «Справедливая Россия»: Родина / Пенсионеры / Жизнь.

28См.: Устав Всероссийской политической партии «Правое дело».

29См.: Устав Всероссийской политической партии «Единая Россия».

20