Административно-правовое регулирование организации и деятельности политических партий в Российской Федерации. Монография

ной законом материальной поддержки, связанные с проведением выборов, референдума выполнение работ, оказание услуг, реализация товаров бесплатно или по необоснованно заниженным (завышенным) расценкам.

Объективную сторону правонарушения составляют действия следующего характера: а) оказание финансовой или иной материальной поддержки избирательной кампании или деятельности инициативной группы по проведению референдума помимо их избирательных фондов, фондов референдума; б) связанное с проведением выборов, референдума бесплатное или по необоснованно заниженным (завышенным) расценкам выполнение юридическими лицами работ, оказание услуг либо реализация товаров (например, оказание организацией бесплатных рекламных услуг кандидату в целях поддержки в рамках предвыборной агитации); в) выполнение оплачиваемых работ, реализация товаров, оказание платных услуг без документально подтвержденного согласия кандидата или его уполномоченного представителя по финансовым вопросам, уполномоченного представителя по финансовым вопросам избирательного объединения, инициативной группы по проведению референдума и без оплаты из соответствующего избирательного фонда, фонда референдума; г) внесение пожертвований в избирательный фонд, фонд референдума через подставных лиц. Все вышеназванные действия направлены на достижение определенного результата на выборах, референдуме.

Ю.А. Дмитриев и В.Б. Исраелян отмечают, что рассматриваемое правонарушение может быть совершено как умышленно, так и по неосторожности287. По нашему мнению, это суждение представляется не совсем верным. Данное правонарушение во всех случаях основывается на осуществлении материальной поддержки как непосредственно, так и путем предоставления ка- ких-либо льготных условий, связанных с освобождение полностью или частично от финансовых затрат. Лицо осуществляет подобные действия с непосредственным умыслом оказать незаконную помощь кандидату или политической партии с целью получения для себя какой-либо выгоды, повлиять на

161

исход предвыборной кампании. Таким образом, данное деяние может быть совершено только умышленно.

При разграничении правонарушений, предусмотренных ст. 5.18, 5.19 КоАП РФ и данной статьей, следует иметь в виду, что при одном и том же объекте посягательства в первых двух из названных норм речь идет об использовании незаконной финансовой и иной материальной поддержки, а в данной статье - об оказании такой незаконной поддержки. Соответственно различаются и субъекты ответственности за эти правонарушения. Помимо административного штрафа в качестве дополнительного административного наказания предусмотрена конфискация предмета правонарушения (материальные ценности, связанные с данным правонарушением, - товары, материальные результаты оказания услуг, выполнения работ и т.п.).

По нашему мнению, излишняя детализация указанных составов административных правонарушений, связанных с нарушением порядка получения и использования материальных и финансовых средств кандидатами в депутаты от политических партий, их командами и иными лицами при проведении избирательных кампаний не способствует единообразному правоприменению в данной области и создает определенные трудности при квалификации того или иного деяния. В конечном итоге в результате совершения правонарушений, предусмотренных ст.ст. 5.18-5.20 КоАП РФ, наступают одинаковые общественно-опасные последствия – незаконное влияние на исход выборов.

Как отмечает Избирком Тамбовской области, в периоды состоявшихся на территории Тамбовской области кампаний по выборам депутатов Государственной Думы четвертого созыва, в органы местного самоуправления, а также депутатов Тамбовской областной Думы четвертого созыва обозначилась существенная проблема – отсутствие общей законодательной нормы, предусматривающей неоспоримую ответственность за финансовые наруше-

162

ния в ходе выборов, что приводит к нереагированию со стороны компетентных лиц на данные нарушения вообще288.

В связи с этим, на наш взгляд, необходимо усовершенствовать административное законодательство в рассматриваемой сфере путем объединения ст.ст. 5.18-5.20 КоАП РФ в единую норму, устанавливающую административную ответственность за нарушение установленного законодательством порядка приобретения и использования финансовых и материальных средств

впериод проведения выборов. Данное законодательное положение, вопервых, максимально расширит круг субъектов, подлежащих ответственности за подобные нарушения, во-вторых, исходя из требований ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" и ФЗ "О выборах Президента Российской Федерации" установит санкции за любые противоправные действия, связанные с незаконным получением и использованием финансов и материальных средств в период предвыборных кампаний и, в- третьих, упростит правоприменение в данной области.

Подытоживая наш анализ отметим, что распространенными нарушениями в данной сфере являются: злоупотребление государственными служащими и иными должностными лицами своим служебным положением для публичной поддержки кого-либо из кандидатов, а также отдельных избирательных объединений и блоков; нарушение правил предвыборной агитации,

втом числе через средства массовой информации; подкуп избирателей путем вручения или обещания им денежных средств, подарков или иных материальных благ; привлечение в избирательный процесс не предусмотренных законодательством финансов т.д.

примере Тамбовской области). Пресс-релиз // Власть-народ-право. Аналитический справочник. М., 2009. С. 287.

163

К сожалению, практика применения административной ответственности не столь уж велика, как могла бы быть при активном выявлении правонарушений в избирательной сфере с участием политических партий.

В качестве причины этого С.В. Фомина указывает и в целом на правовой нигилизм в обществе в различных его проявлениях, и на малую эффективность административных взысканий благодаря скромным размерам штрафов (особенно в сравнении с финансовыми возможностями и избирательными фондами участников избирательной кампании), и на отсутствие иных, более жестких альтернативных взысканий, и на попустительство со стороны лиц, обязанных реагировать на административные правонарушения, и на подчас некачественную работу наблюдателей, а также и на зачастую скрытый, неявный характер правонарушений. Однако нельзя сказать, что административное законодательство, действующее в этой области, является полностью несовершенным, ибо с течением времени и вплоть до настоящего момента нормы об административной ответственности подвергались тщательной ревизии в соответствии с меняющимися политическими и правовыми условиями жизни общества289.

Отметим, что совершение тех или иных правонарушений в сфере избирательных отношений может повлечь за собой изменение или прекращение правоотношений. Так, например, нарушение правил выдвижения и регистрации кандидатов от политических партий, нарушение условий проведения предвыборной агитации и финансирования избирательной кампании, вручение избирателям денежных средств и подарков (фактически их подкуп) и другие подобные действия могут повлечь за собой отмену (аннулирование) регистрации кандидатов. Если судом будет установлено, что данные нарушения избранных кандидатов имели место и не позволяют с достоверностью выявить истинное волеизъявление избирателей, он может отменить решение избирательной комиссии о результатах голосования, об итогах выборов. От-

164

мена судом решения о результатах голосования и об итогах выборов может быть связана также и с другими нарушениями принципа законности, допущенными при составлении списков избирателей, проведении голосования, наблюдении за голосованием, подсчете голосов и т.д.

Несмотря на возможность привлечения виновных в совершении административных правонарушений к ответственности компетентными органами290, кандидаты в депутаты от политических партий должны помнить, что свои нарушенные права они могут защитить сами, не дожидаясь применения мер административно-правового принуждения к нарушителям. Согласно ст. 1 Закона РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан"291 и ст. 63 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие референдуме граждан Российской Федерации" решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, а также решения и действия (бездействие) избирательных комиссий и их должностных лиц, нарушающие избирательные права граждан, а также законные интересы политических партий могут быть обжалованы в суд. В соответствии с альтернативным порядком обжалования, установленным действующим российским законодательством, решения и действия (бездействие) избирательных комиссий могут быть обжалованы как в суд, так и в вышестоящую избирательную комиссию, либо одновременно в обе эти инстанции. В последнем случае решение суда является приоритетным.

Рассматривая административную ответственность в сфере избирательных правоотношений с участием политических партий нельзя обойти вниманием процессуальный порядок привлечения и назначения административных наказаний. Современный административный процесс строго формализован,

290Отметим, что протоколы об административных правонарушениях в анализируемой нами сфере вправе составлять члены избирательной комиссии, комиссии референдума с правом решающего голоса, уполномоченные избирательными комиссиями, комиссиями референдума (ч. 5 ст. 28.3 КоАП РФ), должностные лица органов внутренних дел (милиции) (п. 1 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ), а также органы прокуратуры (ст. 28.4 КоАП РФ)

291Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. № 19. Ст. 685.

165

благодаря этому обеспечивается равенство и соблюдение законных прав и интересов всех участвующих в нем лиц.

Административный процесс, как совокупность установленных КоАП РФ правовых предписаний, регламентирующих порядок рассмотрения административных дел и назначения наказаний (в нашем случае виновным в нарушении избирательного законодательства лицам) применительно к исследуемым в настоящем параграфе аспектам имеет две отличительные особенности. К ним относятся:

Во-первых, дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 5.1-5.25, 5.45-5.52, 5.56 КоАП РФ, рассматриваются в пятидневный срок со дня получения протокола об административном правонарушении и других материалов дела. Продление указанного срока не допускается (ст. 29.6. КоАП РФ).

Во-вторых, указанные категории дел рассматриваются исключительно судом (ст. 23.1 КоАП РФ).

Подводя итог нашему анализу, отметим, что в целом в действующем российском законодательстве имеется достаточный правовой механизм защиты законной деятельности политических партий и материально-правовая база для привлечения к административной ответственности лиц, виновных в их нарушении. Заставить заработать этот механизм в четком режиме - главная задача на период будущих избирательных кампаний.

166

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Значительная роль в правовой институализации политических партий принадлежит административному праву. Реалии сегодняшнего дня сделали необходимым включение в отрасль административного права совершенно новых правовых институтов, на пример, институтов «правового статуса человека и гражданина», «негосударственных организаций», «общественных объединений» и выдвижение их на первый план в программе курса административного права.

Традиционно вопросы регулирования организации и деятельности политических партий было прерогативой отрасли конституционного права. Однако кардинальное изменение нормативных актов, регулирующих деятельность политических партий, вызывает необходимость по-иному подойти к изучению их правового, и, в том числе, административно-правового статуса.

Практический опыт реализации многих из этих нормативных актов, и в частности, федеральных законов «Об общественных объединениях», «О политических партиях» уже накоплен органами исполнительной и судебной власти и требует пристального анализа и обобщения. На этой основе необходимо разработать ряд теоретических положений по проблемам функциони-

167

рования политических партий, а также сделать вывод о необходимости совершенствования законодательства о политических партиях, путём устранения нарушений в деятельности органов государства по отношению к этому виду общественных объединений. Кроме того, политические партии, вступая в различные правоотношения, могут являться и субъектами ряда отраслей права. В связи с этим важной задачей является выявление их специфики именно как субъектов административного права.

Административно-правовое регулирование организации и деятельности политических партий предполагает:

•определение предмета и метода административно-правового регулирования;

•определение субъектов, управомоченных осуществлять администра- тивно-правовое регулирование деятельности партий;

•закрепление возможных оснований, форм и порядка легитимного вмешательства государства в деятельность политических партий.

Проведение научного анализа поставленных вопросов позволяет дифференцировать управленческие отношения с участием политических партий следующим образом:

1) отношения политических партий с органами публичного управления (исполнительной власти и местного самоуправления);

2) отношения с другими общественными объединениями; государственными и негосударственными организациями;

3) отношения политических партий с гражданами;

4) внутриорганизационные отношения управленческого характера. Первая группа из указанных отношений, несомненно, должна быть от-

несена к административно-правовым, как имеющих в качестве одного из участников отношений орган публичного управления (исполнительной власти или местного самоуправления). Это, во-первых, отношения, связанные с учреждением политических партий: создания и деятельности организационного комитета, проведения учредительного съезда партии, отношения с органами

168

государственной регистрации. Во-вторых, это отношения по поводу осуществления государственного контроля за деятельностью политических партий. И, наконец, в третьих, это те случаи, когда политических партий привлекаются к административной ответственности, т. е. когда они выступают субъектами административно-деликтных отношений.

Наибольшую дискуссионность вызывает определение наличия правовой (в том числе административно-правовой) природы внутриорганизационных управленческих отношений политических партий.

На основе анализа законодательных актов, уставов политических партий, представленных научных позиций учёных-правоведов в работе установлено, что данные отношения регулируются близкими по своему содержанию и формам проявления к правовым нормам корпоративными квазиправовым нормам. Обозначение в работе проблем сущности указанного вида норм может послужить отправной точкой для дальнейшего исследования этой проблемы.

В целях получения всесторонней характеристики организации и деятельности политических партий как объекта административно-правового регулирования в работе наряду с предметом правового регулирования исследованы методы и способы регулирования, посредством которых законодатель воздействует на деятельность партий, сдерживает либо стимулирует развитие общественных отношений. В данном случае автор приходит к выводу, что необоснованное расширении правового регулирования со стороны государства так же опасно, как и устранение последнего от осуществления своей регулятивной функции. Здесь представляется возможным диалектический подход, находящий своё выражение в соответствии способа с предметом адми- нистративно-правового регулирования, а также выбора вида правовой нормы. Так, использование императивных норм применительно к деятельности политических партий наиболее продуктивно в тех случаях, где эта деятельность смыкается со сферой публичных правоотношений (вопросы создания и регистрации, участие в выборах и деятельности государственных органов,

169

осуществление государственного контроля и надзора за деятельностью политических партий). В то же время неправомерное применение императивных норм, как показывает практика, может вести к огосударствлению политических партий, установлению идеологического монизма и политической монополии. В этой связи полагает автор, значительные перспективы имеет дозволение , дающее возможность сочетать предписания политическим партиям определённого варианта поведения с предоставлением им возможности самостоятельно регулировать те или иные отношения.

В связи с принятием Закона «О политических партиях» получил своё воплощение и развитие и поощрительный метод правового регулирования деятельности политических партий, направленный на их стимулирование к политической активности в допустимых законом формах.

В системе административно-правового регулирования политических партий важнейшее звено представляет регламентация создания партии. К сожалению базовый закон «О политических партиях» не вполне точно формулирует этот процесс. В частности термин «создание» применяется лишь по отношению к процедуре учреждения партии на учредительном съезде. Обязательная процедура государственной регистрации также регулируется отдельно главой этого Закона и, таким образом не является этапом создания партии. Противоречие законодательных положений находит своё выражение и в том, что п. 4 ст. 11 данного Федерального закона гласит, что при создании политической партии путём преобразования в политическую партию общественного политического объединения партия считается созданной со дня внесения соответствующей записи в единый государственный реестр юридических лиц. Кроме того, политическая партия и её региональные отделения осуществляют свою деятельность в полном объёме, в том числе как юридические лица лишь с момента государственной регистрации. Создание политической партии включает в себя не только её учреждение на съезде, но и прохождение государственной регистрации, поэтому, по нашему мнению,

170