Административно-правовое регулирование организации и деятельности политических партий в Российской Федерации. Монография

ных финансовых отчетов в соответствии с Порядком организации Центральной избирательной комиссией Российской Федерации, избирательными комиссиями субъектов РФ проверок сведений о поступлении и расходовании средств политических партий, их региональных отделений и иных зарегистрированных структурных подразделений, сводных финансовых отчетов политических партий (утвержден Постановлением Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 10 июня 2009 г. № 163/1157-5252).

Согласно п. 2 ст. 38 Закона о партиях контроль за источниками иных доходов политических партий, их региональных отделений и иных зарегистрированных структурных подразделений, размерами получаемых ими денежных средств и уплатой налогов осуществляют Федеральная налоговая служба253 и ее территориальные органы. При этом необходимо указать, что согласно п. 3 ст. 31 Закона «О политических партиях» в целях создания финансовых и материальных условий для реализации целей и решения задач, предусмотренных уставом и программой политической партии, политическая партия, ее региональные отделения и иные структурные подразделения вправе осуществлять следующие виды предпринимательской деятельности:

а) информационная, рекламная, издательская и полиграфическая деятельность для пропаганды своих взглядов, целей, задач и обнародования результатов своей деятельности;

б) изготовление и продажа сувенирной продукции с символикой и (или) наименованием политической партии, а также изготовление и продажа издательской и полиграфической продукции;

в) продажа и сдача в аренду имеющегося в собственности политической партии движимого и недвижимого имущества.

Однако, политическая партия, ее региональные отделения и иные структурные подразделения не вправе осуществлять иную предпринимательскую деятельность, не указанную в п. 3 ст. 31 Закона «О политических пар-

252СПС «Консультант Плюс»

253См.: Постановление Правительства РФ от 30 сентября 2004 г. № 506 "Об утверждении Положения о Федеральной налоговой службе"//СЗ РФ. 2004. № 40. Ст. 3961.

131

тиях». Данные виды коммерческой деятельности носят, прежде всего, обеспечительный характер и могут быть рассмотрены лишь как средство извлечения дополнительных доходов, необходимых для жизнедеятельности партии. Занимаясь предпринимательством, политические партии автоматически приобретают статус налогоплательщиков, определенный Налоговым Кодексом РФ.

Отмеченный налоговый контроль осуществляется путем проверки финансовых (бухгалтерских) отчетов политической партии, ее региональных отделений и иных зарегистрированных структурных подразделений. В целях осуществления контроля за деятельностью политических партий Федеральная налоговая служба и ее территориальные органы в соответствии со ст. 31 НК РФ вправе:

-требовать в соответствии с законодательством о налогах и сборах от налогоплательщика документы по формам, установленным государственными органами и органами местного самоуправления, служащие основаниями для исчисления и уплаты (удержания и перечисления) налогов, сборов, а также документы, подтверждающие правильность исчисления и своевременность уплаты (удержания и перечисления) налогов, сборов;

-проводить налоговые проверки в порядке, установленном НК РФ;

-производить выемку документов у налогоплательщика при проведении налоговых проверок в случаях, когда есть достаточные основания полагать, что эти документы будут уничтожены, сокрыты, изменены или заменены;

-в порядке, предусмотренном ст. 92 НК РФ, осматривать любые используемые налогоплательщиком для извлечения дохода либо связанные с содержанием объектов налогообложения независимо от места их нахождения производственные, складские, торговые и иные помещения и территории, проводить инвентаризацию принадлежащего налогоплательщику имущества. Порядок проведения инвентаризации имущества налогоплательщика при налоговой проверке утверждается Министерством финансов РФ;

132

-определять суммы налогов, подлежащие уплате налогоплательщиками в бюджетную систему РФ, расчетным путем на основании имеющейся у них информации о налогоплательщике, - требовать от налогоплательщиков, их представителей устранения выявленных нарушений законодательства о налогах и сборах и контролировать выполнение указанных требований;

-взыскивать недоимки, а также пени и штрафы в порядке, установленном НК РФ, предъявлять в суды общей юрисдикции или арбитражные суды иски, предусмотренные НК РФ.

Контрольная деятельность рассмотренных выше органов исполнительной власти и прокурорский надзор за деятельностью политических партий во много схожи по своему содержанию, а также тактике и методике реализации. Вместе с этим, проанализированные полномочия Минюста РФ и ФНС РФ, исследованные нами на основе вышеуказанных нормативных актов, являются исчерпывающими, их круг строго определен законодательством. Прокурорский надзор по своему содержанию намного шире, поскольку его предметом охвачена как деятельность самих политических партий, так и деятельность отмеченных ведомств. Так, согласно ст. 1 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-I "О прокуратуре Российской Федерации"254 в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за исполнением законов и соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами

133

управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов.

Таким образом, надзорная деятельность органов прокуратуры, связанная с выявлением и пресечением правонарушений в сфере деятельности политических партий полностью вписывается в установленные законом рамки «общего» надзора.

Проведенный нами анализ деятельности органов прокуратуры, связанной с надзором за исполнением законодательства о деятельности политических партий в период предвыборных кампаний свидетельствует о выявленных многочисленных нарушениях законов в данной сфере. Укажем лишь некоторые факты. Так, на территории Южного федерального округа в период проведения в 2007 г. выборов в депутаты Государственной Думы Федерального Собрания РФ прокуратурой Северной Осетии было возбуждено уголовное дело в отношении редакции газеты «Осетия. Свободный взгляд» по признакам преступления, предусмотренного статьей 280 УК РФ (публичные призывы к осуществлению экстремистской деятельности). Следствием слаженного и четкого взаимодействия сотрудников органов прокуратуры и членов избирательных комиссий в период прошедших федеральных кампаний на указанной территории стало возбуждение 17 уголовных дел по фактам нарушения законодательства Российской Федерации о выборах.

Необходимо отметить активную позицию прокуратуры по делам, связанным с правонарушениями, право составления протоколов по которым не предоставлено членам избирательных комиссий. В частности, усилиями прокуратуры Астраханской области в ходе предвыборной кампании на дополнительных выборах депутата Государственной Думы Астраханской области в марте 2008 года был выявлен случай подкупа избирателей и виновное лицо было привлечено к административной ответственности.

Органами внутренних дел Республики Дагестан собран материал по факту нецелевого использования бюджетных средств в отношении главы МО «Цунтинский район», зарегистрированного в качестве кандидата на долж-

134

ность главы муниципального образования на выборах 1 марта 2009 года. Республиканской прокуратурой приняты необходимые меры по устранению данных нарушений и привлечению к ответственности виновного лица255.

Органами прокуратуры Воронежской области в 2007 году выявлено более 100 нарушений избирательного законодательства, внесено 33 представления об устранении нарушений закона, принесен 21 протест, объявлено 8 предостережений должностным лицам о недопустимости нарушения закона, возбуждено 1 дело об административном правонарушении за незаконный сбор подписей в поддержку кандидатов в депутаты на рабочем месте256.

Также отметим, что в 2007 году прокурорами Волгоградской области было выявлено около 300 нарушений избирательного законодательства и нормативных актов, регулирующих порядок деятельности политических партий и их региональных отделений. С целью их устранения в различные инстанции внесено 123 представления, установлено 45 незаконных правовых актов, 43 из них опротестованы, 2 оспорены в судебном порядке. Все требования прокуратуры удовлетворены. По инициативе прокуратуры 29 нарушителей избирательного законодательства наказаны в дисциплинарном порядке и 11 должностных лиц – привлечены к административной ответственности. О недопустимости нарушения закона прокурорами предостережено 236 должностных лиц257.

Органы российской прокуратуры, используя накопленный долголетний надзорный опыт в сфере выявления нарушений избирательного законодательства, а также опыт в других отраслях, сегодня способны эффективно и оперативно проводить проверки исполнения органами и должностными лицами нормативных актов в рассматриваемой нами отрасли и привлекать виновных лиц к ответственности по закону.

255Выступление члена Центральной избирательной комиссии Российской Федерации С.М. Шапиева «О некоторых вопросах взаимодействия избирательных комиссий с правоохранительными органами, ор-

ганами прокуратуры// http://www.cikrf.ru/sov_2009/south/shapiev.jsp

256http://www.prokuratura-vrn.ru/print.php?id=625

257http://www.novostivolgograda.ru/vibory/18720.html

135

Вместе с этим, отсутствие прямых законодательных положений, посвященных прокурорскому надзору за исполнением избирательного законодательства, в том числе за соблюдением законов о политических партиях, не позволяет прокуратуре РФ планомерно и постоянно осуществлять необходимые надзорные мероприятия в этой области. Ни для кого не секрет, что российские политические партии активизируют свою деятельность только в период проведения выборов, и только в это время широкая общественность получает возможность узнать через СМИ о деятельности той или иной партии, ее программе, технологиях, методах борьбы за власть и т.д. После старта «предвыборной гонки» кандидаты в депутаты представительных органов власти всех уровней не скупятся на обещания, стараются выступить с красивыми речами и критикой существующей обстановки в стране по всем телевизионным каналам и радиостанциям. После выборов избранные депутаты уходят в «кулуары власти», количество информации о их деятельности по реализации предвыборной программы резко снижается. В данном случае избиратели рискуют остаться ни с чем.

Непрерывной надзорной деятельности органов прокуратуры в указанной сфере препятствует отсутствие ведомственного регулирования, посвященного организации надзора за соблюдением законодательства о выборах и референдумах. Хотя ранее указанные вопросы были детально урегулированы на уровне Генеральной прокуратуры (Распоряжение Генеральной прокуратуры РФ от 29 августа 1995 г. № 44/20-р "Об организации работы в период избирательной кампании"258; Указание Генеральной прокуратуры РФ от 29 августа 1995 г. № 43/7 "Об организации прокурорского надзора за соблюдением законодательства о выборах депутатов Государственной Думы"259; Указание Генеральной прокуратуры РФ от 19 сентября 2003 г. № 42/7 "Об организации прокурорского надзора за соблюдением законодательства о выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Фе-

258СПС «Консультант Плюс»

259СПС «Консультант Плюс»

136

дерации"260). Однако, в настоящее время указанные документы прекратили действие.

Следует констатировать, что сегодня прокуроры остались полностью без ведомственного регулирования надзорной деятельности в сфере исполнения законодательства о политических партиях. Органы прокуратуры имеют в своем распоряжении только ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации», который не содержит норм, конкретизирующих надзор за соблюдением избирательного законодательства.

Как справедливо отмечает В.Е. Чиркин, не расставление Генеральной прокуратурой акцентов в надзорной деятельности по исполнению законодательства об избирательных правах граждан, не установление приоритетов, а также отсутствие методик, направляющих действия прокуроров в связи с выявленными нарушениями законодательных актов о выборах и референдумах создают правовой вакуум в этом надзоре. Следствием этого является активизация прокуроров только в период проведения соответствующих выборов261.

Отсутствие возможности осуществлять прямой и постоянный надзор за деятельностью избирательных комиссий значительно снижает действенность прокурорского надзора за соблюдением законодательства о выборах и затрудняет работу органов прокуратуры по выявлению нарушений закона, установлению обстоятельств, способствующих нарушениям и привлечению лиц, нарушивших закон, к ответственности.

С учетом изложенного, на наш взгляд, представляется необходимым в ст. 38 Закона «О политических партиях» закрепить норму, связанную с тем, что органы прокуратуры Российской Федерации осуществляют постоянный надзор за соблюдением законодательства о выборах, референдумах и политических партиях. На уровне Генеральной прокуратуры целесообразно принять Приказ «О надзоре органов прокуратуры в сфере реализации избирательных прав граждан, исполнения законодательства о политических парти-

260СПС «Консультант Плюс»

261См.: Чиркин В.Е. Публичная власть в современном обществе //Журнал российского права. 2009. №

137

ях, их региональных отделениях и иных зарегистрированных структурных подразделениях».

§ 2. Административнаяответственностьзанарушениезаконодательствавсфереизбирательныхотношенийсучастиемполитическихпартий

Российское избирательное законодательство прошло много этапов своего развития, в результате которых на сегодняшний день сформирована твердая правовая основа для реализации политических прав наших соотечественников и применения мер ответственности за их нарушение. В Федеральном законе «О политических партиях» закреплено, что политическая партия является единственным видом общественного объединения, которое обладает правом выдвигать кандидатов (списки кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти (ст. 36). Таким образом, политические партии являются ключевыми фигурами в избирательном процессе. Конституция Российской Федерации положила начало формированию новых правоотношений, касающихся права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления. Расширение и углубление правовых знаний в указанной области, а также развитие политической системы, обусловленное негативными социальными факторами, длящийся экономический кризис поставили вопрос о необходимости модернизации применения мер ответственности в сфере реализации демократических прав и свобод граждан, и огромная роль в этом принадлежит совершенствованию административной ответственности. Особо отметим, что административные правонарушения в период проведения выборов являются наиболее многочисленными по сравнению с иными, выявляемыми компетентными органами видами нарушений законности, и уже в силу этого борьба с ними приобретает первостепенное значение. Поэтому заключительную часть нашего исследования необходимо посвятить изучению этих аспектов.

138

Применение административной ответственности за нарушение законодательства РФ в сфере избирательных отношений имеет большое профилактическое значение, поскольку способствует предупреждению неправомерных действий кандидатов в депутаты, а также должностных лиц во время избирательных кампаний, пресечению нарушений избирательных прав граждан России на начальной стадии. Активное применение мер административного принуждения в рассматриваемой нами сфере напрямую связано с реальным обеспечением основных принципов построения демократического правового государства и именно поэтому Особенная часть КоАП РФ начинается с описания административных правонарушений, посягающих на права граждан, в Кодексе они стоят на первом месте.

Для всестороннего исследования обозначенного явления, на наш взгляд, рассмотрение административной ответственности за нарушение избирательного законодательства с участием политических партий будет логичным начать с теоретических основ.

Следует отметить, что понятие административной ответственности в науке административного права определяется неоднозначно.

Так, А. И. Стахов под административной ответственностью понимает разновидность государственного принуждения, для которой характерны соответствующие отличительные признаки262. Б. В. Россинский также определил административную ответственность как разновидность государственного принуждения, регулируемого административно-правовыми нормами263. Схожей позиции придерживаются П. В. Анисимов, В. Д. Симухин и А. В. Симухин, отмечая, что административная ответственность в современных условиях представляет собой институт государственного принуждения264.

262См.: Стахов А.И. Административная ответственность: Учеб. пособие для вузов. М.: ЮНИТИДАНА, Закон и право, 2004. С. 5-6.

263См.: Россинский Б.В. Административная ответственность: Курс лекций. М., 2004. С. 47.

264См.: Анисимов П.В., Симухин В.Д., Симухин А.В. Административная ответственность в Российской Федерации: Учебное пособие. М.: Из-во "Ось-89", 2004. С. 10.

139

Звоненко Д. П., Малумов А. Ю. и Малумов Г. Ю. предлагают следующее определение административной ответственности - это действия государственных органов принуждения и их должностных лиц в рамках их компетенции, например судов, федеральных служб, в том числе налоговой службы, регистрационных органов и иных надзорных инстанций, в том числе и негосударственных организаций (Российский союз промышленников и предпринимателей, профессиональные союзы и т.д.), направленные на достижение основной цели и принципа административного законодательства: неотвратимости наказания за совершенный противоправный поступок265.

Большинство специалистов под административной ответственностью понимают одну из разновидностей юридической ответственности, выражающуюся в применении государственными органами, должностными лицами, судьями, установленных государством мер административного воздействия к физическим и юридическим лицам за нарушение норм законодательст-

ва266.

Д. М. Овсянко определяет административную ответственность как применение наказания за административные правонарушения соответствующими органами и должностными лицами с целью оказать воспитательное воздействие на нарушителя и других лиц267.

А. Б. Агапов пишет о том, что административная ответственность представляет собой меры принудительного воздействия, применяемые к (физическому, юридическому) лицу, виновному в совершении административного правонарушения, ограничивающие имущественные (неимущественные)

265См.: Звоненко Д.П., Малумов А.Ю., Малумов Г.Ю. Административное право: Учебник. "Юстицин-

форм", 2007. С. 44.

266См., например, Тихомирова Л.А. Порядок привлечения к административной ответственности: практическое пособие //Система ГАРАНТ, 2009; Лучин В.О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2002. С. 105; Мельгунов В.Д. Административно-правовое регулирование и административно-правовые режимы в сфере предпринимательской деятельности. М.: "Волтерс Клувер", 2008. и др.

267См.: Овсянко Д.М. Административное право. М.: Юристъ, 2002. С. 299.

140