Административно-правовое регулирование организации и деятельности политических партий в Российской Федерации. Монография

применение термина «учреждение» вместо нынешнего «создание» было бы более правильным.

Ключевым моментом легитимации политических партий, в ходе, которой её правовой статус получает официальное подтверждение, а партия приобретает права юридического лица, является их государственная регистрация. Административно-правовой режим регистрации политических партий может быть определён как специальный, имеющий отличительные особенности от общего порядка регистрации юридических лиц. Специфика регистрации проявляется в том, что Минюст России осуществляет не только формальный (с точки зрения полноты и правильности оформления представленных документов) но и содержательный контроль за соответствием учредительных документов партий требованиям действующего законодательства. Соответственно, и возможность для отказа в регистрации не исчерпывается не предоставлением необходимых документов в ненадлежащей регистрационный орган, и предусматривает и иные основания. Если в отношении иных общественных объединений регистрация не влияет на возникновение их прав

иобязанностей как общественных объединений, а необходима только для приобретения прав юридического лица, то в отношении партий с регистрацией связывается возникновение всего объёма прав партии за исключением небольшого комплекса полномочий, которые возникают с момента проведения учредительного съезда. Это право политической партии на организационную

иинформационно-пропагандистскую деятельность, связанную с формированием региональных отделений и получением свидетельства о государственной регистрации.

Анализ процессуальной стороны осуществления государственной регистрации политических партий, позволяет определить эту стадию создания политической партии как форму её взаимоотношений с органами юстиции, целями которой являются: обеспечение соответствия законодательству учредительных документов политической партии и при этом условии получен6ия его прав юридического лица. Данное определение отражает специфику госу-

171

дарственной регистрации политической партии и необходимо для уяснения административно-правовой сущности данной стадии их создания.

Политической партии может быть отказано в регистрации в следующих случаях:

а) Положения устава политической партии противоречат Конституции РФ, федеральным конституционным законам, Закону «О политических партиях» и иным федеральным законам.

б) Несоответствия наименования и символики политической партии требованиям, установленным законом «О политических партиях».

в) Не предоставление необходимых документов.

г) Федеральным уполномоченным органом установлено, что содержащиеся в представленных для государственной регистрации политической партии документах информация не соответствует требованиям Закона «О политических партиях».

д) Нарушены установленные Законом «О политических партиях» сроки представления документов необходимых для государственной регистрации политической партии.

Изучение процессуальной практики осуществления государственной регистрации политических партий в целом подтверждает действенность и эффективность предусмотренных законом процедур. Вместе с тем по ряду из них выявились и определённые вопросы, требующие уточнения и детализации, связанные с наличием правовых пробелов, ограничивающих возможности процедуры проверки со стороны органов государственной регистрации.

4. Одним из административно-правовых аспектов в изучении деятельности политических партий является анализ их структурно-функциональной организации.

Внутриорганизационное построение и механизм правового регулирования внутриуправленческих партийных отношений находит своё отражение как в нормативно-правовых актах, так и в нормах, закреплённых в уставах партий. При этом политические партии свободны в определении вопросов

172

своей внутренней организации, за исключением ряда позиций, которые в соответствии с законодательством отнесены к сфере публично-правового, в частности, административно-правового регулирования.

Системный анализ организационного построения политических партий, позволяет выделить четыре вида структурных образований:

а) система руководящих партийных органов; б) организационно-территориальные (региональные) структуры пар-

тии;

в) исполнительный аппарат; г) иные инфраструктурные подразделения (издательства, типографии,

консультационные пункты и т. д.).

В Законе «О политических партиях» выделяют два вида руководящих органов: «высший руководящий орган» и «руководящие органы партии».

Высшим органом политических партий является съезд, имеющий ряд исключительных полномочий, которые не могут быть делегированы другим руководящим органам политической партии (принятие устава и программы политической партии, избрание руководящих и контрольно-ревизионных органов партии, выдвижение политической партией кандидатов в депутаты и на иные выборные должности, рассмотрение вопросов о реорганизации и ликвидации партии). Перечень полномочий съезда как высшего органа партии не является исчерпывающим и может быть расширен в уставе партии за счёт отнесения к ведению съезда иных вопросов. Помимо съезда как высшего партийного органа уставы ряда партий предусматривают также возможность проведения общепартийных конференций, к компетенции которых относится рассмотрение и принятие решений по широкому кругу вопросов. Уставы не содержат конкретных полномочий конференций по принятию управленческих решений, характеризуя их как «актуальные политические вопросы деятельности партии».

Одну из определяющих ролей в руководстве политической партии играет её председатель (лидер). С учётом изученной нами практики организа-

173

ционно-структурного построения политической партии полномочия председателя партии могут быть представлены дифференцированными на следующие функциональные блоки: а) представительские; б) управленческокадровые; в) финансово-материальные. В тех случаях, когда партия не имеет общепризнанного лидера, либо имеет место соперничество внутрипартийных группировок организационно-правовая модель управления партией строится на основе коллегиального принятия решений (сопредседательства).

Обязательным условием для организационного построения партии является существование в ней руководящего коллегиального органа, определяющего в период между съездами вопросы её текущей деятельности. Анализ существующей практики внутрипартийного разделения властей выявляет различные сложноустроенные модели организации центральных органов партии. Согласно первой модели высший орган власти – съезд избирает постоянно действующий коллегиальный орган партийного руководства («Справедливая Россия», «Правое дело» и др.). В этом случае высшие органы партии действуют на сессионной основе, периодичность их деятельности определяется уставами партии. К компетенции указанных органов относится решение как политико-идеологических, так и организационно-управленческих вопросов.

Воснову второй функциональной модели положено структурнофункциональное разделение избираемых на съезде и формально не находящихся в отношении субординации руководящих органов партии. Функционирование дифференциации соответственно вызывает и разделение полномочий между указанными руководящими органами.

Вряде случаев организационная структура органов партии имеет уникальный характер. Так, сложную и разветвлённую структуру руководящих органов предусматривает устав «Единой России». Она включает постоянно действующий совет партии со своим Президиумом и Центральный политический комитет, обеспечивающий исполнение принятых партией управленче-

174

ских решений. Высшим же руководящим органом в период между съездами партии является Центральный политический совет.

Необходимость создания контрольно-ревизионных органов в структуре политических партий и избрание их непосредственно на съезде партии закреплено в действующем законодательстве. Соответственно, уставы всех зарегистрированных партий предусматривают создание этой структуры, наделяя её фактически одинаковым объёмом полномочий. Проведённый в работе анализ этих уставов позволяет определить и функциональную направленность из деятельности: периодические проверки финансово-хозяйственной работы, организации приёма и учёта поступающих от местных отделений и отдельных членов партии жалоб и критических замечаний на деятельность партийных органов и их представителей, общее руководство деятельностью контрольно-ревизионных комиссий (ревизоров, местных отделений партии и др.).

В целях обеспечения независимости контрольно-ревизионных структур уставы большинства партий предусматривают запрет на совмещение членства в них м с занятием должностей в иных руководящих партийных органах.

Аппарат политической партии представляет собой совокупность исполнительных партийных органов, призванных осуществлять текущую оперативную деятельность по реализации управленческих решений партии. Аппарат является неотъемлемым элементом партийной организации практически во всех партиях, однако ни законодательство, ни корпоративные нормы партийных уставов не относят его к руководящим и контрольноревизионным органам. Исследование правового статуса служащих партийного аппарата, показывает, что их полномочия и функциональную деятельность трудно разграничить с полномочиями освобождённых партийных работников. В том и другом случаях их деятельность имеет профессиональных характер и осуществляется на возмездной основе. Организационно-правовая дифференциация представляется возможной в этом случае по двум признакам: основаниям. Порядку назначения и освобождения от должности, а также

175

в различном соотношении требований, предъявляемым к н7им трудовым законодательством и уставом партии.

В соответствии с Законом «О политических партиях» они создаются исключительно по территориальному признаку. Законом установлен запрет на создание и деятельность структурных подразделений партий в органах государственной власти и в органах местного самоуправления, в Вооружённых силах, в правоохранительных и иных государственных органах, в государственных и негосударственных организациях. Тем самым запрет на организацию партийных структур имеет абсолютный характер. Вместе с тем, закон не запрещает ведение партийной деятельности с образованием партийных структур в негосударственных организациях. Вопрос о возможности в них деятельности партий отдан на усмотрение работодателя.

Иные структурные подразделения политической партии (местные первичные отделения) создаются в случае и порядке, предусмотренным её уставом. При этом ни уставы политических партий , ни федеральное законодательство не определяют, порядок таких территориальных единиц или муниципальных образований могут создаваться иные структурные подразделения партии. Таким образом, возможно создание как субрегиональных организаций по зональному признаку, охватывающих несколько административнотерриториальных единиц субъекта Российской Федерации, так и наличие партийных отделений на уровне муниципального образования и даже его части. Обращение к зарубежному опыту внутренней организации политических партий показывает и возможность иных управленческих моделей территориальной структуры.

Максимальный срок полномочий, в пределах которых в уставе партии определяют сроки полномочий руководящих органов региональных отделений, составляет два года. Закон не устанавливает сроки полномочий руководящих органов иных структурных подразделений партии, однако можно считать, что эти сроки не должны превышать сроки, установленные для региональных отделений.

176

Практика партийного строительства в субъектах Российской Федерации демонстрирует разнообразие управленческих моделей структурнотерриториальной организации политических партий. наиболее часто встречающимися моделями являются трехуровневые и четырёхуровневые. Трехуровневая модель политической партии включает в себя центральные органы, региональные и местные партийные организации. Четырёхуровневая модель: центральные органы – региональные отделения, - местные организации

– первичные организации.

Закон «О политических партиях» не требует обязательного создания руководящих органов региональных и местных отделений. Однако, как показывает изученная нами практика регионального партстроительства, она идёт по пути их создания. При этом достаточно часто структура различных органов на региональном и даже на местном уровне воспроизводит структуру центральных органов партии.

Государственный контроль за политическими партиями в условиях сегодняшней многопартийной системы призван обеспечить не только реальную политическую конкуренцию, но и создать систему сдержек и противовесов в идеологических прерогативах реализации конституционных прав граждан на участие в управлении делами государства.

Контроль органов исполнительной власти за политическими партиями призван обеспечить законность и дисциплину на всех стадиях их организации и деятельности. В соответствии со ст. 10 Закона «О политических партиях» вмешательство органов государственной власти и их должностных лиц в деятельность политических партий, равно как и вмешательство политических партий в деятельность органов государственной власти и их должностных лиц не допускается. Конечной целью контроля органов исполнительной власти является соблюдение прав и законных интересов человека и гражданина.

Определяющее место в системе осуществления государственного контроля органами исполнительной власти за деятельностью политических партий принадлежит Министерству юстиции РФ. К полномочиям Министерства

177

юстиции РФ и его территориальных органов отнесено осуществление контроля:

• соблюдение политическими партиями, их региональными отделениями и иным структурными подразделениями законодательства РФ;

•соответствием деятельности политической партии, её региональных отделений и иных структурных подразделений положениям, целям и задачам, предусмотренным уставами политических партий.

Для выполнения своих контрольных функций Министерству юстиции РФ, его территориальным органам предоставлено право:

1)не чаще одного раза в год знакомиться с документами политических партий и их региональных отделений, подтверждающих наличие региональных отделений, число членов политической партии и число членов каждого регионального отделения политической партии;

2)направлять своих представителей для участия в проводимых политической партией, её региональными отделениями и иными структурными подразделениями открытых мероприятий по принятию устава и программы политической партии, внесению в них изменений и дополнений, выборам руководящих и контрольно-ревизионных органов политической партии, выдвижению кандидатов в депутаты и иные выборные должности в органах государственной власти и органы местного самоуправления, реорганизации и ликвидации политической партии и её региональных отделений;

3)выносить политической партии и её региональному отделению или иному зарегистрированному структурному подразделению письменные предупреждения в случае осуществления ими деятельности, противоречащей положениям, целям и задачам, предусмотренным уставом, политической партии.

4)вносить в суд заявление о приостановлении деятельности или ликвидации политической партии, её регионального отделения или иного зарегистрированного структурного подразделения.

178

Исполнение Министерством юстиции РФ государственной функции по осуществлению контроля за соответствием деятельности политических партий их уставным целям и задачам, а также за соблюдением ими законодательства РФ проводится в соответствии с Административным регламентом исполнения Министерством юстиции РФ государственной функции по осуществлению контроля за соответствием деятельности некоммерческих организаций уставным целям и задачам.

Одним из важнейших видов контроля. Осуществляемого органами исполнительной власти, является контроль за источниками и размерами имущества, полученного политическими партиями, их региональными отделениями и иными зарегистрированными структурными подразделениями, в виде вступительных и членских взносов, а также пожертвований граждан и юридических лиц. Указанный контроль проводится путём реализации проверок сведений о поступлении и расходовании средств политической партии, сводных финансовых отчётов в соответствии с Порядком организации Центральной избирательной комиссией Российской Федерации, избирательными комиссиями субъектов Российской Федерации проверок сведений о поступлении и расходовании средств политической партии, их региональных отделений и иных зарегистрированных структурных подразделений, сводных финансовых отчётов политических партий.

Контроль за источниками иных фондов политических партий, их региональных отделений и иных зарегистрированных структурных подразделений, размерами полученных ими денежных средств и уплатой налогов осуществляют Федеральная налоговая служба и её территориальные органы.

Указанный вид контроля осуществляется путём проверки финансовых (бухгалтерских) отчётов политических партий её региональных отделений и иных зарегистрированных структурных подразделений.

Применение административной ответственности за нарушение законодательства РФ в сфере избирательных отношений имеет большое профилактическое значение, поскольку способствует предупреждению неправомерных

179

действий кандидатов в депутаты, а также должностных лиц во время избирательных компаний, пресечению нарушений избирательных прав граждан России на начальной стадии.

Объектом административного правонарушения в избирательной сфере являются общественные отношения, связанные с избирательным правом и процессом, процедурой проведения референдума, избирательными правами граждан, правом на участие в референдуме. Непосредственным объектом правонарушения являются права и деятельность избирательной комиссии.

Объективная сторона рассматриваемого в ч. 1.ст. 5.3 КоАП РФ правонарушения выражается в форме бездействия (неисполнения) или действия (ненадлежащего исполнения) должностного лица или организации (юридического лица), обязанных по закону либо требованию избирательной комиссии, комиссии референдума выполнить её решение при условии, что такое решение принято в пределах установленных законом полномочий комиссии. Объективную сторону правонарушения, предусмотренного ч.2 указанной статьи составляет бездействие (непредставление сведений и материалов) или действия (представление с нарушением сроков) указанных в диспозиции нормы органов, организаций и их должностных лиц.

Субъектом рассматриваемых правонарушений является как должностное лицо, так и юридические лица, при этом ответственность может наступать в отношении любого должностного лица федерального органа исполнительной власти РФ, органа местного самоуправления, учреждения, предприятия и т. д. и одновременно для любого юридического лица.

Статья 5.5 устанавливает административную ответственность за нарушение порядка участия средств массовой информации в информационном обеспечении референдумов; Ст. 5.11устанавливает административную ответственность за проведение предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума лицами, которым участие в её проведении запрещено федеральным законом. Этой же статьёй также предусмотрена ответственность за привлечение к проведению предвыборной агитации, агитации по вопросам рефе-

180