Административно-правовое регулирование организации и деятельности политических партий в Российской Федерации. Монография

в России за соблюдением прав человека, нельзя не отметить постоянно возрастающую роль судебного механизма243.

Исходя из этих высказываний, можно говорить об особом значении судебного контроля в сфере организации и деятельности политических партий.

Судебный контроль за деятельностью политических объединений, отмечает Б.В. Грызлов, одновременно статичен и динамичен. Статичность заключается в том, что все решения судов любой инстанции по вопросам, связанным с деятельностью политических партий, выносятся именем Российской Федерации и основываются на Конституции РФ, кроме того, любой судебный спор, в котором фигурирует политическая партия, касается широкого круга лиц и напрямую связан с конституционными правами граждан. Динамичность этого контроля сопряжена с процессуальной деятельностью и порядком принятия решения по каждому конкретному факту, следствием чего является непосредственное правовое влияние на функционирование партии, признание правомерными (или неправомерными) тех или иных ее действий, а также действий иных лиц, связанных с реализацией законодательства о политических партиях. В результате формируется и усиливается превентивное значение судебного контроля244.

Судебные акты имеют большое разъяснительное значение и истолковывают деятельность той или иной политической партии на предмет ее соответствия федеральному законодательству. На основании решений суда устанавливается правомерность участия партий и их кандидатов в тех или иных выборах. Наглядный пример этому - определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 12 апреля 2007 г. № 53-Г07-16245.

Так, Усаков В.И. обратился в Красноярский краевой суд с заявлением, ссылаясь на то, что решением окружной избирательной комиссии нарушены его избирательные права на участие в выборах в качестве кандидата в депу-

243См.: Чайка Ю.Я. Россия и проблемы соблюдения гражданских и политических прав: доклад.//Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. 2003. №. 11. С. 12.

244См.: Грызлов Б.В. Политические партии и российские трансформации: теория и политическая практика. СПб., 2001. С. 29.

245СПС Консультант Плюс

121

таты Законодательного Собрания Красноярского края первого созыва. Из материалов дела усматривается, что основанием для отказа в регистрации кандидатом в депутаты Усакова В.И. явилось несоблюдение политической партией "Партия возрождения России" требований к выдвижению кандидата, предусмотренных Федеральными законами "О политических партиях" и "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", а также Уставом политической партии.

Судом установлено, что 7 сентября 2006 года срок полномочий руководящих и контрольно-ревизионных органов политической партии "Партия возрождения России", избранных 7 сентября 2002 года, истек и в установленном законом порядке эти органы заново сформированы не были. Политической партией не были соблюдены требования к порядку выдвижения, кандидатов, а именно, что руководящие органы данной политической партии в связи с истечением их срока полномочий, не вправе были разрешать вопрос о выдвижении кандидатов в депутаты Законодательного Собрания Красноярского края первого созыва.

В соответствии со статьей 24 Федерального закона «О политических партиях», пунктом 11.1 Устава политической партии "Партия возрождения России" избрание руководящих органов политической партии должно осуществляться не реже одного раза в четыре года.

Доводы кассационной жалобы Усакова В. И. о том, что выдвижение состоялось уже переизбранными органами, так как вопрос о переизбрании руководящих органов на съезде был первым пунктом, а вопрос о выдвижении кандидатов в депутаты - четырнадцатым и пятнадцатым, опровергаются протоколом съезда партии.

Каких-либо сведений, свидетельствующих о том, что предложения по выдвижению кандидатов в депутаты Законодательного Собрания Красноярского края первого созыва вносились на рассмотрение съезда президиумом политсовета Партии с учетом проведенных политических консультаций, предварительного обсуждения кандидатур в региональных отделениях пар-

122

тии и их предложений, как это предусмотрено пунктом 12.1 Устава, в протоколе съезда не содержится.

При этом, из имеющихся в деле доказательств следует, что избирательная комиссия действовала строго в рамках полномочий, предоставленных ей Федеральным законом № 67-ФЗ от 12 июня 2002 года "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", в том числе, когда она обращалась в Федеральную регистрационную службу с запросом о даче разъяснений по вопросам, имеющим значение для оценки соблюдения порядка выдвижения списков кандидатов, выдвинутых четвертым съездом политической партии "Партия возрождения России".

По смыслу Положения о выборах депутатов Законодательного Собрания Красноярского края первого созыва, утвержденного разделом 4 Указа Президента Российской Федерации № 913 от 21 августа 2006 года, перечень документов, на основе которых избирательными комиссиями осуществляется проверка соблюдения требований к выдвижению кандидатов политическими партиями путем изучения документов, является исчерпывающим, а протокол, представляемый в избирательную комиссию является единственным документом, отражающим ход проведения съезда (общего собрания) и существо принятых решений.

Таким образом, отсутствие необходимых сведений по выдвижению кандидатов в протоколе съезда есть не что иное, как невыполнение условий выдвижения кандидатов в депутаты.

При таких обстоятельствах оснований для отмены решения суда, о чем просит Усаков В.И. в кассационной жалобе, не имеется. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определила: решение Красноярского краевого суда от 23 марта 2007 года оставить без изменения, кассационную жалобу Усакова В.И. - без удовлетворения.

123

В рамках настоящего исследования далее представляется необходимым подробно рассмотреть контроль органов исполнительной власти за деятельностью политических партий.

Данный вид контроля призван обеспечить законность и дисциплину на всех участках работ по руководству хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством в системе подведомственных исполнительной власти органов, предприятий, учреждений и организаций. При этом сущность контроля исполнительной власти, полагаем, можно определить как деятельность входящих в систему исполнительной власти специальных органов и их должностных лиц, направленную на обеспечение законности и дисциплины в экономической, социально-культурной, ад- министративно-политической (в том числе правоохранительной) сферах (областях) государственного управления.

Н. Г. Салищева характерными чертами органов исполнительной власти называет наделение их государственно-властными полномочиями (причем правоприменительными), возможность применять меры административнопринудительного характера, осуществлять контрольные и надзорные функции и ряд других246. Содержание государственно-властных полномочий органов исполнительной власти, в общей форме по мнению В. А. Юсупова, складывается из четырех элементов: а) право издавать от имени государства отдельные юридические акты; б) право обеспечивать реализацию юридических актов применением от имени государства мер воспитания, убеждения, разъяснения и поощрения; в) право осуществлять от имени государства надзор (наблюдение, контроль) за исполнением юридических актов; г) право защищать юридические акты от нарушения путем применения в необходимых случаях мер государственного принуждения247. Таким образом, одной из характерных черт органов исполнительной власти является наделение их правом применять принуждение и осуществлять функции контроля.

246См.: Салищева Н. Г. Административное право Российской Федерации. М., 2004. С. 126—127.

247См.: Юсупов В. А. Научная организация исполнительной власти. Волгоград, 2003. С. 23.

124

В соответствие со ст. 10 ФЗ «О политических партиях» вмешательство органов государственной власти и их должностных лиц в деятельность политических партий, равно как и вмешательство политических партий в деятельность органов государственной власти и их должностных лиц, не допускается. Вопросы, затрагивающие интересы политических партий, решаются органами государственной власти и органами местного самоуправления с участием соответствующих политических партий или по согласованию с ними. При этом, отдельными авторами контрольно-надзорные мероприятия, проводимые в отношение политических партий, расцениваются как опосредованное вмешательство в их деятельность, создают барьеры (в том числе и административные), направленные на ущемление их права борьбы за власть248. По нашему мнению, данное суждение представляется не совсем верным. Конечной целью контроля органов исполнительной власти (оговоримся, что в отношении политических партий данный вид контроля приобретает определенные признаки административного надзора) является соблюдение прав и законных интересов человека и гражданина. В ст. 38 отмеченного Закона ведется речь о контрольных полномочиях только двух органов - Министерства юстиции РФ и Федеральной налоговой службы РФ, которые вправе осуществлять проверки деятельности политических партий в отношении очерченного Законом круга аспектов. Вместе с этим, не будет являться нарушением закона проведение, скажем, проверки помещений регионального отделения политической партии сотрудником Госпожнадзора, выявление им нарушений требований ФЗ «О пожарной безопасности» и привлечение руководителя отделения к административной ответственности по соответствующей статье КоАП РФ. Зачастую правомерные проверочные мероприятия контролирующих и правоохранительных органов, в том числе и органов прокуратуры РФ, проводимые в отношение политических партий, расцениваются их лидерами и членами управляющего звена как силовое давление.

125

Всвязи с этим, для нас научный интерес представляет нахождение тонкой грани, разделяющей интересы контролирующих органов исполнительной власти и сферу деятельности политических партий, подпадающую под рассматриваемый вид контроля. С этой целью попытаемся проанализировать ст. 38 Закона «О политических партиях».

Как уже отмечалось, данной нормой регулируются вопросы осуществления контроля за деятельностью политических партий, в том числе распределяются контрольные функции между указанными государственными органами.

Вчастности, к полномочиям Министерства юстиции РФ, его территориальных органов относится осуществление контроля за:

-соблюдением политическими партиями, их региональными отделениями и иными структурными подразделениями законодательства РФ;

-соответствием деятельности политической партии, ее региональных отделений и иных структурных подразделений положениям, целям и задачам, предусмотренным уставами политических партий.

Осуществление контроля за соблюдением политическими партиями, их региональными отделениями и иными структурными подразделениями законодательства РФ вытекает из требований ст. 27 Закона «О политических партиях», в соответствии с которой политическая партия в своей деятельности обязана соблюдать Конституцию РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы и иные нормативные правовые акты РФ.

Поэтому, осуществление контроля за соответствием деятельности политической партии, ее региональных отделений и иных структурных подразделений положениям, целям и задачам, предусмотренным уставами политических партий следует из обязанности политической партии соблюдать в своей деятельности устав.

Аналогичные нормы закреплены в:

-п.п. 30.10 п. 7 отмеченного в настоящем параграфе Положения о Министерстве юстиции РФ,

126

-п.п. 44 п. 6 Положения о Главном управлении Министерства юстиции РФ по субъекту (субъектам) РФ, утвержденного приказом Министерства юстиции РФ от 21 мая 2009 г. № 146249, в соответствии с которым Главное управление осуществляет контроль за соблюдением региональными отделениями и иными структурными подразделениями политических партий законодательства РФ и соответствием их деятельности положениям, целям и задачам, предусмотренным уставами политических партий;

-п.п. 39 п. 6 Положения об управлении Министерства юстиции РФ по субъекту (субъектам) РФ, утвержденного приказом Министерства юстиции РФ от 21 мая 2009 г. № 147250, в соответствии с которым управление по субъекту РФ осуществляет контроль за соблюдением региональными отделениями и иными структурными подразделениями политических партий законодательства РФ и соответствием их деятельности положениям, целям и задачам, предусмотренным уставами политических партий.

В соответствии с ч. 1 отмеченной статьи Закона «О политических партиях» при осуществлении контроля за деятельностью партий Министерству юстиции РФ, его территориальным органам предоставляется право:

1) не чаще одного раза в год знакомиться с документами политических партий и их региональных отделений, подтверждающими наличие региональных отделений, число членов политической партии и число членов каждого регионального отделения политической партии.

Данное право вытекает из обязанности политической партии ежегодно представлять в уполномоченные органы информацию о численности членов политической партии в каждом из региональных отделений, о продолжении своей деятельности с указанием места нахождения постоянно действующего руководящего органа, о своих структурных подразделениях, не наделенных правами юридического лица, но обладающих в соответствии с уставом политической партии правом принимать участие в выборах и (или) референдумах,

249"Российская газета". 2009. 27 мая. № 94

250Там же.

127

а также копию представляемого в ЦИК РФ сводного финансового отчета политической партии о поступлении и расходовании средств в отчетном году (п.п. "б" п. 1 ст. 27 Закона «О политических партиях»);

2)направлять своих представителей для участия в проводимых политической партией, ее региональными отделениями и иными структурными подразделениями открытых мероприятиях (в том числе в съездах, конференциях или общих собраниях) по принятию устава и программы политической партии, внесению в них изменений и дополнений, выборам руководящих и контрольно-ревизионных органов политической партии, выдвижению кандидатов в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления, реорганизации и ликвидации политической партии и ее региональных отделений.

Указанное право также обусловлено обязанностью политической партии допускать представителей уполномоченных органов на открытые мероприятия (в том числе на съезды, конференции или общие собрания), проводимые политической партией, ее региональными отделениями и иными структурными подразделениями (п.п. "в" п. 1 ст. 27 Закона «О политических партиях». Представители Министерства юстиции РФ, его территориальных органов вправе принимать участие в проводимых политической партией, ее региональными отделениями и иными структурными подразделениями открытых мероприятиях лишь в качестве наблюдателей.

3)выносить политической партии, ее региональному отделению или иному зарегистрированному структурному подразделению письменное предупреждение (с указанием конкретных оснований вынесения предупреждения) в случае осуществления ими деятельности, противоречащей положениям, целям и задачам, предусмотренным уставом политической партии. При этом отметим, что указанное предупреждение может быть обжаловано политической партией, ее региональным отделением или иным зарегистрированным структурным подразделением в суд общей юрисдикции.

128

В случае вынесения предупреждения региональному отделению или иному зарегистрированному структурному подразделению политической партии территориальный орган обязан незамедлительно сообщить об этом в Министерство юстиции РФ и в руководящий орган политической партии. Установление обязанности извещения руководящего органа политической партии обусловлено необходимостью обеспечить реализацию политической партии права на судебное обжалование вынесенного предупреждения;

4) вносить в суд заявление о приостановлении деятельности или ликвидации политической партии, ее регионального отделения или иного зарегистрированного структурного подразделения в соответствии с пунктом 3 статьи 39, пунктом 3 статьи 41 и пунктом 3 статьи 42 Закона о политических партиях.

Исполнение Министерством юстиции РФ государственной функции по осуществлению контроля за соответствием деятельности некоммерческих организаций (к которым относятся политические партии) их уставным целям и задачам, а также за соблюдением ими законодательства РФ проводится в соответствии с Административным регламентом исполнения Министерством юстиции РФ государственной функции по осуществлению контроля за соответствием деятельности некоммерческих организаций уставным целям и задачам, филиалов и представительств международных организаций, иностранных некоммерческих неправительственных организаций заявленным целям и задачам, а также за соблюдением ими законодательства РФ, утвержденным приказом Министерства юстиции РФ от 31 марта 2009 г. № 90251.

Отметим, что данный Регламент строго формализует проверочные мероприятия, проводимые в отношение политических партий. Так, в соответствии с указанным документом плановая проверка может быть проведена не чаще одного раза в три года. Общий срок проведения проверки (с даты начала проверки и до даты составления акта по результатам проверки) не может превышать тридцати дней. В исключительных случаях (непредставление не-

129

коммерческой организацией запрашиваемых документов в установленный срок, выявление в результате рассмотрения представленных документов необходимости запроса и изучения дополнительных документов, обращение некоммерческой организации с просьбой о продлении срока проведения проверки по уважительным причинам, подтверждаемым соответствующими документами) срок проведения проверки может быть продлен не более чем на тридцать дней. Руководитель некоммерческой организации информируется о продлении срока проверки в письменной форме, а также посредством телефонной или факсимильной связи, электронной почты, не позднее дня, следующего за днем подписания соответствующего приказа.

Вместе с этим, исполнение государственной функции включает в себя следующие административные процедуры:

- проведение проверок некоммерческих организаций, в т.ч. политических партий, по вопросам, отнесенным к компетенции Министерства юстиции РФ (территориальных органов). Проведение проверок включает в себя следующие административные действия: принятие решения о проведении проверки; подготовка к проверке; проведение проверки (выездной или без выезда на место нахождения и (или) деятельности некоммерческой организации); подготовка акта проверки, ознакомление с ним некоммерческой организации; принятие предусмотренных законодательством РФ мер при выявлении нарушений в деятельности некоммерческой организации; анализ отчетов некоммерческих организаций.

В соответствии с п. 1.1 ст. 38 Закона «О политических партиях» ЦИК РФ, соответствующая избирательная комиссия субъекта РФ осуществляют контроль за источниками и размерами имущества, получаемого политическими партиями, их региональными отделениями и иными зарегистрированными структурными подразделениями, в виде вступительных и членских взносов, а также пожертвований граждан и юридических лиц.

Указанный контроль осуществляется в процессе проведения проверок сведений о поступлении и расходовании средств политической партии, свод-

130