Административно-правовое регулирование организации и деятельности политических партий в Российской Федерации. Монография

В то же время существует ряд признаков, отличающих корпоративные партийные нормы от других социальных норм, а также близких им правовых норм. Проанализируем эти отличительные признаки:

1)по субъектам, в отношении которых действуют корпоративные нормы, они отличаются от правовых норм тем, что распространяются на определённый узкий круг субъектов. Эти нормы и нормы централизованные (изданные органами государственной власти), не персонофиницированы. Но если число субъектов, по отношению к которым применяются общегосударственные нормы права, не определено ни количественно, ни тем более качественно или персонально, то субъекты, на которые распространяется действие корпоративной нормы, всегда имеют точную количественную характеристику, их круг ограничивается пределами политической партии;

2)сфера действия корпоративных норм ограничивается принадлежностью субъекта к определённой политической партии, его членству в ней. Например, в п. 4.11 Устава партии «Российская партия ЖИЗНИ» закреплено положение, что « членами Партии могут быть граждане Российской Федерации достигшие 18 лет, признающие Программу Партии, принимающие участие в деятельности Партии, соблюдающие Устав и уплачивающие членские взносы»30. Действие же норм, издаваемых государственными органами, связано, прежде всего, с территорией, на которую распространяется юрисдикция того или иного государственного органа;

3)волевое содержание и способ формирования корпоративных норм существенно отличается от правовых норм. Если общегосударственные нормы основаны на «навязывании» воли извне, то содержание корпоративных норм составляет воля партии («внутренняя» воля членов партии), они строятся чаще всего по принципу согласования воль. В настоящее время у политических партий имеются все предпосылки для того чтобы наполнить свои нормы собственным волевым содержанием;

21

4) корпоративные нормы могут устанавливать самостоятельные санкции, на предусмотренные нормативными правовыми актами государства. Так, п. 5.3 Устава партии «Единая Россия» предусматривает, что за невыполнение требований Устава на члена Партии могут быть наложены партийные взыскания: замечание, предупреждение, а на членов Партии, занимающих выборные должности в руководящих и центральных органах партии, в руководящих и исполнительных органах её структурных подразделений, может быть также наложено взыскание – несоответствие занимаемой должности. В этой же статье Устава указывается на то, что порядок и основание применения партийных взысканий определяются Положением о партийных взысканиях, утверждённых Президиумом Генерального совета Партии31.

Признание самостоятельного регулирующего значение корпоративных норм не означает, что в ведение их в рамки понятия право обосновано. Корпоративные нормы не обладают тем необходимым и достаточным набором признаков, позволяющим отнести их к правовым нормам (нормам, установленным или санкционированным государством и обеспеченным силой государственного принуждения).

Однако, корпоративные нормы, как было отмечено, можно назвать ква- зи-правовыми, поскольку они самым тесным образом связаны с нормами государственными. Приведём ряд аргументов на этот счёт. Во-первых, в нормах общего действия нередко предусматривается возможность корпорации (в нашем случае политической партии) регулировать своё поведение самостоятельно, то есть корпоративные организации могут самостоятельно решать не только те вопросы, по которым законодатель сформулировал общие нормы, но и те, которые он оставил без внимания. Во-вторых, в общих правовых нормах определяются направления корпоративного регулирования путём указания на цели, задачи общества, государства, того или иного нормативного акта либо на назначение того или иного вида деятельности, а также в отдельных случаях указываются и пределы корпоративного регулирования. В-

22

третьих, корпоративные нормы, также как и нормы общего действия должны соответствовать природе права, выражающей начала справедливости, равенства и свободы, принципам права (общим, отраслевым и межотраслевым), составляющим его стержень. Но самым главным аргументом, подтверждающим квази-правовую природу корпоративных норм, является обеспечение их государственным принуждением. Следует отметить, что оно зачастую носит опосредованный и дополнительный характер (поэтому и представляется нам квази-правовым). Так, в соответствии со ст. 14 Устава партии «ЯБЛОКО» создана система партийного арбитража в целях разрешения споров и конфликтов внутри партии, без ущерба для любого члена партии обращаться за защитой в суд по его конфликтам с руководящими органами партии32. Аналогичные органы созданы в партиях «Правое дело», «Инвалиды России» (комиссия Федерального политического совета по разрешению внутрипартийных споров), «Справедливая Россия (контрольно-ревизионная комиссия) и др.

Таким образом, подводя итог анализу правовой природы организаци- онно-управленческих отношений, возникающих с участием политических партий, выделим их четыре вида, нуждающихся в административноправовом регулировании:

1. При создании политических партий (учредительные и регстрацион-

ные).

2.При осуществлении органами государственной власти контроля и надзора за деятельностью политических партий.

3.Административно-деликтные отношения (на основе административной ответственности политических партий).

4.Внутиорганизационные отношения, регулируемые квази-правовыми нормами управленческого содержания.

Вне рамок нашего исследования остаётся финансовая, хозяйственная и предпринимательская деятельность партии, идеологическая и агитационная

23

работа, осуществление международных связей, так как в значительной степени указанные вопросы относятся к ведению конституционного, гражданского, финансового и др. отраслей права. В то же время для достижения всесторонности и глубины анализа представляется необходимым в отдельных случаях проводить исследование с учётом действия не только норм административного права, но и других отмеченных выше отраслей права.

Система административно-правового регулирования организации и функционирования политических партий, помимо предмета правового регулирования, включает и совокупность методов и способов регулирования, посредством которых законодатель воздействует на деятельность партий, сдерживает либо стимулирует развитие общественных отношений33.

Теория административного права традиционно различает метод и способ административно-правового регулирования34, понимая под первым приёмы юридического воздействия, их сочетание, характеризующее использование в данной области юридических отношений того или иного инструментария, средств юридического воздействия35, а под вторым – те пути юридического воздействия, которые выражены в юридических нормах, в других элементах правовой системы36. Вместе с тем, терминологически понятие «метод» и «способ», как признаёт С. С. Алексеев, достаточно близкие, по своему содержанию в значительной мере совпадающие37. В условиях, когда правовая база деятельности политических партий ещё не сформирована окончательно, можно констатировать как определённый плюрализм способов регулирования деятельности политических партий, так и отсутствие устоявшегося собственного метода административно-правового регулирования. Это

33См.: Братановский С. Н. Правовое регулирование организации и деятельности политических партий в России. Саратов, Научная книга, 2007. С. 144.

34См.: Алёхин А. П., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. Часть I. Сущность и основные институты административного права: Учебник. М.: Теис, 1994; Боровиков К. С. Админи- стративно-правовое регулирование общественных отношений: сущность и признаки // Актуальные вопросы государственно-правовой науки. Сборн. науч. трудов. Челябинск, 2007; Габричидзе Б. Н., Чернявский А. Г. Административное право: Учебник: М.: ТК ВЕЛБИ, 2006; Манохин В. М. Административное право России. Учебник: Саратов, Ай Пи ЭР Медиа. 2010. и др.

35См.: Общее административное право: Учебник. Воронеж, Изд-во ВГУ, 2007. С. 61.

36См.: Братановский С. Н. Административное право России: Учебник. Саратов, Научная книга, 2010.

С. 14.

37См.: Алексеев С. С. Общая теория права. М.: Юрид. лит., 1981. С. 296.

24

позволяет – разумеется, на данном этапе развития законодательства о партиях – рассматривать способы и методы административно-правового регулирования организации и деятельности политических партий в качестве понятий если и не тождественных то, во всяком случае, не имеющих данной субстанциональной основы для дифференциации38.

Основной способ административно-правового регулирования отношений в сфере функционирования политических партий и взаимоотношений их с государством – установление обязывающих и запрещающих норм, особенностью которых является наличие в их диспозиции определённых предписаний либо запрета.39 Примерами обязывающих норм могут служить например, положения ст. 12 Закона «О политических партиях», предусматривающие необходимость создания для подготовки, созыва и проведения учредительного съезда политической партии организационного комитета, ст. 15, обязывающие партию осуществить государственную регистрацию и т. д. К запрещающим относятся, в частности, нормы о недопустимости создания экстремистских политических партий, о невозможности членства в партиях иностранных граждан и др. Однако отдельные нормы, характер диспозиции которым не позволяет отнести их к обязывающим или запрещающим, в сущности, также носят императивный характер. Так, отсутствие в Законе «О политических партиях» упоминания о возможности создания региональных политических партиях фактически означает, что их создание не допускается.

Специфика применения императивных норм заключается в необходимости обеспечения баланса между государственным регулированием деятельности политических партий и их саморегулированием.

В этом плане необоснованное расширение правового регулирования со стороны государства так же опасно, как и устранение последнего от осуществление регулятивной функции. Оценивая меру возможного вмешательства государства в деятельность политических партий, Ю. М. Козлов считает, что

38См.: Заславский С. Е. Политические партии России: процесс правовой институализации. Дис. … д-

ра. юрид. наук. М.: 2004. С. 41.

39См.: Общее административное право: Учебник. Воронеж, Изд-во ВГУ, 2007. С. 62.

25

«государство проникает во внутреннею жизнь общественных объединений в той мере, в какой определяет требования к содержанию устава, то есть к тому, что в нём должно быть отражено …»40.Здесь необходимо соотнести способ с предметом административно-правового регулирования, а также выбрать вид правовой нормы. Так, использование императивных норм применительно к деятельности политических партий наиболее продуктивно в тех случаях, где эта деятельность смыкается со сферой публичных правоотношений (вопросы создания и регистрации, участие в выборах и деятельности государственных органов, осуществление государственного контроля и надзора за деятельностью политических партий). В то же время неправомерное применение императивных норм, как показывает практика, может вести к огосударственнию политических партий, установлению идеологического монизма

иполитической монополии41.

Вэтой связи значительные перспективы имеет дозволение, делающее возможность сочетать предписание политическим партиям определённого варианта поведения с предоставлением им возможности самостоятельно регулировать те или иные отношения. «Дозволение – это предоставление возможности и права на совершение действий, установленных в администра- тивно-правовой норме. Однако субъект права по своему усмотрению может и не выполнять таких действий», - указывает Ю. Н. Старилов42. Именно такой способ используется российским законодателем в отношении вопросов внутренней организации политической партии. В частности партии вправе (в пределах требований, установленных законодательством) решать вопросы о своём наименование, структуре, численности и срокам полномочий руководящих органов, о создании наряду с региональными отделениями иных структурных подразделений (местных и первичных отделений) и т. д.

40Алехин А. П., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. Часть I. Сущность и основные институты административного права: Учебник. М.: Теис, 1994. С.169.

41См.: Заславский С. Е. Политические партии России: процесс правовой институализации. Дис. … д-

ра. юрид. наук. М.: 2004. С. 43.

42Общее административное право: Учебник. Воронеж. Изд-во ВГУ, 2007. С. 63.

26

Вряде случаев дозволение реализуется за счёт использования управомочивающих и бланкетных норм. Пример использования первых – наделение политической партии правом самостоятельно определять основания отзыва кандидатов из выдвинутого ею федерального списка, пример вторых – требование об обязательности наличия руководящего органа политической партии (в то время как конкретизация структуры обеспечивается уставом партии).

Всвязи с принятием Закона «О политических партиях» получил своё воплощение и поощрительный способ правового регулирования деятельности политических партий, направленный на их стимулирование к политической активности в допустимых законом формах. Так, в числе правовых норм, направленных на побуждение партией к участию в федеральных выборах, Закон «О политических партиях» предусматривает возможность государственного финансирования партий, добившихся определённого уровня поддержки избирателей.

Взаключение следует подчеркнуть, что административно-правовое регулирование деятельности политических партий не может быть сведено к выбору одного или двух из описанных выше способов: в зависимости от предметной сферы правового регулирования, а также воли законодателя (обусловленной обстоятельствами социально-экономического и политического характера) варьируется арсенал средств и приёмов посредством которого оно осуществляется43. В целом в правовом регулировании организации

идеятельности политических партий преобладает императивный метод, в максимальной степени отвечающий принципам административного права.

27

§2. Правовое регулирование учреждения политических партий

Всистеме административно-правового регулирования политических партий важнейшее звено представляет собой регламентация создания партии.

Федеральное законодательство предлагает два варианта свободного, без разрешения властей и должностных лиц, создания партии:

1)научредительномсъездеполитическойпартии;

2)путем преобразования в политическую партию общероссийской общественнойорганизацииилиобщероссийскогообщественногодвижения44.

Эта норма соотносится с действующими положениями зарубежного законодательства. Практически во всех странах провозглашается принцип свободного создания партий. Это прямо вытекает из конституционного права граждан на объединение. В наиболее концентрированном и лаконичном виде этот принцип сформулирован в Основном законе Португалии. В нем говорится: «...свобода объединения включает в себя право создавать политические ассоциации и партии и быть их членами». В Конституции Италии провозглашается: «Граждане имеют право свободно, без особого разрешения объединяться в целях, не запрещенных отдельным лицам уголовным законом». В Основном законе Франции тоже записано, что партии «создаются и осуществляют свою деятельность свободно». Аналогичные или близкие по существу формулировки содержатся в конституциях Испании, Греции, Польши, Чехии, Словакии, Венгрии, Албании, Хорватиии многих других стран45.

Отмеченный принцип рассматривается в зарубежном законодательстве в качестве основополагающего в системе демократических ценностей. Согласно решению Конституционного совета Франции (от 16 июля 1971 г.), свобода ассоциаций является частью основных принципов республики, гарантированных преамбулой Конституции, на которые закон не может посягать46.

44Ст. 11 Закона о партиях.

45АверьяновА. Н., Васецкий Н. А., Малов Ю. К. Зарубежное законодательство о политических партиях. СПС «Гарант», 2002.

46Этот принцип был подтверждён и рядом последующих решений Совета в 1984 г. и 1991 г. (см.: Fa-

28

Что касается правового регулирования основополагающих вопросов создания политических партий, то в различных государствах оно существенно разнится в зависимости от требований национального законодательства47. Так, в странах с многопартийной системой можно выделить основные группы государств, с тремя основными порядками приобретения политическими партиями легального статус: явочным, разрешительным и явочнорегистрационным, которые различаются по степени ограничения свободы образования партий48.

В настоящее время в ряде европейских государств (Великобритания, Бельгия, Греция, Дания, Нидерланды, Франция, Швеция), государств - членов британского Содружества наций (Австралия, Индия, Канада, Новая Зеландия), США, существует явочный (или уведомительный) порядок. При нём политическая партия образуется без предварительного разрешения государственных органов и обретает свой статус автоматически после учредительного форума, и, кроме того, от инициаторов партии не требуются представлять документы и сведения о созданной партии в специально уполномоченный на то государственный орган49.

Явочный порядок не исключает возможности установления норм, уточняющих правосубъектность партий в определённых сферах общественных отношений. Так, в Австралии, Дании, Канаде, Швеции наряду с отсутствием необходимости регистрации партии как таковой в государственных органах, законодательство предусматривает меры по государственной регистрации партий в качестве субъектов избирательного процесса. Регистрация может быть как добровольной, так и обязательной. В первом случае (Австра-

voren L. Philipl. Lis grandes decisions du Conseil Constitutionntl/ P., 1993. P.247.

47Например: основания, достаточные для признания государством создания политических партий; требования, предъявляемые к политической партии, при наличии которых партия может претендовать на правовой статус; последовательность действий, в соответствии с которыми осуществляется создание и правовая легитимация политических партий, ограничения на создание партий и основания для отказа в их правовой легитимации.

48См.: Коннов В. А. Правовые основы ограничения политических прав и свобод граждан по зарубежному и российскому законодательству (сравнительно-правовой анализ): Автореф. дис. … канд. юрид. наук.

М.: 2001. С. 16.

49См.: Казаченко А. А. Конституционно-правовое регулирование организации и деятельности политических партий в современном демократическом государстве. Сравнительно-правовой анализ. Дис. … канд. юрид. наук. М.: 2005. С. 49.

29

лия, Канада) зарегистрированные партии по сравнению с незарегистрированными пользуются законодательно установленными преференциями (в части возмещения расходов на проведение предвыборной агитации, доступ к средствам массовой информации), во втором же (Дания, Швеция) отсутствие регистрации лишает их права участия в выборах. Во Франции явочный порядок предполагает свободу участия партий в выборах, но не исключает установления требований к регистрации их в качестве юридического лица для совершения сделок гражданско-правового характера (при этом по Закону об ассоциациях 1901 г., органы, осуществляющие регистрацию, не вправе отказывать в ней). Однако, во всех указанных случаях партия - вне зависимости от наличия либо отсутствия государственной регистрации - признается субъектом, преследующим политические цели. Факт регистрации не удостоверяет статус партии, а лишь фиксирует ее право на доступ к определенным видам деятельности (если регистрация обязательна) либо на получение установленных законом преимуществ при их осуществлении (если регистрация носит факультативный характер)50.

Вторая группа государств: здесь разрешительный порядок создания политической партии предполагает получение предварительного согласия на создание политической партии в уполномоченном на то государственном органе. Отсутствие такого согласия, как правило, влечет за собой юридическую ничтожность учредительных документов партии. Столь недемократический - как по форме, так и по содержанию - порядок создания партии, как правило, присущ авторитарным политическим режимам (СССР до 1990 г., Никарагуа в 1980-1990-х гг. и др.). Вместе с тем, он может использоваться и в качестве временной меры, обусловленной чрезвычайными обстоятельствами, вынуждающими государство фактически ограничивать свободу создания политических партий (например, разрешительный порядок создания политических партиях действовал после Второй мировой войны в Австрии в 1945-1949 гт.)

30