Административно-правовое регулирование организации и деятельности политических партий в Российской Федерации. Монография

бочих органов съезда - президиума, мандатной комиссии, счетной и редакционной комиссий, секретариата, каждый из которых обеспечивает выполнение определенных задач (президиум - представительскую функцию и обеспечение ведения съезда, мандатная комиссия - проверку легитимности полномочий делегатов)89

Как уже говорилось, закон не регулирует во всех деталях процедуру проведения учредительного съезда. Вместе с тем, он определяет исчерпывающий перечень условий, при выполнении которых партия считается созданной. В случае создания партии на учредительном съезде такими условиями являются принятие следующих решений: 1) о создании политической партии; 2) об образовании ее региональных отделений более чем в половине субъектов Российской Федерации; 5) о принятии устава партии; 4) о принятии программы партии; 5) о формировании руководящих и контрольноревизионных органов партии. Если не будет принято хотя бы одно из этих решений, партия не может считаться созданной. Все перечисленные выше решения правомочен принимать исключительно учредительный съезд: иные субъекты (в т.ч. и избранные на съезде руководящие органы) таким правом не обладают. Соответственно, съезд не вправе делегировать кому-либо свои полномочия по принятию решений.

В ходе проведения учредительных съездов возможны ситуации, когда уже после принятия устава и иных документов выявлялась необходимость их дальнейшей доработки (например, на «преобразовательном» съезде движения «Трудовая Россия»). В этих случаях съезд своим решением может вернуться к рассмотрению устава и проголосовать его с учетом предлагаемой поправки.

Делегаты учредительного съезда политической партии одновременно являются ее учредителями. Таким образом, факт участия гражданина в учреждении новой партии не требует специального подтверждения на съезде: признание его полномочий как делегата съезда само по себе служит доста-

51

точным основанием признания его одним из учредителей партии. Вместе с тем, действующее законодательство о политических партиях, следуя за законодательством об общественных объединениях, различает правовые статусы: учредителя партии и члена партии, как минимум, в трех аспектах.

Во-первых, по кругу лиц. В этом случае перечень учредителей ограничивается делегатами съезда, носит закрытый характер и не может быть расширен за счёт иных лиц. Партия открыта для вступления в её ряды новых членов в соответствии с положениями устава.

Во-вторых, по характеру организационно-правовых связей с парти-

ей. Здесь статус учредителя партии не предполагает его сложения или утраты даже в случае утраты принадлежности к ней. Для членов партии членство в ней может быть прекращено по основаниям и в порядке, предусмотренном уставом партии.

И, наконец, в третьих, исходя из прав и обязанностей, следует отметить, что права и обязанности учредителя тесно связаны с процессом создания партии и не связаны с её последующей деятельностью. В то же время членство в партии порождает права и обязанности, предусмотренные законодательством и уставом партии, а в ряде случаев – её деятельностью90.

Немаловажным с позиций организационно-правового анализа представляется вопрос о возможности дифференциации этапов проведения учредительного съезда.

Исторический экскурс в недалёкое прошлое позволяет сказать, что в 1990-х гг. на первом этапе учредительного съезда, как правило, принимались решения о создании партии, принятии устава и избрании руководства; вопрос же о принятии партийной программы во избежание обострения противоречий внутри только что созданной партии отодвигался на более позднее время. Однако в связи с принятием Закона «О политических партиях» правомерность поэтапного проведения учредительного съезда уже не столь очевидна.

52

Во всяком случае, подобная процедура проведения требует обеспечения необходимого кворума делегатов съезда (п. 3 ст. 14), предварительного и своевременного уведомления о времени и месте его проведения (п.1 ст. 14), оплаты расходов на проведение всех этапов съезда исключительно из средств, собранных оргкомитетом и т.д.

Решения учредительного съезда о создании партии, об образовании ее региональных отделений более чем в половине субъектов Российской Федерации, о принятии устава партии и ее программы, о формировании руководящих и контрольно-ревизионных органов партии принимаются простым большинством голосов делегатов учредительного съезда партии. При этом исчисление голосов должно осуществляться от общего количества зарегистрированных на съезде делегатов. Соответственно, минимально необходимый кворум для принятия решений по данным вопросам не может составлять менее 135 делегатов. Решение об избрании руководящих органов в обязательном порядке должно приниматься тайным голосованием. Форма голосования по иным вопросам может определяться по решению съезда (например, программа и устав ЛДПР на преобразовательном съезде принимались открытым голосованием).

Принципиально важным для понимания вопроса о том с какого момента политическая партия может считаться созданной, а следовательно приобрести статус субъекта административного права является оценка её легитимности – с момента окончания работы учредительного съезда или принятия им необходимых для создания партии решений. Ведь нельзя исключить, что вследствие обострившихся внутренних разногласий съезд покинет значительная группа делегатов (например, схожая ситуация возникла на учредительном съезде Демократической партии России в 1990 г.). Если подобный уход со съезда приведет к потере кворума до того, как будут приняты все предусмотренные п. 2 статьи 11 решения, проводимый съезд должен быть признан нелегитимным, а принятые после утраты кворума решения - не имеющими юридической силы. В случае же, если уход со съезда произошел после принятия указанных реше-

53

ний (например, в знак несогласия части делегатов с избранным составом руководящих органов), то партия, тем не менее, считается созданной91.

В отличие от детально регламентированного порядка принятия решений, предусмотренных для учредительного съезда партии, решение о преобразовании общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения в политическую партию, также как и иные решения, принимаются съездом соответствующего общероссийского общественного объединения в соответствии с его уставом. Таким образом, законодатель, делая в данном случае отсылку к уставу как к корпоративному акту, допускает возможность особого порядка принятия решения о преобразовании в партию (например, в случае, когда устав преобразуемого общественного движения или общественной организации требует проведения голосования не простым, а квалифицированным большинством голосов, как, например, это было в Уставе объединения «Яблоко»).

Съезд общероссийской общественной организации или общероссийского движения считается правомочным, если в его работе приняли участие делегаты, представляющие региональные отделения, находящиеся на территории более чем половины субъектов Российской Федерации и преимущественно проживающие на территориях указанных субъектов. В случаях, когда одна региональная организация создана на территории двух и более субъектов Российской Федерации (имеющих в своем составе автономные округа), все данные субъекты засчитываются в установленную норму представительства.

Далее, рассуждая об организационно-правовых особенностях при формировании политических партий в России, следует отметить необходимость использования различных управленческих технологий и методик.

Так, принятие Закона «О политических партиях» создало предпосылки для полного организационного слияния ряда партий на партнерской основе

тий в России. Саратов, Научная книга, 2007. С. 193; См.: Заславский С. Е. Политические партии России: процесс правовой инстуализации Дис. … д-ра. юрид. наук. М.: 2004. С. 160.

54

либо по схеме поглощения мелких партий более крупными. Закон не предусматривает создания партии путем объединения нескольких партий в одну, что вынуждает партии использовать различные варианты комбинированных процедур такого слияния.

Интерес представляет четырехвариантная управленческая модель создания политических партий путём их объединения, предложенная С. Е. Заславским.

Так, первым вариантом является создание объединенной партии на базе ранее созданного и зарегистрированного общественного объединения: вливающиеся в объединенную партию организации предварительно проводят съезды, на которых принимают решения о самоликвидации. Так прекратили свою деятельность партии «Демократическая Россия». «Демократический выбор России», движение «Новая сила» и был создан «Союз Правых Сил».

Вторым вариантом слияния является объединение партий на базе межпартийного союза, имеющего статус общероссийского общественного объединения. Последовательность действий здесь обратная: сначала союз партий (общественное объединение) преобразовывается в партию, а затем ранее входившие в союз партии заявляют о своей самоликвидации. Именно такая схема использовалась при создании Всероссийской партии Единства и Отечества - «Единая Россия», преобразовавшейся из общественной организации Союз «Единство» и «Отечество», но фактически созданной на базе партии «Единство», ОПОО «Отечество» и ОПОД «Вся Россия».

Третьим вариантом объединения партий является создание партии на базе одной из партий при ликвидации другой. Так в октябре 2000 г. на базе Российской коммунистической рабочей партии и Революционной партии коммунистов была создана единая партия РКРП-РПК.

Четвертым вариантом является создание организационного комитета, в состав которого в качестве граждан входит руководство и актив нескольких

55

политических партий. При этом объединения, задействованные в процессе создания единой партии, формально не являются ее учредителями92.

Отсутствие в законодательстве организационно-правового механизма слияния политических партий как одного из способов их создания не вписывается в общую концепцию Закона «О политических партиях», в значительной степени сдерживает процесс их укрупнения, создает значительные трудности в вопросах урегулирования вещных и обязательственных отношений. В этой связи целесообразно дополнить Федеральный Закон «О политических партиях» положением о возможности создания политической партии в результате объединения двух и более политических партий. Процедура такого слияния могла бы происходить следующим образом. На первом этапе руководящие органы политических партий совместно вырабатывают условия объединения и утверждают его специальным соглашением. На втором этапе съезды заинтересованных политических партий принимают решения об объединении, утверждают передаточные акты и избирают делегатов на объединительный съезд политической партии. На третьем этапе проходит объединительный съезд партии, принимающий решение об объединении партий, устав и программу объединенной партии, избирающий ее руководящие органы. На четвертом этапе происходит государственная регистрация объединенной партии и аннулирование регистрации объединяемых политических партий93.

Как уже было отмечено политическая партия считается созданной со дня принятия учредительным съездом решения о создании политической партии и ее региональных отделений более чем в половине субъектов Российской Федерации94. Данная правовая норма возникла в силу необходимости определения критерия, согласно которому политическая партия может существоватькакобщероссийскоеобщественноеобъединение.

92См.: Заславский С. Е. Политические партии России: процесс правовой инстуализации Дис. … д-ра.

юрид. наук. М.: 2004. С. 161.

93Там же. С. 162.

94П. 2 ст. 22 Закона «О политических партиях»

56

Политическая партия считается созданной, если на ее учредительном съезде: принят устав, программа; сформированы руководящие и контрольноревизионные органы. С этого момента политическая партия принимает на себя обязанности, предусмотренные Законом.

После проведения учредительного съезда политическая партия в течение месяца представляет основные положения своей программы в «Российскую газету» для опубликования. Газета обязана в течение месяца после представления указанных документов на безвозмездной основе опубликовать положения программы партии в объёме двухсот газетных строк. Программа должна выражать идеологию – «содержание информационной политики, жизненно важные потребности и интересы, духовные ценности определённого круга социальной общественности, общности»95, которой придерживается политическая партия. Данное положение Закона, как полагает автор, является одновременно и организационной гарантией получения населением необходимой информации о деятельности политических партий и важнейшим условием политической социализации граждан96.

С момента создания политическая партия начинает осуществлять организационную и информационную работу, связанную с формированием своих региональных отделений и получением свидетельства о государственной регистрации.

В Законе не указано, может ли политическая партия в момент образования своих региональных отделений вести иную, чем вышеуказанная ифор- мационно-пропагандистскую деятельность, но утверждается, что она может определять свою деятельность в полном объёме только с момента её государственной регистрации. Таким образом, информационно-пропагандистская деятельность партии на этапе формирования её региональных отделений связана лишь с организационно-правовым процессом97. Вместе с тем юридиче-

95Петкова Н. О. Пресс-служба политической партии современной России: Автореферат дис. … канд.

юрид. наук. М.: 2001. С. 12.

96См.: Тихомирова Ю. С. Правовые формы контрольной деятельности политических партий. Дис. … канд. юрид. наук. М.: 2003. С. 43.

97См.: Петрова О. Ю. Многопартийность в Российской Федерации: конституционно-правовой аспект.

57

ским лицом и субъектом административного права партия становится только

смомента государственной регистрации.

Вслучае создания партии путём преобразования общественного объединения она считается созданной со дня внесения соответствующей записи в единый государственный реестр юридических лиц. До официальной регистрации политических партий ранее избранные руководящие органы политических общественных объединений продолжают осуществлять свои функции98.

Подобное расхождение, на первый взгляд, вполне объяснимо: если созданная на учредительном съезде партия еще до регистрации может признаваться таковой, то общественное объединение продолжает сохранять свой прежний статус до момента официального признания факта преобразования в партию. Однако на практике данное положение, представляющее собой юридическую фикцию, создает значительные сложности для политических партий, поскольку, с одной стороны, налицо прекращение съездом полномочий прежних руководящих органов, с другой - отсутствие официально признанного факта создания партии ставит под сомнение правомочность решений, принимаемых ее руководящими органами, избранными на преобразовательном съезде. Кроме того, неясен правовой статус лиц, подтвердивших свое участие в новой организации: являются ли они членами партии (де-юре еще не созданной) или лишь участниками движения.

§ 3. Государственная регистрация политических партий

Ключевым моментом легитимации политических партий, в ходе которой ее правовой статус получает официальное подтверждение, а партия при обретает права юридического лица, является их государственная регистрация. В зависимости от национального законодательства регистрация полити-

Дис. … канд. юрид. наук. Волгоград, 2004. С. 168.

98 См.: Братановский С. Н. Правовое регулирование организации и деятельности политических партий в России. Саратов, Научная книга, 2007. С. 113; Завгородний М. А. Политические партии как субъекты административного права. Дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2010. С. 114.

58

ческих партий осуществляется в различных органах: министерствах внутренних дел (Австрия, Испания, Италия, Франция), министерствах юстиции (Бельгия, Нидерланды), органе, ответственном за обеспечение проведения выборов (Бразилия, Перу), в министерстве по делам территорий (Конго), в судах общей юрисдикции (Ангола, Болгария, Португалия, Польша) либо в специально созданных для регистрации партий органах (Эфиопия)99.

В Российской Федерации регистрация политических партий имеет свои особенности, связанные с тем, что в 2002-2004 гг. решение о регистрации партии и ее региональных отделений принималось Минюстом России и его территориальными органами, а внесение в Единый государственный реестр юридических лиц сведений о создании, реорганизации и ликвидации политической партии и ее региональных отделений, а также иных предусмотренных федеральными законами сведений осуществлялось Министерством Российской Федерации по налогам и сборам России. В настоящее время обе функции возложены на Минюст России.

Таким образом, административно-правовой режим регистрации политических партий может быть определен как специальный, имеющий отличительные особенности от общего порядка регистрации юридических лиц. Специфика регистрации проявляется в том, что Минюст России осуществляет не только формальный (с точки зрения полноты и правильности оформления представленных документов), но и содержательный контроль за соответствием учредительных документов партий требованиям действующего законодательства. Соответственно, и возможность для отказа в регистрации не исчерпывается непредставлением необходимых документов либо предоставлением документов в ненадлежащий регистрирующий орган, а предусматривает и иные основания. Если в отношении иных общественных объединений регистрация не влияет на возникновение их прав и обязанностей как общественных объединений, а необходима только для приобретения прав юридического ли-

59

ца, то в отношении партий с регистрацией связывается возникновение всего объёма прав партии за исключением небольшого комплекса правомочий, которые возникают с момента проведения учредительного съезда. Это право политической партии на организационную и информационно-пропагандист- скую деятельность, связанную с формированием региональных отделений и получением свидетельства о государственной регистрации.

Достаточно точную характеристику содержательных различий при учреждении партии её государственной регистрации даёт А. Б. Агапов: « …. Следует различать публичные последствия создания политической партиии ее государственной регистрации. Создание политической партии обусловлено принятиемучредительнымсъездомуставаполитическойпартии, еепрограммы, атакже других документов, свидетельствующих о ее организационном оформлении; в день принятия учредительным съездом данных документов политическая партия считается созданной. Легитимная деятельность политической партии возможна только после завершения регистрационных отношений. Таким образом, создание политической партии и ее легитимная деятельность обусловлены различными юридическими фактами, поскольку политические партии вотличиеотдругихразновидностей общественных объединений подлежат обязательной государствен-

нойрегистрации»100.

Вюридической литературе существуют различные мнения по вопросу

онеобходимости государственной регистрации общественных объединений и политических партий. В частности, большинство ученых, исследующих данную проблему, считают данный институт необходимым101: Но есть и другие мнения. Так, например, ЮрьевС.С. пишет: "... дляболеесвободнойреализацииправана ассоциацию необходимо ввести в законодательство норму, согласно которой общественные объединения являютсяюридическимилицамисмоментасвоегосозда-

100См.: А. Б. Агапов Административное право. Учеб. М.: Изд-во Юрайт, 2009. С. 320.

101См.: например, Бахрах Д. Н. Административное право России. Учеб. М.: Эксмо, 2009; Братановский С. Н., Рождествина А. А. Комментарий к Федеральному закону от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях // СПС «Гарант», 2005; Конин Н. М. , Журик В, В,, Петров М. П. Административное право Российской Федерации, Учеб. М.: Норма, 2005; Оганесова Ю. Н. Организационно-правовая деятельность общественных объединений в России. Монография. СПб.: 2009, и др.

60