Административно-правовое регулирование организации и деятельности политических партий в Российской Федерации. Монография

во внутриполитическую жизнь страны. Данный запрет формально не затрагивает возможности членства в политических партиях лиц иностранных государств, постоянно или преимущественно проживающих на территории Российской Федерации. Однако такое членство не может сопровождаться соответствующей партийной деятельностью на территории России и созданием структур иностранной политической партии. Таким образом, можно сделать вывод, что право названной категории лиц на членство в зарубежных партиях сохраняется в сильно усеченном виде: будучи членами такой партии, они могут разделять ее устав и программу, но не могут своей деятельностью оказывать какое-либо личное содействие ее реализации.

Законом специально не оговаривается запрет на создание и деятельность в России региональных отделений транснациональных политических партий (например, Радикальной партии, Партии Зеленых Европы). Однако тот факт, что политические партии могут иметь исключительно общероссийский статус, уже является препятствием для официальной регистрации отделений транснациональных партий. Кроме того, в каждом отдельном случае необходимо предметно определять: подпадает ли деятельность транснациональной организации, именующей себя партией, под признаки партийной деятельности или нет. В первом случае, правоприменительная практика идёт по пути расширительного толкования понятия «партия иностранных государств», во втором же – не исключено признание структуры в качестве международного общественного объединения (при соблюдении условия о запрете на использование слова «партия» в его наименовании)188.

На необходимость учёта критериеобразующих оснований для структурной дифференциации политических партий обращают внимание авторы монографии «Политические партии России: от создания до ликвидации»189. Они считают, что необходимо различать два существенных аспекта, оказывающих влияние на формирование организационной структуры партии:

188Там же. С. 215.

189См.: Выдрин И. В., Захаров В. А., Карпов В. Н. Политические партии России: от создания до ликвидации. Екатеринбург, 2005. С. 12.

101

функциональной и территориальной. Если в функциональном аспекте политическая партия может осуществлять свою уставную деятельность в пределах всей Российской Федерации, то в территориальном плане пространственный охват её деятельности ограничивается теми субъектами Российской Федерации, где она имеет региональные отделения и иные структурные подразделения. Устанавливая в п. 2 ст. 3 Закона «О политических партиях» требования к численности региональных отделений и количеству членов в каждом из них, законодатель закладывал концептуальный принцип сбалансированного развития политических партий в различных субъектах Российской Федерации. Необходимым условием регистрации партии как общероссийской общественной организации являются наличие её региональных организаций более чем в половине субъектов Российской Федерации. Таким образом, территориальная организация политической партии жестко детерминирована структурой государственного устройства Российской Федерации, в связи с чем невозможно создание укрупнённых межрегиональных отделений политической партии. Исключение сделано лишь для сложноустроенных субъектов Российской Федерации, в состав которых входят автономные округа: в этом случае может быть создано единое региональное отделение.

Иные структурные подразделения политической партии (местные и первичные отделения) создаются в случае и порядке, предусмотренных её уставом. Изучая эти корпоративные акты можно отметить следующее. Так, в уставе партии «Справедливая Россия»190 вопросам организации и деятельности структурных подразделений партии посвящены ст. ст. 18, 19, 20. При этом обращает на себя внимание последовательная чёткость в фиксации порядка формирования организационных структур(региональное, местное) управленческий механизм их взаимодействия и территориальная определённость границ их деятельности. Аналогичные положения можно обнаружить в

102

ст. 31, 32, 33 Устава политической партии «Правое дело»191 ст.5 6.7 Устава политической партии «Патриоты России»192 и др.

При этом ни уставы политических партий, ни федеральное законодательство не оговаривают, в пределах каких территориальных единиц или муниципальных образований могут создаваться иные структурные подразделения партии. Таким образом, возможно создание как субрегиональных организаций по зональному признаку, охватывающих несколько административ- но-территориальных единиц субъекта Российской Федерации, так и наличие партийных отделений на уровне муниципального образования и даже его части. Обращение к зарубежному опыту внутренней организации политических партий показывает и возможность иных управленческих моделей территориальной структуры193.

Практика партийного строительства в субъектах Российской Федерации демонстрирует разнообразие управленческих моделей структурнотерриториальной организации политических партий. Наиболее часто встречающимися моделями являются трехуровневые и четырехуровневые.

Трехуровневая модель организационной структуры политической партии включает в себя центральные органы, региональные и местные партийные организации. Так, основу структуры политической партии «Развитие предпринимательства»194 составляют в соответствии с п. 2 ст. 5 региональные отделения, которые подразделяются на местные отделения, действующие на территории одного или нескольких административно-территориальных образований субъекта Российской Федерации. По трехуровневой модели построены также ЛДПР и ряд других политических партий.

Четырехуровневая модель организационной структуры политической партии (центральные органы – региональное отделение – местная организа-

191Устав Всероссийской политической партии «Правое дело».

192Устав политической партии «Патриоты России».

193Так, в Консервативной партии Великобритании структура политической партии на низовом уровне традиционно выстраивается в соответствии с границами избирательных округов. Такая схема в принципе может быть воспроизведена и в российских условиях, т. к. не противоречит федеральному законодательству (См.: Заславский С. Е. Политические партии России: процесс правовой институализации Дис. … д-ра.

юрид..наук. М.: 2004. С. 216).

194Устав политической партии «Развитие предпринимательства».

103

ция – первичная организация) предусмотрена уставами партий: «Единая Россия»195, «Национально-Державная Партия России»196, «Яблоко»197.

Закон «О политических партиях» не требует обязательного создания руководящих органов региональных и местных отделений. Однако, как показывает изученная нами практика регионального партстроительства198, она идёт по пути их создания. Достаточно часто структура различных органов на региональном и даже на местном уровне воспроизводит структуру центральных органов партии. Для коллегиальных органов региональных отделений (в партии «Развитие предпринимательства» - Совет регионального отделения199, в партии «Инвалиды России» - политический совет200, в Партии «Патриоты России» - комитет), в целом не характерно создание надстроек в виде президиумов, бюро и т. п. (одно из немногих исключений – «Единая Россия», где п. 5 ст. 13 Устава201 предусмотрен Президиум Регионального политического совета). Исполнительный орган, как правило, представлен фигурой председателя (координатора) отделения. В «Единой России» он является коллегиальным.

Исходя из анализа уставов политических партий, можно сделать вывод, что председатель регионального отделения партии, как правило, избирается решением конференции без учёта мнения вышестоящих партийных органов. В то же время, например, в п. 1 ст. 36 Устава партии «Правое дело»202 предусматривается, что председатель регионального отделения избирается конференцией (общим собранием) регионального отделения после рассмотрения кандидатуры (кандидатур) председателя регионального отделения Федеральным политическим советом. Добавим к тому же, что и процедурный порядок

195Ст. 6. Устава Всероссийской политической партии «Единая Россия».

196Ст. 24 Устава Всероссийской политической партии «Национально-Державная Партия России».

197Ст. 10 Устава Политической партии «Российская объединённая демократическая партия “Яблоко”.

198Изучение проводилось в Волгоградской, Саратовской, Самарской областей. Результаты опубликованы в сборн. науч. статей Всероссийской конференции «Проблемы регионального развития России». Там-

бов, 2009. С. 139-144.

199Ст. 5 Устава политической партии «Развитие предпринимательства».

200Ст. 30 Устава Политической партии «Инвалиды России».

201Устав Всероссийской политической партии «Единая Россия».

202См.: Заславский С. Е. Политические партии России: процесс правовой институализации Дис. … д-

ра. юрид..наук. М.: 2004. С. 270.

104

избрания опять же устанавливается Федеральным политическим советом. Что же касается руководителей исполкома, то он не избирается, а назначается Центральным исполнительным комитетом по согласованию с региональным политсоветом.

Максимальный срок полномочий, в пределах которого в уставе партии определяются сроки полномочий руководящих органов региональных отделений, составляет два года. Объяснения более короткого временного периода установленного для региональных отделений по сравнению со сроком полномочий руководящих органов партий трактуется исследователями поразному. Так, С. Н. Братановский видит в этом известную неразработанность необходимых управленческих процедур203, В. Д. Даниленко считает обоснованность таких сроков с позиций возможности объективной оценки управленческого труда204.

Вполне можно согласиться с точкой зрения С. Е. Заславского, объясняющего данное положение «реальной возможностью более оперативного обновления состава руководящих органов», однако вряд ли это объясняется «необходимостью приближения низового уровня партийной организации к интересам членов партии»205. Закон не устанавливает сроки полномочий руководящих органов иных структурных подразделений партии, однако можно считать, что эти сроки не должны превышать сроки, установленные для регионального отделений.

Практически повсеместно наблюдаемой тенденцией последних лет является усложнение организационной структуры политических партий, наличие параллельно создаваемых органов с общей или пересекающейся компетенцией. Налицо и тенденция бюрократизации внутрипартийной жизни, что

203См.: Братановский С. Н. Правовое регулирование организации и деятельности политических партий в России. Саратов, Научная книга, 2007. С. 89.

204См.: Данилевский В.Д. Статус политической партии в постсоветской России. М.: 2002. С.84.

205См.: Заславский С. Е. Политические партии России: процесс правовой институализации Дис. … д- ра. юрид..наук. М.: 2004. С. 218; Оганесова Ю. Н. Организационно-правовая деятельность общественных объединений в России. СПб., Федерация, 2009. С. 133; Яхоничев М. С. Политические партии и практика правового регулирования. Смоленск, 2009. С. 87.

105

особенно рельефно проявляется в крупных политических партиях, имеющих парламентские фракции в Государственной Думе206.

Глава 3. Государственный контроль за деятельностью политических партий в России

§1. Сущность и виды государственного контроля за деятельностью политических партий в Российской Федерации

Политические партии, выполняя функции политической интеграции (включение граждан в процесс управления государством) и политической социализации (работа по информированию граждан, подготовке и обучению партийных кадров), должны стать процедурным механизмом, обеспечивающим функционирование не только представительной демократии, но и форм непосредственного народовластия. Данные процессы являются длительными и скрупулезными и преследуют единую цель – создание властных структур, способных эффективно и оперативно решать назревшие проблемы граждан и нести ответственность за принятые решения. Деятельность политических партий должна быть подконтрольна не только гражданам, имеющим в них членство, но и обществу, в интересах которого партии реализуют свои программы, а также государству в целом. Контроль как социальное и правовое явление представляет собой неотъемлемую часть государственного управленческого механизма, выполняющую функцию обеспечения единого режима законности на всей территории Российской Федерации.

Контроль за политическими партиями в условиях сегодняшней многопартийной системы призван обеспечить не только реальную политическую конкуренцию, но и создать систему сдержек и противовесов в идеологических прерогативах реализации конституционных прав граждан на участие в

106

управлении делами государства. Кроме того, действенный контроль в данной сфере способствует предотвращению излишней политизации общества и побуждает руководящие органы политических партий действовать исключительно в интересах граждан, а не преследовать свои собственные низменные властолюбивые и коррупционные цели.

Контрольная деятельность всегда имеет производный характер, так как касается деятельности, которая уже существует внутри каждой политической партии, политического союза. При этом, контроль за деятельностью политической партии является вторичным явлением и наступает после создания (юридического оформления) политической партии как общественного объединения граждан. Иными словами, если граждане, преследующие общие интересы, не зарегистрировали в установленном законом порядке политическую партию и реализуют свои политические права средствами, не предусмотренными Законом «О политических партиях», то в данном случае их деятельность будет контролироваться исходя из предписаний иных нормативных актов.

Рассуждая о сущности контроля за функционированием политических объединений, необходимо отметить, что данный вид деятельности является относительно новым, поскольку во многом берет свое начало с момента принятия Конституции Российской Федерации 1993 г. В условиях существования КПСС в советском государстве в формировании форм и методов контроля над ней не было необходимости, поскольку единственная партия являлась правящей и самостоятельно обеспечивала реализацию вертикали власти в стране, не нуждаясь в каких-либо дополнительных механизмах обеспечения своего существования. В сегодняшних условиях становления и развития многопартийности контроль за деятельностью политических партий приобретает особенное значение, поскольку от степени реализации конституционных прав граждан на участие в управлении государством в итоге зависит политическая, экономическая, социальная и правовая стабильность России.

107

В Законе «О политических партиях» закреплены параметры, по которым должна развиваться партийная система. Вместе с этим, отклонение от уставных целей, излишняя увлеченность политической борьбой с одной стороны и явный недостаток действенных контрольных инструментов и правового регулирования в этой сфере с другой, позволяет высказаться о том, что в силу специфики своего административно-правового статуса политические партии оказались выведенными как из-под гражданского контроля снизу, так и из-под политического контроля сверху. На первом плане обычно находится проблема слабости политических партий, отсутствия у них достаточных ресурсов для воплощения в жизнь уставных целей. Но это лишь следствие ситуации, когда многие сферы жизнеобеспечения и удовлетворения повседневных нужд граждан, на которые могут повлиять политические объединения в целях их стабилизации и улучшения, остаются вне поля их зрения, вне сфер влияния государственных органов и тем самым выведены из-под государственного контроля - и в итоге, не поставлены ни под какой другой. Кулуарная деятельность политических партий превращается в «серую зону», в которой рождается целый спектр идеологических патологий, идущих вразрез с подлинными принципами российской демократии.

С учетом изложенного, в целях создания объективного представления о контроле за деятельностью российских политических партий, представляется необходимым начать исследование рассматриваемого явления с теоретических основ.

Ученые отмечают, что в России отсутствует общепризнанная, научно обоснованная, комплексная теория государственного контроля207. Это означает, что нет единых представлений о роли и назначении государственного контроля в государственном управлении демократической Россией. Результатом этого является отсутствие единообразных принципов и методов при осуществлении контроля за деятельностью политических партий.

207 См.: Степашин С. В., Двуреченских В. А., Чегринец Е. А., Чернавин Ю. А. Власть — Демократия — Контроль. М.: Финансовый контроль, 2005. С. 78.

108

Среди ученых-правоведов, исследователей в сфере социального управления нет единого мнения в отношении понятия «контроль». По нашему мнению, Н. М. Добрынин справедливо отмечает, что разные подходы к определению контроля не столько отражают стремление дать универсальную формулу понятия контроля, сколько являются следствием рассмотрения данного феномена через призму интересов представителей различных научных направлений — философских, управленческих, политических, правовых, кибернетики и др. Поэтому нельзя не согласиться с позицией каждого из авторов, ибо в их индивидуальном подходе непременно содержится один из элементов того большого и емкого содержания, которым обладает понятие «контроль»208.

Наиболее распространенным подходом к определению контроля является понимание контроля как одной из функций управления. Г. В. Атаманчук относит контроль к функциям управления наряду с организацией, планированием, регулированием и кадровым обеспечением209. Такого же мнения придерживается Н. М. Добрынин, считающий контроль в целом осуществлением функции управления, суть которой заключается в проверке, наблюдении, отслеживании того или иного явления. Исследователь конкретизирует контроль как проверку, наблюдение с целью проверки исполнения законов, постановлений, управленческих решений и тому подобное210. Ю. М. Козлов относит контроль к функциям управления и понимает контроль как наблюдение за функционированием управляемой сферы211. Ф. Шамхалов относит контроль к универсальным функциям управления212. Также отметим позицию некоторых авторов, считающих, что контроль является не отдельным этапом управления, а неотъемлемой составляющей процесса принятия и реализации

208См.: Добрынин И. М. Концептуальные подходы к оценке механизма общественного контроля за государственной публичной властью в конституционно-правовой действительности Российской Федерации// Право и политика 2005 № 9. С. 21—26.

209См.: Атаманчук Г. В. Государственное управление. М.: Экономика, 2000. С. 56.

210См.: Добрынин Н. М. Указ. соч.

211См.: Административное право: Учеб. / Под ред. Л. Л. Попова. М.: Юристъ 2002. С. 18.

212См.: Шамхалов Ф. Основы теории государственного управления. М.: Экономика, 2003. С. 196.

109

управленческих решений на всем его протяжении213. Отдельные ученые рассматривают государственный контроль как функцию, а значит, и неотъемлемую черту государственного управления. Все государственные органы обладают контрольными полномочиями214. В. М. Горшенев и И. Б. Шахов определяют контроль как специфическую правовую форму, которая имеет свое социальное назначение и соответствующие функции. Рассматривая контроль как функцию социального управления, они характеризуют сущность контроля следующим образом: субъект управления осуществляет учет и проверку того, как управляемый объект выполняет его предписания215. И. Л. Бачило относит контроль к формам управленческой деятельности (способам реализации функций государственного органа в процессе управления)216.

Возвращаясь к объекту нашего исследования, отметим, что Закон «О политических партиях» - комплексный правовой акт, регулирующий деятельность отечественной политической системы, а также иное законодательство, посвященное функционированию политических партий, не дают определения контроля в исследуемой сфере217. На наш взгляд, отсутствие легальной дефиниции порождает многообразное понимание сущности этого явления и выступает поводом для дискуссий.

Так, А.Л. Бураковский отмечает, что контроль за политическими партиями в России – производное явление, сформированное в результате развития российской государственности, являющееся сферой деятельности органов исполнительной власти и заключающееся в обеспечении ими законности в деятельности политических общественных объединений218. И.О. Чернигов

213См., например: Мельник М. В., Пантелеев А. С., Звездин А. Л. Ревизия и контроль: Учеб. пособие /

М.: ИД ФБК-ПРЕСС, 2004. С. 12.

214См.: Степашин С. В., Двуреченских В. А., Чегринец Е. А., Чернавин Ю. А. Власть — Демократия

— Контроль. М.: Финансовый контроль, 2005. С. 77.

215См.: Горшенев В. М., Шахов И. Б. Контроль как правовая форма деятельности. М.: Юрид. лит., 1987. С. 31.

216См.: Административное право Российской Федерации / Отв. ред. Н. Ю. Хаманева. М.: Юристъ, 2005.

С. 281.

217При этом отметим, что ст. 38 ФЗ «О политических партиях» раскрывает лишь общие полномочия компетентных органов, осуществляющих контроль над деятельностью политических партий.

218См.: Бураковский А.Л. Юридическая ответственность политических партий в Российской Федерации. Дисс….канд. юрид. наук. Челябинск, 2007. С. 143.

110