Административно-правовое регулирование организации и деятельности политических партий в Российской Федерации. Монография

ния. Данноеположениебудет соответствовать и международным нормам, и историческойтрадиции, иправовой природе общественных организаций. Для административных же целей (взаимодействия и контроля) следует ограничиться учетом такихассоциаций102», т. е. посвоейсутиэтотавтор выступает за полную отмену государственной регистрации общественных объединений. Ему весьма содержательно возражает А. Б. Агапов "Акт регистрации есть специфическая форма взаимоотношений общественных объединений с государством. Она определяет основные требования к содержанию их уставов, отражающих важнейшие элементы правового статуса общественного объединения... Процедура регистрации предусматривает далее определение соответствия устава общественного объединения требованиям законодательства. Органы юстиции анализируют документы, подтверждающие вид общественных объединений.... Такие органы вправе осуществлять проверку достоверности представленных для регистрации документов и иные действия, предусмотренные законодательством"103.

В данном случае Агапов А.Б. выделяет такие цели государственной регистрации общественных объединений как оформление взаимоотношений органов исполнительной власти и общественных объединений, определение соответствия устава общественного объединения требованиям законодательства.

Действительно, осуществление этих целей необходимо. Государственные органы в отношении негосударственных организаций осуществляют государственное регулирование. Общественные объединения в данном случае не являются исключением. Поэтому Ю. В. Соболева вполне справедливо считает, что «государственную регистрацию общественных объединений можно назвать важнейшим элементом государственного регулирования их деятельности. Реформы, происходящие в нашей стране, нашли выражение и в законо-

102Юрьев С. С. Правовой статус общественных объединений: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М.: 1995. С. 20.

103Агапов А. Б. Некоторые проблемы информационно-правового обеспечения деятельности общественных организаций в РФ // Государство и право. 1994. № 2. С. 101-102.

61

дательстве об общественных объединениях. В СССР общественные объединения являлись придатками государственного аппарата и не могли действовать самостоятельно104».

Со своей стороны добавим, что научная позиция С. С. Юрьева вызывает возражение и в общеюридическом аспекте, так как она находится в противоречии со ст. 51 Гражданского кодекса «Государственная регистрация юридических лиц».

Особенно важен этап регистрации для политических партий, в отношении которых он обязателен, и как указывает Юдин Ю.А.: "Без юридического оформления образования партий трудно обеспечить реализацию ими и государством взаимных прав и обязанностей. Следовательно, нельзя рассматривать институт регистрации исключительно как ограничение свободы политических партий. В общем контексте правового регулирования он является важной гарантией их правового статуса. Явочно-регистрационный порядок образования политических партий особенно необходим в странах, где... многопартийная система находится еще в процессе становления"105.

По данной проблеме бывший министр юстиции РФ П.В. Крашенинников отмечал: "Министерство юстиции неформально подходит к регистрации партий и движений, тщательно исследуя на предмет соответствия Конституции РФ и действующему законодательству"106.

Также заслуживает внимания и точка зрения, высказанная в докладе регионального общественного фонда "Информатика для демократии" на тему "О целях и средствах противодействия политическому экстремизму в России" о том, что "следует ввести обязательную регистрацию общественных объединений в органах юстиции... Регистрация не есть средство подавления общественной активности - это лишь средство контроля исключительно за законностью деятельности общественных объединений"107.

104Соболева Ю. В. Общественные объединения как субъект административного права. Дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2000. С. 128.

105Юдин ЮЛ. Политические партии и право в современном государстве. М.: 1998. С. 80-81.

106Российская газета. 1999. 22 мая.

107Российская газета. 1998. 30 декабря.

62

Поэтому, исследуя административно-правовую природу государственной регистрации, отметим, что она прежде всего является юридическим фактом, то есть обстоятельством, с которым связано возникновение у политической партии как субъекта прав юридического лица.

Применительно к общественным объединениям (политическим партиям) учёными государственная регистрация определяется как « … форма государственного контроля за их целевым назначением …»108, «… специфическая форма взаимоотношений общественных объединений с государством»109. То есть акцент здесь делается на характере взаимоотношений общественных объединений с органами государственной власти.

Таким образом, можно сформулировать определение государственной регистрации политических партий. Под данной стадией создания политиче-

ской партии следует понимать форму взаимоотношений политических

партий с органами юстиции, целями которой являются: обеспечение соответствия законодательству учредительных документов политической партии и при этом условии получения ими прав юридических лиц. Дан-

ное определение отражает специфику государственной регистрации политических партий и необходимо для уяснения административно-правовой сущности данной стадии их создания.

Порядок государственной регистрации политических партий регулируется следующими нормативными актами: ст. ст. 51, 58. 59 Гражданского кодекса Российской Федерации; ст. ст. 21-23 Закона «Об общественных объединениях»; ст. ст. 15-20 Закона «О политических партиях», положениями Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»110, Положением о Министерстве юстиции Российской Федерации (утв. Указом Президента РФ от 13 октября 2004г.)111.

108Овсянко Д. М. Административное право: Учебное пособие. М.: 1997. С. 47.

109Агапов А. Б. Федеральное административное право России. Курс лекций. М.: 1997. С. 102.

110СЗ РФ. 2001. № 33 (Часть 1). Ст. 3431.

111СЗ РФ. 2004. № 42. Ст. 4108.

63

Юридическая практика зарубежных стран демонстрирует многовариантность в решении вопросов относительно характера, объёма и уровня требований, предъявляемым при регистрации политической партии:

●требования, вытекающие из правовой конструкции политических партий - запрет на создание партии по религиозному, национальному принципу (Болгария), обязательность указания на политический характер целей уставной деятельности (Казахстан)112;

●требования минимально необходимой численности партии (в Латвии - 200113, Литве - 400114, Польше - 1000115, Анголе - 1500116, Казахстане - 50 000117,

Мексике - не менее 65 тыс. чел.118);

●требования к территориальному масштабу деятельности (в Мексике119, Бразилии120, Украине121 - толькообщегосударственныепартии).

ВРоссийской Федерации к созданию политической партии предъявляются требования по всем вышеназванным основаниям. Так, общая численность создаваемой партии в соответствии с п. 2 ст. 3 Закона «О политических партиях» с 1 января 2010 г. до 1 января 2012 г. должна быть не менее сорока пяти тысяч членов политической партии, при этом более чем в половине субъектов Российской Федерации политическая партия должна иметь региональные отделения численностью не менее четырехсот пятидесяти членов политической партии в соответствии с пунктом 6 статьи 23 настоящего Федерального закона. В остальных региональных отделениях численность каждого

112Закон Республики Казахстан от 15 июля 2002 г. № 344-2 «О политических партиях» // www.pavlodar.com

113Закон Латвийской Республики «Об общественных организациях и объединениях» // Правовой статус политических партий в европейских странах. Мн. Тесей, 2003. С.229.

114Закон Литовской Республики «О политических партиях и политических организациях» // Там же.

С.196.

115Закон Республики Польша «О политических партиях» // Там же С. 179.

116Русск. текст. Закон о политических партиях от 11 мая 1991 г. № 1591 // Зарубежное законодательство о политических партиях. Сборник нормативных актов. С. 27.

117Закон Республики Казахстан от 15 июля 2002 г. № 344-2 «О политических партиях» // www.pavlodar.com

118Русск. текст. Федеральный закон о политических организациях и избирательном процессе // Зарубежное законодательство о политических партиях. Сборник нормативных актов. С. 124.

119Русск. текст. Федеральный закон о политических организациях и избирательном процессе // Зарубежное законодательство о политических партиях. Сборник нормативных актов. С. 124.

120Автономов А. С. Правовая онтология политики. К построению системы категорий. М: 1999.

121Закон Украiни «Про полiтичнi партi Украiнi» 5 квiтня 2001 року № 2365-Ш.

64

из них не может составлять менее двухсот членов политической партии в соответствии с пунктом 6 статьи 23 настоящего Федерального закона;

с 1 января 2012 года - не менее сорока тысяч членов политической партии, при этом более чем в половине субъектов Российской Федерации политическая партия должна иметь региональные отделения численностью не менее четырехсот членов политической партии в соответствии с пунктом 6 статьи 23 настоящего Федерального закона. В остальных региональных отделениях численность каждого из них не может составлять менее ста пятидесяти членов политической партии.

Партии могут иметь только общероссийский статус: создание и деятельность региональных и межрегиональных партий законом не предусмотрено. И, наконец, федеральные законы «О политических партиях», «Об основныхгарантияхизбирательныхправиправанаучастиевреферендумеграждан Российской Федерации» предусматривают, что партии становятся единственной разновидностью общественных объединений, имеющих право самостоятельно выдвигать кандидатов в депутаты на выборах в федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

Регистрация осуществляется после проведения учредительного съезда партии. Закон устанавливает точный срок – шесть месяцев, - необходимый для регистрации политической партии после ее учредительного съезда либо после преобразования в политическую партию на своих съездах всероссийской общественной организации или всероссийского общественного движения. В п. 4 ст. 15 Закона «О политических партиях» определяются также порядок и срок регистрации региональных отделений политической партии.

Несоблюдение этого срока является основанием для отказа в приеме документов, что может привести к необходимости проводить процедуру создания партии «по новой». Так, в 2001-2003 гг. в отведенный законом 6- месячный срок не сумели уложиться партии «Гражданский союз», Православная партия России, Партия зеленых Российской Федерации и Союзная

65

партия возрождения России, Партия экономической свободы, Партия справедливости и развития России, Партия акционеров и вкладчиков122.

Законодательно закреплена процедура рассмотрения федеральным уполномоченным органом или его территориальным органом документов, необходимых для государственной регистрации политической партии и ее региональных отделений. При установлении соответствия представленных для регистрации документов политической партии требованиям, изложенным в законе, федеральный уполномоченный орган или его территориальный орган не позднее чем через три рабочих дня со дня получения от регистрирующего органа информации о внесенной в единый государственный реестр юридических лиц записи о политической партии или его региональном отделении выдает уполномоченному лицу политической партии или его регионального отделения документ, подтверждающий факт внесения соответствующей записи в единый государственный реестр юридических лиц. При этом в случае, если не принято решение об отказе в государственной регистрации политической партии или регионального отделения, указанный документ должен быть выдан не позднее чем через месяц со дня подачи соответствующего заявления о государственнойрегистрации.

В случае непредставления политической партией в течение месяца со дня истечения шестимесячного срока, предусмотренного п. 4 ст. 15 Закона, копии документа о государственной регистрации ее региональных отделений более чем в половине субъектов Российской Федерации, п. 6 ст. 15 данного нормативного акта устанавливает, что документ государственной регистрации политической партии признается утратившим силу, а запись о создании данной политической партии исключается из единого государственного реестра юридических лиц.

Указанные сроки продлеваются в случае, если решение об отказе в государственной регистрации регионального отделения политической партии обжа-

66

ловано в суде, и на день истечения указанных сроков решение суда не вступило в законную силу. В Законе не указано, на какое время дополнительно продлеваются шестимесячные сроки государственной регистрации региональных отделений политической партии и сроки представления в федеральный уполномоченный орган копии свидетельств о государственной регистрации ее региональных отделений более чем в половине субъектов Российской Федерации. По мнению ряда авторов, решение этой задачи оставлено на усмотрение федерального уполномоченного органа123.

Особая роль в осуществлении регистрационных действий принадлежит уполномоченному политической партии или её регионального отделения. Анализ его административно-правового статуса и необходимых полномочий свидетельствует о наличии проблемности в их определении.

Дело в том, что, как уже было выше отмечено, в ст. 16 Закона «О политических партиях» определяется название и даётся перечень документов, представляемых для государственной регистрации политической партии, созданной на учредительном съезде политической партии. Обращает на себя внимание неоднократное упоминание в данной статье уполномоченного лица или уполномоченных лиц партии, либо её региональных отделений.

Ранее при анализе вопросов организации и деятельности мы уже упоминали об уполномоченном лице организационного комитета. Так, в подп. «б» ст. 12 постулируется факт наличия уполномоченного организационного комитета для подготовки созыва и проведения учредительного съезда. Но нигде не записано, каким способом избирается, назначается или самовыдвигается в уполномоченные член организационного комитета. Хотя это принципиально важный вопрос, ибо уполномоченное лицо организационного комитета, обладая широкими полномочиями, способно обеспечить себе лидерство на учредительном съезде партии и в самой партии.

Дис. … канд. юрид. наук. Волгоград, 2004. С. 183; Резниченко Г. Е., Тахтаров М. Ю. Административноправовое регулирование регистрации политической партии в России. М..: Право, 2006. С. 74; Чекмарёв М. В. Роль и значение информационно-правовых технологий в избирательном процессе // Проблемы российской многопартийности. Саратов, Научная книга, 2007. С. 69.

67

Далее, в соответствие со ст. 16 Закона «О политических партиях» уполномоченные лица политической партии предстают как уже ее лидеры. Они:

•подписывают заявление. Правда, в настоящей статье не указано, какое заявление они подписывают, и приходится только догадываться, что они подписывают заявление о государственной регистрации политической партии;

•заверяют устав политической партии (подп. «б» п. 1); программу (подп. «в» п. 1); копии решений учредительного съезда политической партии (подп. «г» п. 1);

•получают в федеральном уполномоченном органе документ, подтверждающий получение документов.

Уполномоченные лица политической партии несут юридическую ответственность и обладают правом подписывать и заверять документы.

Однако, как и в случае с уполномоченными лицами организационного комитета, законодатель умалчивает о порядке их назначения или избрания. Что может привести к нестандартным ситуациям. Таковыми могут быть случаи самозахвата или дублирования полномочий организованной группой граждан. На наш взгляд требуется внесение изменений и дополнений в действующее законодательство, касающееся процедуры избрания уполномоченных лиц политической партии.

Полностью можно присоединиться к точке зрения О. Ю. Петровой, полагающей, что «поскольку политическая партия является организацией демократического толка и обладает самостоятельностью в определении своей внутренней структуры, то уполномоченные лица организационного комитета партии должны избираться из числа членов этого комитета путём проведения открытого голосования. Таким же способом должны избираться и уполномоченные лица политической партии, её региональных отделений, с той лишь разницей, что речь должна идти об избрании на Съезде партии или её регионального отделения»124.

68

Со своей стороны добавим, что в данном случае вполне возможна аналогия закона. Так, в данный вопрос может внести ясность ст. 9 Федерального закона от 8 августа 2001 г. «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»125. В ней, в частности зафиксировано, что уполномоченным лицом могут являться следующие физические лица: руководитель постоянно действующего исполнительного органа регистрируемого юридического лица или иное лицо, имеющее право без доверенности действовать от имени этого юридического лица при его создании; руководитель юридического лица, выступающего учредителем регистрируемого юридического лица; конкурсный управляющий или руководитель ликвидационной комиссии (ликвидатор) при ликвидации юридического лица, иное лицо, действующее на основе доверенности или иного полномочия, предусмотренного федеральным законом или актом специально уполномоченного на то государственного органа, или актом органа местного самоуправления.

На основании вышеизложенного представляется необходимым внести изменение в Закон «О политических партиях» и словосочетание в п. 1 ст. 13 «… открывает через уполномоченное лицо организационного комитета расчётный счёт в одной из кредитных организаций Российской Федерации и сообщает об этом в федеральный уполномоченный орган … » заменить на словосочетание: «избирает открытым голосованием простым большинством голосов из числа своих членов уполномоченное лицо организационного комитета, через которое открывает расчётный счёт в одной из кредитных организаций Российской Федерации и которое вправе заключать гражданскоправовые договоры для обеспечения деятельности организационного комитета, и сообщает об этом в федеральный уполномоченный орган …»126.

Дис. … канд. юрид. наук. Волгоград, 2004. С. 185.

125СЗ РФ. 2001. № 33 (часть 1). Ст. 3431.

126Там же С. 186.

69

Для государственной регистрации политической партии, созданной на учредительном съезде политической партии, в федеральный уполномоченный орган представляются следующие документы:

а) заявление, подписанное уполномоченными лицами политической партии, с указанием их фамилий, имен, отчеств, адресов места жительст-

ва и контактных телефонов; б)устав политической партии в двух экземплярах, сброшюрованный,

пронумерованный, заверенный уполномоченными лицами политической партии, а также текст устава в машиночитаемом виде;

в) программа политической партии, заверенная уполномоченными лицами политической партии, а также текст программы в машиночитаемом виде; г) заверенные уполномоченными лицами политической партии копии решений учредительного съезда политической партии о создании политической партии, о принятии устава политической партии и о принятии ее программы, о создании региональных отделений политической партии, о формировании ее руководящих и контрольно-ревизионных органов с указанием данных о представительстве делегатов на этом съезде и

результатах голосования; д) документ об уплате государственной пошлины;

е) сведения об адресе (месте нахождения) постоянно действующего руководящего органа политической партии, по которому осуществляется связь с политической партией (пп. "е" в ред. Федерального закона от

21.03.2002 № 31-ФЗ);

ж) экземпляр общероссийского периодического печатного издания, в котором опубликованы сведения о месте и дате проведения учредительного съезда политической партии;

з) заверенные уполномоченными лицами региональных отделений политической партии копии протоколов проведенных более чем в половине субъектов Российской Федерации конференций или общих собраний региональных отделений политической партии с указанием численности членов

70