Административно-правовое регулирование организации и деятельности политических партий в Российской Федерации. Монография

политической партии в ее региональных отделениях, соответствующих требованиям пункта 2 статьи 3 Закона «О политических партиях», а также места нахождения руководящих органов региональных отделений политической партии.

Формы документов, применяемых для государственной регистрации политической партии, утверждены Приказом Минюста России от 31 марта 2009 г. № 94 «Об утверждении образцов документов, представляемых в Министерство юстиции Российской Федерации (его территориальный орган) для государственной регистрации политической партии и её регионального отделения127».

В случае преобразования общественной организации либо общественного движения в политическую партию перечень документов, представляемых для государственной регистрации, несколько отличается. Во-первых, поскольку в данном случае партия официально будет считаться созданной с момента ее регистрации, все необходимые документы принимаются от имени преобразуемого общественного объединения и передаются в регистрирующий орган его представителями. Во-вторых, к перечню документов необходимо дополнительно приобщить передаточный акт общественной организации или общественного движения.

Определенный в статьях 16 и 17 Закона «О политических партиях» перечень требуемых для регистрации документов имеет исчерпывающий характер - орган юстиции не вправе требовать предоставления иных документов для регистрации. Однако это законодательное положение содержит в себе внутреннее противоречие, касающееся регистрирующих органов и порождающее определённые, проблемы применения этого закона на практике. Учитывая, что в качестве одного из оснований для отказа в регистрации политических партий является наличие в представленных документах информации, не соответствующей требованиям законодательства, неясен путь преодоления указанного выше запрета. Налицо очевидный пробел, допущенный

71

законодателем, который, как показывает правоприменительная практика128 вынужденно подменяется квазиправовыми процедурами. Так, по свидетельству С. Е Заславского при проведении одной из избирательных компаний списки членов партии(по региональным отделениям) доверенные лица партии по договорённости представляли в Минюст России, где эти списки просматривались, а затем возвращались обратно. В аналогичном порядке испрашиваются документы учредительного или преобразовательного съезда, которые (что не совсем понятно) также не включены в перечень необходимых документов, представляемых для регистрации. Однако организационно - правовой механизм проверки сведений, представляемых политической партией, на этапе ее регистрации не функционировал.

Отсутствие необходимой ясности с перечнем документов, с одной стороны, дезориентирует политические партии, а с другой – провоцирует территориальные подразделения Минюста России на самостоятельное определение дополнительно испрашиваемой информации. Как отмечает В. Швед, Главное управление Минюста России по Пермской области при регистрации региональных отделений партий затребовало реестр членов партии, состоящих на учете, с указанием паспортных данных, данных по регистрации, фактическому месту проживанияи др129.

При принятии решения об отказе в государственной регистрации политической партии заявителю сообщается об этом в письменной форме не позднее чем через месяц со дня получения представленных на регистрацию документов с указанием оснований, повлекших отказ в государственной регистрации партии. Отказ в государственной регистрации партии может быть обжалован в судебном порядке. В этом случае суд обязан рассмотреть заявление политической партии в течение месяца со дня его поступления.

При условии устранения оснований, вызвавших отказ в государственной регистрации, возможна повторная подача документов на государствен-

128См.: Заславский С. Е. Политические партии России: процесс правовой инстуализации Дис. … д-ра.

юрид. наук. М.: 2004. С. 166.

129В. Швед. «Дубинка» для неугодных // Выборы. Законодательство и технологии. 2002. № 10. С. 30.

72

ную регистрацию При этом рассмотрение повторного обращения в орган, регистрирующий политические партии , и вынесение по данному обращению решения производится в общем порядке, рассмотренному выше. Следует отметить, что закон не устанавливает предела числа возвратов документов политической партии федеральным уполномоченным органом и числа подачи вновь направленных документов130.

Закон «О политических партиях» устанавливает ряд оснований для отказа политической партии в государственной регистрации. При этом характерным показателем широты диапазона ограничительных требований на создание и деятельность политических партий является то, что, если в Федеральном законе «Об общественных объединениях» в ст. 16 запреты и ограничения уместились в одном абзаце, а в Федеральном законе «О свободе совести и о религиозных объединениях» по сути ограничительными являются только п. 3 и 4 ст. 6, то в Законе «О политических партиях» ограничительные меры изложены в шести пунктах.

Такое внимание законодателей к вопросам правового ограничения на создание и деятельность политических партий обусловлено местом и ролью политических партий в жизни государства. Согласно рассматриваемому Закону, политические партии являются единственными общественными объединениями, которые могут выдвигать кандидатов в депутаты Государственной Думы, законодательные органы субъектов Российской Федерации. Политические партии являются наиболее организованными общественными объединениями, представляющими интересы граждан в органах государственной власти и местного самоуправления и преследующими достижение политических целей, т.е. обретения государственных властных полномочий. Именно эти функции политических партий представляют для общества и государства особую значимость и требуют законодательной защиты от возможных крайностей- в случае образования и тем более прихода к власти политической

73

партии, преследующей групповые, узкопартийные интересы, способные представлятьугрозудлябезопасностистраны131.

В пунктах 1, 2 ст. 20 Закона «О политических партиях» содержатся основания, при которых уполномоченный орган исполнительной власти имеет право отказатьв регистрации политическойпартии, либоеёрегионального отделения.

1. Положения устава политической партии противоречат Конституции РФ, федеральным конституционным законам, Закону «О политических партиях» ииным федеральнымзаконам.

Возможность отказа в регистрации в данном случае основана на системной связи положений части 3 статьи 21 Закона «О политических партиях», согласно которой нормы устава должны соответствовать действующему законодательству, и статьи 4 того же закона, согласно которой деятельность политической партии основывается на Конституции Российской Федерации и регулируется федеральными конституционными законами и федеральными законами. Противоречия устава положениям подзаконных актов, в т.ч. нормативных актов Президента и Правительства Российской Федерации, не являются основанием для отказа в регистрации партии, даже если они действительно имеют место132.

Основанием для отказа в регистрации не может служить и противоречие норм партийных уставов законам субъектов Российской Федерации. Это положение относится не только к регистрации политической партии, но, что особенно важно, и к ее региональным отделениям. Осуществляющие свою деятельность на всей территории Российской Федерации и имеющие статус общероссийских общественных объединений, политические партии могут быть ограничены в своем уставном нормотворчестве только рамками федерального законодательства.

131См.: Петрова О. Ю. Многопартийность в Российской Федерации: конституционно-правовой аспект. Дис. … канд. юрид. наук. Волгоград, 2004. С. 69-70.

132Маргулис Г. Н. Корпоративное нормотворчество. М.: 2008. С. 92.

74

Как показывает накопленная правоприменительная практика, наиболее характерными основаниями для отказа в регистрации являются следующие отступления от норм Федерального закона «О политических партиях»:

• Наличие В уставе положений, несовместимых со статусом партии (возможность использования партией средств международных организаций в рамках осуществления ее проектов133, создания хозяйственных обществ и некоммерческих организаций134, и др.).

•Выявленные внутренние противоречия устава (например, отнесение вопроса об избрании высших руководящих органов партии к ведению конференции регионального отделения партии)135. Противоречия, содержащиеся в уставе, порой являются следствием неудачных компромиссов, достигнутых при его обсуждении: предлагаемые на съезде партии поправки принимаются «с голоса», без предварительной проработки. Впоследствии, когда выявляется юридическая несостоятельность отдельных формулировок, возможность их исправления уже утрачена.

•Наличие в уставе правовых пробелов по вопросам, которые в соответствии с п. 2 ст. 21 Федерального закона «О политических партиях» должны быть урегулированы уставом партии (например, порядка учета членов партии136, норм, определяющих порядок избрания отдельных руководящих органов партии, реорганизации и ликвидации партии и, ее отделений оснований и порядкаотзывавыдвинутых кандидатов137 и др.).

•Наименование или содержание представленных для регистрации документов свидетельствует о наличии признаков экстремизма. В практике подобные случаи крайне редки: экстремистские планы в уставных документах обычно не заявляются. Тем не менее, Минюст России счел невозможным регистрацию «Трудовой России» и Российской коммунистической рабочей пар-

133Письмо Министерства юстиции Российской Федерации от 28 марта 2002 г. № 08-515 об отказе в регистрации всероссийской политической партии «Партия народов России».

134Письмо Министерства юстиции Российской Федерации от 5 июля 2002 г. № 08-862.

135Там же.

136Заключение об отказе в государственной регистрации Политической партии «Единая социальная партия Российской Федерации» от 10 декабря 2002 г.

137Письмо Министерства юстиции Российской Федерации от 28 марта № 08-515 об отказе в регистрации Всероссийской партии «Партия народов России».

75

тии - революционной партии коммунистов: в первом случае из-за уставной цели «завоевания власти трудящихся», во втором - усмотрев в слове «революционный» готовность партии к насильственному изменению конституционного строя.

• Нарушение предусмотренных законом принципов добровольности, равноправия, самоуправления, законности и гласности. Типичным нарушением является умаление права членов партии на избрание в состав высших руководящих органов партии (например, это право закрепляется только за делегатами съезда), а также делегирование руководителям, руководящим органам и иным лицам прав на принятие решений, отнесенных нормами закона к исключительной компетенции съезда партии138.

2. Несоответствие наименования и символики политической партии требованиям, установленным законом «О политических парти-

ях». Помимо уже упоминавшегося отказа в регистрации РКРП-РПК несоответствие может выражаться в нарушении запрета на использование в наименовании политической партии названий органов государственной власти и местного самоуправления, указаний на признаки национальной или религиозной принадлежности, а также имени и фамилии гражданина. По этому основанию было отказано в регистрации Христианско-демократической партии139, Исламской партии России, Православной партии и Славянской партии России140, в названиях которых базовым являлся конфессиональный либо этнический идентификатор.

Отказ в регистрации в связи с наименованием также возможен, когда последнее нарушает требования законодательства Российской Федерации об охране интеллектуальной собственности. В практике встречаются ситуации, когда ранее было зарегистрировано общественное объединение с тем же либо сходным названием. Так, в 2002 г. в регистрации было отказано партиям

138См.: Заславский С. Е. Политические партии России: процесс правовой институализации Дис. … д-

ра. юрид..наук. М.: 2004. С. 168-169.

139Письмо Минюста России от 05.07.2002 г. №08-863 об отказе Христиано-Демократической партии.

140Заключение об отказе в государственной регистрации политической партии Славянская партия России от 30 декабря 2002 г.

76

«Возрождение»141, «Святая Русь»142 на том основании, что в Едином государственном реестре юридических лиц уже значились общественные объединения с такими названиями.

3. Непредставление необходимых документов. Следует отметить, что формулировка подпункта «б» части 1 статьи 20 Закона «О политических партиях» несколько отличается от формулировки нормы пункта 1 статьи 23 ФЗ «Об общественных объединениях», согласно которой общественному объединению может быть отказано в государственной регистрации, «если не представлен полный перечень учредительных документов или они оформлены в ненадлежащем порядке». В этой связи возникает вопрос о трактовке термина «непредставление документов», т.к. смысл его не вполне ясен и не исключает разночтений в правоприменительной практике.

На первый взгляд, данную норму следует трактовать расширительно, понимая под ней не только отсутствие полного комплекта предусмотренных законом документов, но и представление документов, при составлении которых нарушены правила оформления. Однако, более выверенной является точка зрения В. В. Лапаевой и Д. В. Шутько, полагающих, что, поскольку «законодатель сознательно не применил здесь более точную формулировку нормы ч.1 ст. 23 ФЗ «Об общественных объединениях», можно сделать вывод, что он не имел в виду включать в число оснований для отказа в регистрации партии ненадлежащее оформление представленных документов. Отсюда следует, что непредставление требуемых законом документов надо толковать лишь как непредставление полного перечня документов и что ненадлежащее оформление документов не может быть основанием для отказа в регистрации»143.

141Письмо Минюста России от 29 мая 2002 г- № 08-710 об отказе в регистрации политической партии «Возрождение».

142Письмо Минюста России от 13 июня 2002 г- № 08-753 об отказе в регистрации Всероссийской политической партии «Святая Русь».

143См.: Комментарий к Федеральному закону «О политических партиях» // М.: Юристинформцентр,

2002.

77

Признавая невозможность регистрации партии, документы которой оформлены ненадлежащим образом, В. Лапаева и Д. Шутько полагают, что выходом из создавшегося положения должна стать обязательная проверка органом юстиции представленных на регистрацию документов с точки зрения правильности их оформления. При таком подходе к делу орган юстиции, обнаружив ошибки и неточности в оформлении документов, должен указать на них уполномоченным лицам партии и дать возможность исправить эти ошибки или неточности, не откладывая решение вопроса на срок в пределах месяца. Если уполномоченные лица партии считают, что претензии к оформлению документов необоснованны, они вправе потребовать оформления письменного отказа в соответствии с пунктом 4 статьи 20 Закона «О политических партиях» и затем обжаловать этот отказ в суде.

Полагая вышеприведенное толкование правовой нормы обоснованным, необходимо, вместе с тем, отграничивать в правоприменительной практике неправильно оформленные документы, представленные для регистрации (например, копии решений об образовании политических партий, не заверенные уполномоченными лицами региональных отделений), от документов, принятых с нарушением законодательно установленного порядка. К случаям, которые следует расценивать в качестве оснований для отказа в регистрации, однозначно может быть отнесено непредставление в требуемом количестве копий протоколов конференций или общих собраний, проведенных более чем в половине субъектов Российской Федерации (например, вместо 45 необходимых протоколов представлено только 40), а также копий решений о принятии устава или программы партии. При этом не могут быть приняты во внимание решения учредительного съезда о принятии проектов указанных документов «за основу».

4. Федеральным уполномоченным органом установлено, что содержащиеся в представленных для государственной регистрации политической партии документах информация не соответствует требованиям Закона «О политических партиях». Например, в случаях когда по итогам

78

представленных на регистрацию документов выяснилось, что численность членов партии составляет' менее 45000 членов, численность региональных отделений меньше требуемой для регистрации, или когда на основе анализа протоколов региональных отделений партии устанавливалось, что председатели региональных отделений не избраны тайным голосованием. Подчас несоответствие содержащейся в представленных документах информации требованиям закона обусловлено ее недостоверностью144.

5. Нарушены установленные Законом «О политических партиях» сроки представления документов, необходимых для государственной регистрации политической партии (ст. 17), например, когда уполномоченные лица политической партии не уложились в шестимесячный срок со дня проведения учредительного съезда партии. В этом случае отказ в регистрации может быть вынесен лишь по этому формальному основанию, без детальной проверки содержания представленныхдлярегистрациидокументов145.

Форма отказа в регистрации политической партии и ее региональному отделению не унифицирована, в связи с чем он обычно оформляется либо в виде письма с приложением заключения либо в виде юридически мотивированного распоряжения об отказе146. При этом отказ в государственной регистрации партии по мотивам нецелесообразности ее создания не допускается: государство не вправе предъявлять к политической партии претензии, например, относительно утопичности ее программных положений, несоответствия целей и задач уставной деятельности требованиям времени, популизма и др.

Государственная регистрация региональных отделений осуществляется на местах после государственной регистрации самой партии. При этом более чем в половине субъектов Российской Федерации такая регистрация должна быть осуществлена не позднее, чем через 6 месяцев после регистрации самой

144Так при регистрации в декабре 2003 г. Социал-демократической партии России в списках членов партии значились граждане «рождение» которых ещё не произошло (2018, 2029, 2024 г.р.), а также граждане, родившиеся в 1890-е гг. XIX в.

145Заключение Минюста России об отказе в регистрации Союзной партии возрождения России «Чис-

тый мир» от 08.01.2002 г.

146Уткин Р. В. Отказ в государственной регистрации общественного объединения // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. 2002. № 4. С. 68.

79

партии. Если партия через месяц после истечения шестимесячного срока не представляет в орган юстиции копии свидетельств о государственной регистрации ее региональных отделений более чем в половине субъектов Российской Федерации, то свидетельство о государственной регистрации партии утрачивает силу, а запись о ее создании исключается из Единого государственного реестра юридических лиц. В 2002-2003 гг. подобным образом была отменена регистрация Партии граждан России, Конституционно-демократи- ческой партии, Национально-державной партии России, Российской консервативной партии предпринимателей и Коммунистической партии трудовой России147.

В отличие от политической партии, для отказа в регистрации ее регионального отделения предусмотрены только два основания: отсутствие необходимых для регистрации документов и обнаружившееся несоответствие содержащихся в них сведений требованиям Закона «О политических партиях». Вместе с тем, в правоприменительной практике известны случаи неправомерного отказа региональным отделениям, в основе которых лежало необоснованное применение требований, предъявляемых к регистрации партии, к ее региональному отделению. Так, имели место факты, когда территориальные органы Минюста России требовали для регистрации отделения оригинал устава партии, сведения о ее учредителях, передаточный акт, оригиналы заявлений о приеме в партию и т. д.148; Широкое распространение получила практика отказа в регистрации на основании того, что количество членов партии в списках, представленных на регистрацию, не совпадает с количеством членов партии, указанных в протоколе общего собрания (конференции). Подобные факты имели место в Чувашской Республике, Воронежской, Кировской, Орловской областях и др149. Однако, в рамках действующего законодательст-

147См.: Заславский С. Е. Политические партии России: процесс правовой институализации Дис. … д- ра. юрид..наук. М.: 2004. С. 174; Мирзоев А. Г. Правовая сущность и особенности регистрационного режи-

ма. М.: Статус, 2008. С. 111.

148См.: Никольская М. С. Регистрационные процедуры: сущность и особенности // «Проблемы российской многопартийности». М., Статут, 2007. С. 116.

149Там же. С. 193.

80