Административно-правовое регулирование организации и деятельности политических партий в Российской Федерации. Монография

Нередко разрешительный порядок создания партий дополняется нормами, ограничивающими количество партий в партийной системе (в Верхней Воль-

те в 1978-1980 гг., Сенегале в 1978-1981 гг.)51.

В третьей группе государств, к числу которых относится и Россия, признание правового статуса политической партии осуществляется в явочнорегистрационном порядке.

Явочно-регистрационный порядок на современном этапе развития получил наиболее широкое распространение. Всеобщая Декларации прав человека от 10 декабря 1956 года и Международный пакт о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 года52 закрепили, что политические объединения создаются без предварительного разрешения. Такой же порядок создания политических партий закреплен и в современном российском законодательстве: Конституции РФ (ст. 30), Декларации прав и свобод человека и гражданина РСФСР от 22 ноября 1991 года (ст. 20)53, Федеральном законе «Об общественных объединениях» 1995 года (ст. 3), Федеральном законе «О политических партиях» (ст. 2).

Правовой механизм регистрационного процесса позволяет партиям приобрести полноценный юридический, в том числе и административно-правовой статус участников общественных отношений, складывающихся в политической сфере. Политические партии становятся обладателями целого комплекса организационно-управленческих прав и обязанностей, их существование получает нормативное измерение, отражающее спектр потенциальных возможностей, средств и методов, с помощью которых они могут добиваться поставленных политических целей.

В условиях либерализации политического режима и перехода от авторитарных форм политической организации к системе, основанной на принципе открытой состязательности различных политических сил, явочно-

51См.: Тихомирова Ю. С. Правовые формы контрольной деятельности политических партий. Дис. … канд. юрид. наук. М.: 2003. С. 40.

52Международное гуманитарное право в документах. М.: Мир, 1996. С. 25-59.

53Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1991. № 52. Ст. 1865.

31

регистрационный порядок является наиболее оптимальным, поскольку позволяет сохранить баланс между принципом свободы образования политических партий и потребностью общества в обеспечении их «политической дееспособности» и подлинно представительного характера. “Государство, - по мнению С. Е. Заславского – обеспечивая политическим партиям право на участие в избирательном процессе, на государственное финансирование их деятельности, вправе одновременно установить дополнительные требования, которые свидетельствовали бы о наличии у партии поддержки в обществе и одновременно препятствовали бы обретению правового статуса партии карликовыми образованиями”54.

Исследуя административно-правовые аспекты создания политических партий в России, отметим, что Закон «О политических партиях» не только устанавливает жёсткие требования к регистрации политических партий но и вводит в административно-правовое русло процесс их создания, включая т.н. «нулевой цикл» ( подготовка, выбор времени и места, созыв и проведение учредительного съезда)55. Как уже было отмечено, Законом предусмотрено два способа создания партий, и в зависимости от выбора одного их них установлены различные требования к порядку и процедуре создания и регистрации партий: образование ее на учредительном съезде и создание партии путем преобразования общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения.

Такая двухвариантная возможность создания политических партий в России вызывает, на наш взгляд, спорность применения самого термина создания. Вызвано это в большей степени организационно-процессуальными особенностями, формирования этого вида общественных объединений.

54Заславский С. Е. Политические партии России процесс правовой институализации. Дис. … д-ра.

юрид. наук. М.: 2004. С. 150.

55В работах учёных-административистов процесс создания политических партий дифференцируется на два этапа «обязательный» и «факультативный». (см. Братановский С. Н. Правовое регулирование организации и деятельностиполитических партий. Саратов. Научная книга, 2007. С.116; ЗавгороднийМ. А. Политические партиикак субъектыадминистративногоправа. Дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2010. С. 103. идр.

32

Так, выделяя отдельную главу, регулирующую создание партий, Закон «О политических партиях», применяет термин «создание» только по отношению к процедуре учреждения партий на учредительном съезде (съезде общероссийского политического объединения). Обязательная процедура государственной регистрации также регулируется отдельной главой этого Закона и, таким образом, неявляетсяэтапом создания партии. Более того, данный Федеральный закон прямо указывает, что партия считается созданной со дня принятия учредительным съездом соответствующих решений, в том числе о создании политической партии.

Далее, терминологическое противоречие в определении организаци- онно-процессуальной стадии «создание политической партии» можно отметить и при анализе порядка создания политической партии путем преобразования в нее общероссийского политического объединения. Так, п.4 ст. 11 данного Федерального закона гласит, что при создании политической партии путем преобразования в политическую партию общероссийского политического объединения партия считается созданной со дня внесения соответствующей записи в единый государственный реестр юридических лиц. Кроме того, политическая партия и ее региональные отделения осуществляют свою деятельность в полном объеме, в том числе как юридические лица, лишь с момента государственной регистрации (п.2 ст.36). Важным аргументом в пользу того, что процедура создания является сложно-составным процессом, включающим в себя и государственную регистрацию, является и то, что партия приобретает право участвовать в выборах и референдумах только с момента представления в регистрирующие органы документов о государственной регистрации ее региональных отделений более чем в половине субъектов Российской Федерации.

Таким образом, более подробное рассмотрение норм данного Федерального законаубеждаетнас, чтотермин«создание», применяемыйзаконодателем только к процедуре учреждения партии на съезде, имеет гораздо более широкое содержание. Создание политической партии включает в себя не только её

33

учреждение на съезде, но и прохождение государственной регистрации, поэтому применение термина «учреждение» вместо нынешнего «создания» было бы более правильным56.

К сказанному добавим, что и сам порядок «учреждение» политической партии в организационно-процессуальном аспекте может быть разделён на две стадии – формирование организационного комитета (при первичном учреждении партии на учредительном съезде) и проведение учредительного съезда.

Таким образом, первоначальными организационно-правовыми действиями для подготовки, созыва и проведения учредительного съезда политической партии гражданами Российской Федерации, имеющими право быть членами политической партии, является образование организационного комитета в составе не менее десяти человек.

Учитывая, специальный административно-правовой статус членов политической партии, входящих в состав организационного комитета, необходимо остановиться на проблемных моментах, связанных с раскрытием его содержания. Так, в положениях Закона вызывает вопрос формулировка о гражданах Российской Федерации, имеющих право быть членами политической партии57. В ст. 2 отсутствуют упоминания об ограничениях на право граждан Российской Федерации на объединения в политические партии, включая право создавать на добровольной основе политические партии в соответствии со своими убеждениями. Очевидно, формулируя данный пункт, законодатель имел в виду именно наличие совпадающих убеждений у граждан, которым даётся право быть членами политической партии и образовать организационный комитет.

Вместе с тем в том же Законе чётко определено, кто имеет право быть членом политической партии и кто таких прав не имеет58. Там указано «Чле-

56См.: Байкова Т. К. Конституционно-правовой статус политических партий в Российской Федерации. Дис. … канд. юрид. наук. М.: 2002. С. 53.

57П.1. ст. 15 Закона «О политических партиях»

58П. 1. ст. 23 Закона «О политических партиях»

34

нами политической партии могут быть граждане Российской Федерации, достигшие возраста 18 лет. Не вправе быть членами политической партии иностранные граждане и лица без гражданства, а также граждане Российской Федерации, признанные судом недееспособными. Таким образом, для подготовки, созыва и проведения учредительного съезда политической партии необходимо руководствоваться данными положениями.

В соответствии с письмом Министерства юстиции РФ от 21 февраля 1995 года « О регистрации уставов общественных объединений органами юстиции»59 организационный комитет подлежит регистрации. Автор полагает необходимым особо отметить тот факт, что регистрация организационного комитета не только не противоречит заявленному явочно-регистрационному порядку, но и свидетельствует о наличии организационно-правовых гарантий для его осуществления. С управленческой позиции Министерство юстиции в данном случае не даёт разрешения на создание политической партии, регистрируя оргкомитет, а лишь координирует его деятельность60.

Продолжая далее изучать организационно-правовую составляющую деятельности оргкомитета, отметим, что Закон «О политических партиях» не уточняет круг лиц, правомочных принимать участие в образовании организационного комитета, а также порядок формирования его персонального состава. Так, возможны варианты, при которых в состав организационного комитета входят все граждане, изъявившие готовность принять участие в создании партии. Вместе с тем закон, не содержит и запрета на возможность формирования оргкомитета путем делегирования его членов из числа граждан - инициаторов создания партии. Определяя состав оргкомитета, закон оговаривает лишь минимально необходимый состав его членов - 10 человек. Ряд исследователей (И.В.Выдрин, В.А.Захаров, В.Н.Карпов), констатируя этот факт, оценивают его как правовой пробел и полагают необходимым установление минимальной чис-

59Письмо Министерства юстиции РФ от 21 февраля 1995 г. № 08-08-134/0-95 «О регистрации уставов общественных объединений органами юстиции» // Электронная библиотека «Ваше право». 2003.

60См.: Тихомирова Ю. С. Правовые формы контрольной деятельности политических партий. Дис. … канд. юрид. наук. М.: 2003. С. 41.

35

ленности числа участниковсобрания (на уровне25 человек), таки предъявление к последним тех же требований, что и к членам оргкомитета (гражданство России, достижение 18-летнего возраста)61 Что же касается максимальной величины организационного комитета, то данный вопрос отдан законом исключительно на усмотрениесамихинициаторовсозданияпартии62.

Если политическая партия создаётся на учредительном съезде, то в соответствии с п. 2 ст. 12 Закона «О политических партиях» организационный комитет уведомляет в письменной форме федеральный уполномоченный орган о своём намерении создать политическую партию и указывает её предполагаемое наименование.

При этом достаточно обоснованной представляется мнение Ю. С. Тихомировой, предлагающей дифференцировать используемые в законодательстве термины «наименование» (Закона «О политических партиях») и название (ст. 28 Закон «Об общественных объединений».

«Несмотря на их тождественность с точки зрения лингвиста, - отмечает она, - фактически наименованием является совокупность краткого названия, указания на организационно-правовую форму и территориальную сферу деятельности политической партии. Полное официальное наименование политической партии служит средством идентификации политической партии в Едином государственном реестре юридических лиц, используется в официальных документах»63. Примером полного официального наименования может служить название «Всероссийская политическая партия «Единство и Отечество» - Единая Россия». Название представляет собой сокращённый вариант наименования, используемый в обиходной речи и необходимый для идентификации партии среди других подобных. В публикациях средств мас-

61Выдрин И. В., Захаров В. А., Карпов В. Н. Политические партии в России от создания до ликвидации. Екатеринбург. Академкнига, 2003. С. 33.

62Заславский С. Е. Политические партии России процесс правовой институализации. Дис. … д-ра.

юрид. наук. М.: 2004. С. 151-152.

63См.: Тихомирова Ю. С. Правовые формы контрольной деятельности политических партий. Дис. … канд. юрид. наук. М.: 2003. С. 51.

36

кампаний известны случаи, когда регистрировались политические партии или общероссийские общественные объединения с похожими или созвучными названиями, так называемые партии-двойники. Данные партии в силу недостаточной информированности избирателей вносили неразбериху и способствовали отбору голосов избирателей у партий со схожими названиями.

Положение о запрете на использование наименований политических партий и общественных движений, прекративших деятельность вследствие ликвидации в связи с нарушением п. 1 ст. 9 Закона «О политических партиях» содержится в п. 3 его ст. 41: политическая партия может быть ликвидирована по решению Верховного Суда РФ в случае невыполнения требований п. 1, 4 и 5 ст. 9 данного Закона. А в пункте 1 указанной статьи, например, говорится, что запрещаются создание и деятельность политических партий, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных и военизированных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной или религиозной розни67.

По мнению С. Н. Братановского дальнейшее использование в политической сфере наименования и символики ликвидированной по решению суда политической партии способствует формированию негативного общественного мнения, дестабилизирует политическую систему и создаёт предпосылки к незаконной деятельности вновь созданного общественного объединения68.

Дополнительные гарантии против вмешательства в деятельность политической партии со стороны органов исполнительной власти создаёт требование закона о недопустимости использования в полном и сокращённом наименовании партии полного или частичного названия государственного или муниципального органа. Данного рода запрет вытекает из самого понятия

67См.: Комментарий к Федеральному закону «О политических партиях» от 11 июля 2001 г. № 95-Ф. Под ред. С. Н. Бабурина. СПС «Консультант Плюс».

68См.: Братановский С. Н. Правовое регулирование организации и деятельности политических партий в России. Саратов: Научная книга, 2007. С. 124.

38

политической партии, закреплённого в ст. 3 Закона «О политических партиях».

С другой стороны данный запрет должен предотвратить и эксплуатацию партией в собственных политических целях наименования органа, наделённого властными полномочиями.

Напомним, что политическая партия – это общественное объединение, созданное в целях участия граждан РФ в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, т. е. в случае если политическая партия присвоила себе наименование органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также имя и (или) фамилию гражданина, она теряет право называться политической партией, т. к. в указанных названиях не просматривается цель участия граждан РФ в политической жизни страны69.

Требование деперсонификации деятельности партии, направленное на предотвращение создания вождистских партий, заслуживает самого серьёзного внимания. Данная практика, по мнению диссертанта, должна способствовать созданию массовых партий, которые бы обеспечивали связь максимально широких слоев населения и органов власти. Однако развитие современных политических партий свидетельствует о том, что население государства не разделяет деятельность политической партии в целом и деятельность лидера партии. Таким образом, автор полагает необходимым введение дополнительных гарантий в виде закрепления мер публично-правовой ответственности, которые бы способствовали росту доверия населения к политическим партиям и их лидерам.

Забегая вперёд, отметим, что Закон «О политических партиях» и Правила рассмотрения заявлений и принятия решения о государственной регистрации, которыми руководствуются федеральные регистрирующие органы, предусматривают возможность проверки наименования политической партии,

39

однако не предусматривают ни сроков, ни пределов такой проверки. Автор полагает, что для уменьшения бюрократических препятствий, возникающих при регистрации, в законодательстве должны быть закреплены обязательная проверка наименования и названия политической партии и оговорены сроки контроля. Кроме того, политические партии могут самостоятельно обращаться в органы юстиции с целью проведения лингвистической экспертизы своего наименования. Диссертант считает, что введение проверки наименования партии на предрегистрационном этапе позволит уменьшить формальный характер требований к политической партии, а также даёт возможность разграничить материальные и формальные основания для отказа в регистрации партии, а также для приостановленияипрекращения деятельности партии70.

Близкой по своему содержанию к требованию о точности наименования политической партии при осуществлении регистрационного контроля со стороны уполномоченных государственных органов является установленная в п. 1 ст. 7 Закона «О политических партиях» необходимость каждой партии иметь свою эмблему и иные символы, точное описание которых должно содержаться в Уставе политической партии. Символика политической партии не должна совпадать с государственной символикой Российской Федерации, государственной символикой субъектов РФ, муниципальных образований, а также с государственной символикой иностранных государств. Данное требование обусловлено тем, что символика и эмблема партии не должны вводить в заблуждение избирателей, в случае если они будут совпадать с символикой Российской Федерации, её субъектов или иностранного государства. Как справедливо отмечает Л. Ю. Грудцына: «Общество чутко реагирует на действие политических партий, сопряжённых с публичной демонстрацией символов и эмблем политических партий (например, при проведении митингов, акций протеста). Использование данной символики при проведении тех

40