Административно-правовое регулирование организации и деятельности политических партий в Российской Федерации. Монография

права нарушителя либо устанавливающие его дополнительные обязанности268.

Анализируя имеющиеся в юридической литературе правовые позиции на природу юридической ответственности, следует заметить, что каждая из них раскрывает в большей или в меньшей степени стороны такого "многогранного явления"269. Определение юридической ответственности меняется в зависимости от того, в каком аспекте мы рассматриваем эту категорию, под каким углом зрения. При этом огромное значение в его раскрытии имеют соответствующие факторы: стадии юридической ответственности, отрасль права, виды правонарушений, виды ответственности и др. Эти и другие факторы, в свою очередь, играют немаловажную роль в процессе познания общеправового понятия юридической ответственности. В связи с этим, на наш взгляд наиболее объективное определение административной ответственности предложено В. М. Манохиным: «это - один из видов юридической ответственности, установленный в КоАП РФ и в соответствии с ним в законах субъектов РФ и состоящий в претерпевании лицами, совершившими административные правонарушения, неблагоприятных последствий назначенных административных наказаний, отнесённых к таковым перечнем ст. 3.2 КоАП

РФ»270.

Административная ответственность является правовой ответственностью, наступающей за административные правонарушения, совершенные в различных отраслях и сферах жизнедеятельности. Защита от подобных правонарушений обеспечивается нормами не только административного права, но и конституционного, финансового, экологического, трудового и других отраслей права.

268См.: Агапов А. Б. Административная ответственность: Учебник. М.: Статут, 2000. С. 386.

269См.: Кондрашев А.А. Конституционно-правовая ответственность субъектов федерации: вопросы теории и законодательного регулирования в Российской Федерации: Монография. Красноярск: Сибирский юридический институт МВД России, 1999. С. 26.

270Манохин В.М., Адушкин Ю.С. Российское административное право: Учебник. Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Сарат. гос. академия права», 2003. С. 174.

141

Таким образом, сущность административной ответственности зависит от той или иной правовой позиции к определению юридической ответственности. Следовательно, важную роль в определении содержания административной ответственности играет правовая позиция к определению юридической ответственности в целом. При этом административная ответственность обладает характерными признаками, отличающими ее от иных видов юридической ответственности (дисциплинарной, имущественной, уголовной).

Возвращаясь к предмету нашего исследования отметим, что впервые административная ответственность за нарушение законодательства РФ о выборах и референдумах была установлена в 1990 г., когда в КоАП РСФСР было внесено пять составов административных проступков в этой сфере общественных отношений. Со временем (в 1995 г.) их количество было увеличено до тринадцати, а в 2000 г. коренному изменению подверглись и сами материальные нормы, закрепленные уже 24 статьями, и процессуальные правила их применения. Одновременно были устранены некоторые правовые коллизии, недостатки и пробелы в ранее действовавшем законодательстве об административной ответственности. В частности, четко дифференцированы нормы административной и уголовной ответственности (ст. 141, 142 УК РФ) и разграничены основания их применения. В таком виде нормы об административной ответственности в сфере избирательных отношений просуществовали до 2001 г. и перекочевали почти в неизменном виде в новый Кодекс РФ об административных правонарушениях. Незначительность внесенных матери- ально-правовых изменений говорит об адекватности данных норм реалиям сегодняшнего дня.

В сфере избирательных отношений административная ответственность призвана воздействовать на различные правонарушения со стороны должностных лиц государственных органов, кандидатов, политических партий, избирательных объединений, граждан и других лиц во время проведения изби-

142

рательной кампании и, в конечном счете, снижать число правонарушений путем общей и частной превенции271.

Политические события последних лет показывают, что общество заинтересовано в формировании выборных органов государства из числа наиболее достойных кандидатов от политических партий путем цивилизованных и демократических выборов, вся процедура проведения которых будет законной и контролируемой. Опыт крупных избирательных кампаний (как позитивный, так и негативный), связанных с выборами Президента РФ, с выборами в Государственную Думу, способствует формированию избирательного законодательства, прежде всего на федеральном уровне, и развитию его в позитивном направлении.

Следует отметить, что действующее законодательство не раскрывает понятия административной ответственности. КоАП РФ и иные правовые акты не содержат нормативно закрепленного определения административной ответственности политических партий, а также данного вида ответственности за нарушение политических прав и свобод граждан.

Основываясь на отмеченных выше теоретических положениях, анализа КоАП РФ, ФЗ «О политических партиях» и ФЗ «Об общественных объединениях», можно придти к выводу, что административная ответственность политических партий является одной из составляющих административной ответственности за нарушение законодательства в сфере избирательных отношений. Вместе с этим, анализируя действующее законодательство, довольно трудно выделить правовые нормы, непосредственно посвященные административной ответственности именно политических партий.

Как уже отмечалось в нашем исследовании, статья 3 Закона «О политических партиях» определяет партию как общественное объединение, точнее как особый вид общественного объединения. В соответствие со ст. 15 указанного Закона политическая партия и ее региональные отделения подле-

143

жат государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" и вправе осуществлять свою деятельность в полном объеме, в том числе как юридические лица, с момента государственной регистрации. Подтверждением государственной регистрации политической партии или ее регионального отделения является документ, подтверждающий факт внесения записи о политической партии или ее региональном отделении в единый государственный реестр юридических лиц. В ст. 41 ФЗ «Об общественных объединениях» отмечено, что общественные объединения в случае нарушения законодательства Российской Федерации несут ответственность в соответствии с настоящим Федеральным законом и другими законами. Таким образом, политическая партия несет административную ответственность как юридическое лицо.

Согласно ст. 2.4. КоАП РФ административной ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей.

В примечании к ст. 2.4 КоАП РФ под должностным лицом понимается лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административнохозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации. Совершившие административные правонарушения в связи с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций руководители и другие работ-

144

ники иных организаций, несут административную ответственность как должностные лица.

В соответствие со ст. 31 ФЗ «О политических партиях» политическая партия, ее региональные отделения и иные структурные подразделения вправе заключать с работниками аппарата политической партии срочные трудовые договоры (контракты) на срок, не превышающий срока полномочий руководящих органов политической партии, ее региональных отделений или иных структурных подразделений. В результате заключения такого договора (контракта) реализуется двойственный характер осуществления организаци- онно-распорядительных или административно-хозяйственных функций политических партий, необходимых для их жизнедеятельности. Во-первых, лидер политической партии, член партии, уполномоченный ее руководящим органом осуществлять подобные функции, реализует их путем заключения указанного договора (контракта) с иным лицом. Во-вторых, работодатель, наделяя по трудовому договору (контракту) работника организационнораспорядительными или административно-хозяйственными функциями, возводит последнего в статус должностного лица. Из этого следует, что указанные лица политических партий могут быть привлечены к административной ответственности как должностные лица.

Далее отметим, что действующее законодательство не содержит какихлибо отличительных особенностей привлечения к административной ответственности политических партий, а также за нарушение правовых актов в избирательной сфере. Исходя из норм КоАП РФ, можно выделить общие признаки административной ответственности, которые полностью применимы к исследуемым нами аспектам. К ним относятся следующие:

- административная ответственность устанавливается КоАП РФ и законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях, которые, в свою очередь, не должны противоречить и дублировать КоАП РФ;

145

-основанием наступления административной ответственности является административное правонарушение;

-действие принципа презумпции невиновности;

-субъектами административной ответственности являются физические лица (вменяемые, достигшие 16-летнего возраста граждане, лица без гражданства, с двойным гражданством и иностранцы, а также должностные лица)

июридические лица, при этом допускается возможность освобождения от административной ответственности при малозначительности административного правонарушения;

-административная ответственность состоит в применении к виновному лицу административного наказания;

-при назначении административного наказания учитываются обстоятельства, смягчающие административную ответственность и обстоятельства, отягчающие административную ответственность;

-назначение административного наказания не освобождает лицо от исполнения обязанности, за неисполнение которой административное наказание было назначено;

-никто не может нести административную ответственность дважды за одно и то же административное правонарушение;

-давность привлечения к административной ответственности;

-всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств дела272.

Кроме того, КоАП РФ не относит отечественные политические партии к специальным субъектам, подлежащим административной ответственности с учетом каких-либо особенностей. Из этого следует, что политические объединения и их должностные лица наказываются в административном порядке на общих основаниях.

146

Взаконодательстве содержится ряд обязанностей, которые должны выполнять политические партии при осуществлении своей повседневной деятельности. Так, согласно п. 1 ч. 2 ст. 38 Федерального закона «Об общественных объединениях» орган юстиции в целях проведения уставного контроля вправе запрашивать у руководящих органов общественных объединений (в рассматриваемом нами случае политических партий) их распорядительные документы. При этом, в случае их не предоставления, либо ненадлежащего предоставления (с нарушением установленных в запросе сроков, предоставление неполной или недостоверной информации) влечет административную ответственность по ст. 19.7 КоАП РФ.

Объектом правонарушения в данном случае является право государственных органов на информацию, представление которой в соответствующий государственный орган обязательно. Субъектами этого правонарушения могут быть как должностные лица той или иной политической партии, обладающие данной информацией или же располагающие соответствующими полномочиями по распоряжению ею, так и региональное отделение политической партии.

Объективную сторону правонарушения характеризуют как действие, так и бездействие должностного или юридического лица, обязанных представить определенную информацию в государственный орган, но не представивших ее или представивших в неполном или искаженном виде.

Как известно, деятельность политических партий в России сопряжена с постоянным общением с общественностью и населением. При приеме граждан в своих региональных отделениях, осуществлении в них своей профессиональной деятельности политические партии обязаны обеспечить санитарную и пожарную безопасность служебных помещений.

Вст. 6.4 КоАП РФ установлена административная ответственность за нарушение санитарно-эпидемиологических требований к эксплуатации общественных помещений, зданий, сооружений. В данном случае, объектами указанного правонарушения являются здоровье и санитарно-

147

эпидемиологическое благополучие населения. В соответствии со ст. 24 Федерального закона от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ "О санитарноэпидемиологическом благополучии населения"273 при эксплуатации производственных, общественных помещений, зданий, сооружений, оборудования должны осуществляться санитарно-противоэпидемические (профилактические) мероприятия и обеспечиваться безопасные для человека условия труда, быта и отдыха в соответствии с санитарными правилами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Юридические лица обязаны приостановить либо прекратить свою деятельность или работу, а также эксплуатацию зданий, сооружений, оборудования, выполнение отдельных видов работ и оказание услуг в случаях, если при осуществлении указанной деятельности нарушаются санитарные правила.

Состав рассматриваемого правонарушения сформулирован как формальный и с объективной стороны заключается в нарушении соответствующих санитарно-эпидемиологических требований, совершаемом путем как действия, так и бездействия. Субъектом правонарушения в рассматриваемом нами случае являются политические партии и их должностные лица, ответственные за надлежащее санитарное состояние служебных помещений. Субъективную сторону данного правонарушения составляет умышленная или неосторожная вина.

Обязанность политических партий как юридических лиц обеспечивать пожарную безопасность закреплена в ст.ст. 37-38 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ "О пожарной безопасности"274. Применительно к рассматриваемым нами субъектам ст. 20.4. КоАП РФ (нарушение требований пожарной безопасности) включает следующие составы административных правонарушений: нарушение требований пожарной безопасности, установленных стандартами, нормами и правилами, за исключением случаев, предусмотренных ст. 8.32 и 11.16 КоАП РФ; нарушение требований пожарной

273СЗ РФ. 1999. № 14. Ст. 1650

274СЗ РФ. 1994. № 35. Ст. 3649.

148

безопасности в условиях особого противопожарного режима (ч. 2); нарушение требований пожарной безопасности, повлекшее возникновение пожара без причинения тяжкого или средней тяжести вреда здоровью человека либо без наступления иных тяжких последствий (ч. 3); несанкционированное перекрытие проездов к зданиям и сооружениям, установленных для пожарных машин и техники (ч. 6).

Объект административного правонарушения в сфере обеспечения пожарной безопасности выступает как совокупность общественных отношений, охраняемых противопожарными правилами, нормами и стандартами и направленных на обеспечение государственных мер борьбы с огнем. Объективная сторона правонарушения заключается в нарушении или невыполнении юридическим лицом (политической партией) или ее должностным лицом правил, норм и стандартов пожарной безопасности. Противоправное деяние виновного лица не связывается правовой нормой с обязательным наступлением вредных последствий. Для привлечения к административной ответственности достаточно самого факта нарушения (невыполнения) требований пожарной безопасности, так как административные правонарушения в этой сфере считаются оконченными с момента совершения самих противоправных деяний275.

Продолжая наше исследование отметим, что развитие федерального законодательства о выборах и референдумах обусловливает изменение и норм об административной ответственности за нарушение требований и запретов, установленных правовыми актами. Далее постараемся подробно рассмотреть отдельные составы главы 5 КоАП РФ, посвященные нарушениям законодательства в избирательной сфере с участием политических партий.

Объектом правонарушения ст. 5.3. КоАП РФ (неисполнение решения избирательной комиссии, комиссии референдума, непредставление сведений и материалов по запросу избирательной комиссии, комиссии референдума)

149

являются общественные отношения, связанные с избирательным правом и процессом, процедурой проведения референдума, избирательными правами граждан, правом на участие в референдуме. Непосредственным объектом правонарушения являются права и деятельность избирательной комиссии (комиссии референдума).

Законодательством установлено, что государственные органы, органы местного самоуправления, политические партии и иные общественные объединения, организации независимо от формы собственности, в том числе организации телерадиовещания, редакции периодических печатных изданий, а также должностные лица указанных органов и организаций обязаны представлять избирательным комиссиям, комиссиям референдума необходимые сведения и материалы, давать ответы на обращения этих комиссий. Также определены и специальные сроки для этого - пять дней по общему правилу; для дачи ответов на обращения, поступившие за пять и менее дней до дня голосования, - не позднее дня, предшествующего дню голосования, а в день, предшествующий дню голосования, в день голосования и в день, следующий за днем голосования - немедленно.

Объективная сторона рассматриваемого в ч. 1 данной статьи правонарушения выражается в форме бездействия (неисполнения) или действия (ненадлежащего исполнения) должностного лица или организации (юридического лица), обязанных по закону либо по требованию избирательной комиссии, комиссии референдума выполнить ее решение при условии, что такое решение принято в пределах установленных законом полномочий комиссии. Объективную сторону правонарушения, предусмотренного ч. 2 указанной статьи, составляют бездействие (непредставление сведений и материалов) или действия (представление с нарушением срока) указанных в диспозиции нормы органов, организаций и их должностных лиц. Например, непредставление сведений органом внутренних дел о наличии судимости у кандидата и др. Исключение составляют: нарушение порядка представления сведений об избирателях, участниках референдума избирательным комиссиям, комиссиям

150