Административно-правовое регулирование организации и деятельности политических партий в Российской Федерации. Монография

или иных публичных мероприятий позволяет судить о политической активности её членов, степени выражения общественного мнения»71.

При выборе эмблемы партии необходимо учитывать положения Конституции РФ, в частности ст. 5, ч. 5 ст. 13, ч. 2 ст. 29, ч. 3 ст. 55, ч. 1 ст. 70, а также Федеральных конституционных законов от 25 декабря 2000 г. № 3- ФКЗ «О Государственном гимне Российской Федерации»72 (с изм. и доп. от 22 марта 2001 г), от 25 декабря 2000г. № 1-ФКЗ «О Государственном флаге Российской Федерации»73 и от 25 декабря 2000 г. № 2-ФКЗ «О Государственном гербе Российской Федерации»74.

Приказом Минюста России от 22 февраля 2007 г. № 39 установлен порядок принятия решений о государственной регистрации эмблем некоммерческих организаций, символики общественных объединений.

Далее, продолжая анализ содержания административно-правовых отношений, возникающих между организационным комитетом и органами Минюста России, отметим, что организационный комитет наделяется административной дееспособностью в день уведомления Минюста России о начале своей деятельности. При этом А. Б. Агапов считает, что публичные обязанности организационного комитета носят уведомительный характер: организационный комитет обязан информировать указанный орган о своём намерении создать политическую партию75.

Административная дееспособность организационного комитета обусловлена исполнением следующих уведомительных обязанностей перед органами юстиции. Он обязан представить:

•сведения не менее чем о десяти членах организационного комитета;

•протокол собрания организационного комитета, в котором указывается: цель его создания; срок полномочий (но не более одного года); место его

72СЗ РФ. 2000. № 52 (Часть I). Ст. 5022.

73СЗ РФ. 2000. № 52 (Часть I). Ст. 5020

74СЗ РФ. 2000. № 52 (Часть I). Ст. 5021.

75См.: А. Б. Агапов. Административное право: Учеб. М, Изд-во. Юрайт. 2009. С. 319.

41

нахождения; порядок использования денежных средств и иного имущества, данного организационного комитета; сведения о члене организационного комитета, уполномоченном организационным комитетом открыть счёт для формирования средств организационного комитета и заключать гражданскоправовые договоры для обеспечения его деятельности, и необходимые данные об уполномоченном76.

Руководители оргкомитета создаваемой политической партии в течение месяца публикуют в одном или нескольких общероссийских периодических печатных изданиях сведения о намерении создать политическую партию. Таким образом, по мнению автора, создаются гарантии для осуществления как государственного, так и общественного контроля создания политической партии.

Закон «О политических партиях» не устанавливает каких-либо дополнительных условий, связанных с местом постоянного или преимущественного проживания граждан, являющихся членами организационного комитета. Если оргкомитет создан не в Москве, а в каком-либо ином субъекте Российской Федерации, обращение членов оргкомитета непосредственно в Минюст России не требуется, достаточно подать соответствующие документы в территориальный орган этого министерства по месту нахождения оргкомитета77.

В целях обеспечения беспрепятственной реализации права граждан на объединение Минюсту России вменено в обязанность обеспечить выдачу документа о получении уведомления непосредственно в день получения им уведомления о создании оргкомитета. Единственным возможным основанием отказа является отсутствие либо ненадлежащее оформление необходимых документов.

Утверждая самостоятельность организационного комитета в плане определения порядка его работы, законодатель напоминает об ограниченности срока полномочий организационного комитета по проведению учредительного

76См.: Петрова О. Ю. Многопартийность в Российской Федерации: конституционно-правовой аспект. Дис. … канд. юрид. наук. Волгоград, 2004. С. 170.

77См.: Сухумский А. В. Правовые аспекты создания политических партий и их участие в избирательном процессе // Актуальные проблемы российской юридической науки. Тамбов, 2009. С. 83.

42

съезда политической партии. Как нами было отмечено, он составляет, не более одного года.

В течение этого срока организационный комитет должен: сформировать в субъектах Российской Федерации региональные отделения создаваемой политической партии; провести собрания сторонников партии для избрания делегатов на ее учредительный съезд; открыть счет в одной из кредитных организаций России через уполномоченное лицо организационного комитета; сообщитьобэтомвфедеральныйуполномоченныйорган.

Немаловажным для характеристики организационно-правового статуса оргкомитета, является анализ его управленческий действий, связанных с имущественным обеспечением подготовительной работы к проведению учредительного съезда.

Законодательством разрешается формировать средства организационного комитета из пожертвований политическим партиям, сбор которых осуществляетсявсоответствиистребованиямист. 30 Законаопартиях78.

По своему правовому статусу оргкомитет не является юридическим лицом. Вместе с тем, он де-факто, как считает С. Н. Братановский, обладает отдельными признаками юридического лица, определенными в статье 48 Гражданского кодекса Российской Федерации79. Это, прежде всего, наличие

унего самостоятельного баланса и сметы расходов, что вытекает из наличия

унего расчетного счета в одном из кредитных учреждений. Кроме того, по смыслу пункта 3 статьи 13 Закона «О политических партиях», оргкомитет имеет в распоряжении не только денежные средства, но иное обособленное имущество. Однако, вещные права оргкомитета по владению, пользованию и распоряжению имуществом носят ограниченный характер. В частности, оргкомитет обязан в случае создания партии передать ей денежные средства, иное имущество и финансовый отчет об их использовании с указанием ис-

78См.: Петрова О. Ю. Многопартийность в Российской Федерации: конституционно-правовой аспект. Дис. … канд. юрид. наук. Волгоград, 2004. С. 171.

79См.: Братановский С. Н. Правовое регулирование организации и деятельности политических партий в России. Саратов, Научная книга, 2007. С. 174.

43

точников их поступления. Несмотря на то, что оргкомитет не является политической партией, сбор средств осуществляется им с учетом требований и ограничений, установленных для пожертвований политическим партиям80.

В целях осуществления государственного контроля за организацией и деятельностью политических партий на уполномоченные органы исполнительной власти возлагаются контрольные функции за реализацией политическими партиями ст. 30 Закона «О политических партиях», предусматриваещий запрет на остальные виды пожертвований. В частности, не допускаются пожертвования политической партии и ее региональным отделениям от: а) иностранных государств и иностранных юридических лиц; б) иностранных граждан; в) лиц без гражданства; г) граждан Российской Федерации, не достигших возраста 18 лет; д) российских юридических лиц с иностранным участием, если доля иностранного участия в их уставном (складочном) капитале превышает 30 процентов на день внесения пожертвования (для открытых акционерных обществ - на день составления списка акционеров за предыдущий год); е) международных организаций и международных общественных движений; ж) органов государственной власти и органов местного самоуправления; з) государственных и муниципальных организаций; и) юридических лиц, имеющих в своем уставном (складочном) капитале долю государственной или муниципальной собственности, превышающую 30 процентов на день внесения пожертвования; , к) воинских частей, военных организаций, правоохранительных органов; л) благотворительных организаций и религиозных объединений, а также от учрежденных ими организаций; м) анонимных жертвователей; н) юридических лиц, зарегистрированных менее чемзаодингод доднявнесения пожертвования.

Пожертвования, указанные в п. 3 ст. 30 Закона «О политических партиях», внесённые с нарушением требований пунктов 5 и 6 этой статьи, а также пожертвования, перечисление которых влечёт за собой превышение суммы, указан-

44

нойвп. 9, политическаяпартияилиеёрегиональноеотделениевтечениемесяцасо дня их получения должны вернуть пожертвователям, а в случае невозможности возвратапередать(перечислить) вдоходРоссийскойФедерации.

Такая регламентация денежных средств, поступающих в качестве пожертвований, с одной стороны, дисциплинирует порядок расходов, с другой облегчает их учет и контроль за расходами со стороны государственных контрольных структур.

Однако в законодательстве о политических партиях, как совершенно справедливо полагает О. Ю. Петрова, не устанавливаются ограничения по личности жертвователя - физического лица81; Думается, что такие ограничения должны быть установлены. Это связано с тем, что если жертвователь указывает цели, на которые должно использоваться пожертвование, то необходимо ограничить его в установлении таких целей, так как недопустимо изменение целей создания и деятельности политической партии. Здесь мы считаем необходимым внести в п. 3 ст. 30 Закона о партиях дополнение следующего вида: «...о) граждан Российской Федерации, указывающих цели использования пожертвования, которые противоречат Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему федеральному закону и иным федеральным законам...».

Полномочия организационного комитета прекращаются автоматически при совершении правонарушения: неисполнения установленной Законом «О политических партиях» обязанности по проведению учредительного съезда – либо на легитимной основе – в случае исполнения указанной обязанности. В последнем случае законодательно установленной предельный срок деятельности оргкомитета не может превышать одного года. Вместе с тем, организационный комитет правомочен определить и более короткий период своей деятельности (10 и даже 5-6 месяцев).

45

Легитимное прекращение полномочий организационного комитета влечёт за собой и прекращение его административной правоспособности82.

Оставшиеся денежные средства оргкомитета передаются жертвователям пропорционально внесённым пожертвованиям, иное имущество возвращается им же, а в случае невозможности возврата деньги и имущество обращаются в доход Российской Федерации.

Проведённый нами анализ практики деятельности оргкомитетов политических партий83 выявил ряд организационно-правовых проблем Так, в частности, из Закона «О политических партиях» неясно, кто из субъектов – оргкомитет или лицо, уполномоченное на заключение сделок от его имени, отвечает по обязательствам оргкомитета, а также, каков может быть предмет договора относящийся к обеспечению деятельности оргкомитета.

Однозначно не решён вопрос и о том, какие действия должен предпринять оргкомитет или регистрирующий орган в случае, если кто-либо из членов организационного комитета, указанных в уведомлении, отказался от своего участия в создании партии и каковы должны быть юридические последствия такого отказа. Между тем правоприменительная практика пошла по пути признания данного обстоятельства несущественным, кроме тех случаев, когда выбывший член оргкомитета являлся ответственным за совершение гражданско-правовых сделок и с его выбытием оргкомитет фактически прекращал активную деятельность.

В этом плане создание политической партии путем ее преобразования

из общероссийской общественной организации или общественного дви-

жения более удобен, так как позволяет опираться на уже имеющиеся и функционирующие организационные структуры. В то же время выбор такого варианта требует поддержки внутри преобразуемого общественного объеди-

82См.: А. Б. Агапов. Административное право: Учеб. М.: Изд-во. Юрайт, 2009. С. 320.

83Всего было изучена деятельность 11 оргкомитетов Саратовской, Самарской и Волгоградской областей. Результаты анализа опубликованы в материалах Всероссийской научно практической конференции «Правовые проблемы социально-экономического развития регионов России» Саратов, 2007. С. 32-39.

46

нения, а также отказа от коллективного членства, что опять-таки не всегда возможно.

Вслучае образования партии в результате преобразования инициатива исходит от руководящих органов этого общественного объединения, управомоченных на то их уставом. Закон не требует, чтобы преобразуемые в партию общественные организации или движения ранее имели статус политического общественного объединения. Однако «облегченный» порядок создания партии действует исключительно в отношении общероссийских общественных объединений и не распространяется на межрегиональные, региональные и местные общественные организации и движения, а также на общественные фонды, общественные учреждения и органы общественной самодеятелъности независимо от их уровня.

Ворганизационно-правовом аспекте при образовании партии путём преобразования в политическую партию общероссийской политической организации или общероссийского общественного движения может быть охарактеризована следующим образом. Съезд общероссийской политической организации или съезд общероссийского общественного движения принимает решение об их преобразовании в политическую партию и о преобразовании их региональных отделений в субъектах Российской Федерации в региональные отделения политической партии. Одновременно на съезде принимается устав, программа политической партии и решение о формировании руководящих и контрольно-ревизионных органов политической партии. Партия считается созданной со дня внесения соответствующей записи в единый государственный реестр юридических лиц.

Таким образом, возвращаясь к положениям п. 2 и 5 ст. 11 Закона «О политических партиях» резюмируем, что политическая партия считается соз-

данной со дня принятия учредительным съездом решения о создании по-

литической партии и что при создании политической партии путём преобразования в политическую партию общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения политическая партия

47

считается созданной со дня внесения соответствующей записи в единый

государственный реестр юридических лиц.

В юридической литературе84 существуют различные оценки двухвариантной возможности создания политических партий. Так, С. Н. Братановский, исследующий административно-правовые аспекты в создании и деятельности политических партий в России, считает, что разный подход Закона «О политических партиях» к определению создания политических партий образованных разными способами, а также отличие требований к оформлению документов для государственной регистрации политических партий не несут никакой правовой дискриминации по отношению к политическим партиям85.

Если политической партии, создаваемой на учредительном съезде партии, в организационно-правовом аспекте предстоит создавать региональные отделения и другие органы, то съезд общероссийского общественного движения или общероссийской общественной организации одновременно решает вопрос о преобразовании в политическую партию общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения, о преобразовании их региональных подразделений в субъектах Российской Федерации в региональные отделения политической партии, о формировании руководящих и контрольно-ревизионных органов политической партии и пр.

По мнению О. Ю. Петровой в формулировках Закона имеющиеся различия в трактовке формирования политических партий на самом деле обеспечивают их равные возможности в развертывании политической деятельности. Согласно п. 2 ст. 51 Гражданского кодекса Российской Федерации «Государственная регистрация юридических лиц», юридической лицо считается созданным с момента его государственной регистрации. Так, что заявленное в

84См.: Блохина М. А. Политические партии и государство: точки соприкосновения и проблемы // Проблемы российской многопартийности. Пенза, Орион, 2007. С. 94; Братановский С. Н. , Рождествина А. А. Комментарий к Федеральному закону «О политических партиях» // СПС «Гарант», 2005: Малый Д. А. Конституционное право на объединение в Российской Федерации. М.: 2003 и др.

85См.: Братановский С. Н. Правовое регулирование организации и деятельности политических партий в России. Саратов, Научная книга, 2007. С. 44.

48

Законе «О политических партиях» положение о том, что политическая партия считается созданной со дня принятия учредительным съездом решения о создании политической партии, не означает, что партия стала существовать как юридическое лицо. Она становиться юридическим лицом только с момента своей государственной регистрации86.

Следующий обязательной стадией организационного процесса создания политической партии является проведение учредительного съезда, который в соответствии с п. 6 ст. 24 Закона о политических партиях считается правомочным в случае, если в его работе приняли участие делегаты, представляющие более чем половину субъектов Российской Федерации и преимущественно проживающие в этих субъектах. Таким образом, делегирование от субъекта Российской Федерации граждан, постоянно проживающих в ином субъекте Российской Федерации (например, жителя г. Саратова от Волгоградской области не допускается).

В данном случае законодательная терминология – «преимущественно проживающих» представляется не совсем корректной для определения территориальной принадлежности делегатов к тому или иному субъекту. Объясняется это тем обстоятельством, что на практике достаточно сложно установить юридически значимый факт «преимущественного проживания» гражданина в конкретном месте. Когда в нормативно-правовом акте (тем более, федеральном законе) используются такие неопределённые слова, как «преимущественно», то возможно многовариантное толкование. Сколько времени гражданин должен жить или как часто бывать в субъекте России, чтобы к нему можно было применить словосочетание «гражданин преимущественно живет в субъекте Российской Федерации», остается неясным.

Эта неопределенность дает возможность политическим партиям причислять к «преимущественно проживающим» в субъектах Российской Федерации гражданам нужных им людей. Опротестовывание в суде возможных

49

коллизии по поводу «преимущественного» проживания гражданина затруднительно. Вводя в Закон слово «преимущественно», законодатель вольно или невольно помогает формированию и деятельности отделений политических партий за счет лиц, слабо связанных с местной жизнью.

Думается, что для более ясной правовой регламентации рассматриваемой ситуации необходимо в законе точно указать время преимущественного проживания гражданина на территории субъекта длительностью пять лет с допустимым выездом за его пределы на срок не более шести месяцев.

Правовым критерием участия в работе съезда является официально подтвержденное наделение делегата соответствующими полномочиями и его личное присутствие на нем. При этом полномочия делегата должны быть официально признаны съездом87.

Норма представительства делегатов учредительного съезда устанавливается организационным комитетом из расчета, что каждый из субъектов Российской Федерации должен быть представлен не менее чем тремя делегатами. Поскольку данная норма не содержит каких-либо исключений в отношении делегатов, представляющих автономные округа, участие их представителей учитывается при определении численности делегации от края или области в состав которых входит округ.

По смыслу норм, определяющих порядок работы съезда партии, участие делегатов в его работе должно быть личным и непосредственным: в противном случае невозможно полноценное участие делегата в обсуждении и избрании персонального состава руководящих органов, принятии программы и устава партии и т.д.88

Закон достаточно сжато регламентирует порядок работы съезда и в этом отношении большое значение имеет опыт, накопленный в ходе правоприменительной практики по организации и проведению съездов. Так, функционально необходимым (но юридически необязательным) является создание ра-

87См.: Заславский С. Е. Политические партии России: процесс правовой инстуализации Дис. … д-ра.

юрид. наук. М.: 2004. С. 156-157.

88Малый Д. А. Конституционное право на объединение в Российской Федерации. М.: 2003. С. 44-45.

50