Административно-правовое регулирование организации и деятельности политических партий в Российской Федерации. Монография

референдума (ответственность за это деяние установлена ст. 5.4), а также непредставление либо неполное, неточное представление отчета или сведений кандидатом или избирательным объединением о поступлении и расходовании средств, выделенных на подготовку и проведение выборов, референдума (ответственность за это деяние предусмотрена ч. 1 ст. 5.17 КоАП РФ). Субъектами рассматриваемых правонарушений являются как должностные, так и юридические лица, при этом ответственность может наступать в отношении любого должностного лица федерального органа исполнительной власти РФ или органа исполнительной власти субъекта РФ, органа местного самоуправления, учреждения, предприятия и т.д. и одновременно для любого юридического лица276.

Статья 5.5 КоАП РФ устанавливает административную ответственность за нарушение порядка участия средств массовой информации в информационном обеспечении выборов, референдумов. Объектом административного правонарушения являются те же общественные отношения, связанные с проведением выборов и референдумов, что и отмеченные нами при рассмотрении ст. 5.1 КоАП РФ. Вместе с этим, непосредственным объектом правонарушения является установленный законодательством (например, ст. 44-52 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"277) порядок опубликования (обнародования) в СМИ информационных и агитационных материалов политических партий, связанных с подготовкой и проведением выборов и референдумов.

Объективная сторона правонарушения, предусмотренного ч. 1 данной статьи (нарушение главным редактором, редакцией средства массовой информации, организацией, осуществляющей теле- и (или) радиовещание, либо иной организацией, осуществляющей выпуск или распространение средства массовой информации, порядка опубликования (обнародования) материалов,

151

связанных с подготовкой и проведением выборов, референдумов, в том числе агитационных материалов политических партий и кандидатов от них, а равно нарушение в период избирательной кампании, кампании референдума порядка опубликования (обнародования) указанных материалов в информаци- онно-телекоммуникационных сетях общего пользования (включая сеть "Интернет") - выражается в действиях (бездействии) субъектов, нарушающих порядок и условия опубликования (обнародования) в СМИ материалов, связанных с подготовкой и проведением выборов и референдумов. Объективную сторону правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 5.5 КоАП РФ (непредоставление государственной или муниципальной организацией, осуществляющей теле- и (или) радиовещание, редакцией государственного или муниципального периодического печатного издания избирательной комиссии, комиссии референдума на безвозмездной основе, а равно в установленный законом срок соответственно эфирного времени, печатной площади для информирования избирателей, участников референдума, ответов на вопросы граждан, обнародования решений и актов избирательной комиссии, комиссии референдума, а также для размещения иной информации, обнародование которой предусмотрено законодательством о выборах и референдумах) составляют действия или бездействие, нарушающие описанное выше требование закона: предоставление с нарушением установленного срока либо непредоставление бесплатного эфирного времени или бесплатной печатной площади избирательным комиссиям, комиссиям референдума.

КоАП РФ устанавливает в ст. 5.11 административную ответственность за проведение предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума (в рассматриваемом нами случае осуществляемой политическими партиями) лицами, которым участие в ее проведении запрещено федеральным законом. Как отмечается в методических рекомендациях Свердловского областного суда по применению законодательства о выборах и референдумах при рас-

152

смотрении дел об административных правонарушениях278 указанной нормой предусмотрено два альтернативных состава правонарушения.

Первый представляет собой проведение предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума лицами, которым участие в ее проведении запрещено федеральным законом. Такие запреты имеются в ряде федеральных законов, ссылка на которые должна содержаться в протоколе об административном правонарушении: в пунктах 7, 8 статьи 48 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", в частях 7, 8 статьи 55 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", в пунктах 4, 5 статьи 49 Федерального закона "О выборах Президента Российской Федерации". В этих нормативноправовых актах перечислены органы и лица, которым запрещается проводить предвыборную агитацию, агитацию по вопросам референдума.

В частности, такой запрет установлен для органов государственной власти, иных государственных органов и органов местного самоуправления, для лиц, замещающих государственные или выборные муниципальные должности, для государственных и муниципальных служащих, представителей организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, при выполнении ими профессиональной деятельности.

При этом судом определено, что отличие статьи 5.11 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от части 1 статьи 5.5 указанного Кодекса заключается в наличии либо отсутствии мотива и агитационной цели. Так, согласно пункту 7 статьи 40 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", должностным лицам, журналистам, иным творческим работникам организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, если указанные лица являются кандидатами либо их

153

доверенными лицами или уполномоченными представителями по финансовым вопросам, доверенными лицами или уполномоченными представителями избирательных объединений, запрещается участвовать в освещении избирательной кампании через средства массовой информации.

Таким образом, нарушение главным редактором (редактором) порядка информационного обеспечения выборов при осуществлении своих должностных полномочий образует состав административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 5.5 КоАП РФ. Напротив, наличие у данных субъектов агитационной цели и использование ими своего служебного положения для ее достижения должны квалифицироваться по статье 5.11 указанного Кодекса.

Статьей 5.11 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях также предусмотрена ответственность за привлечение к проведению предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума лиц, которые не достигнут на день голосования возраста 18 лет, в формах и методами, которые запрещены федеральным законом. Такие запреты содержатся в пункте 6 статьи 48 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", части 9 статьи 55 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", пункте 6 статьи 49 Федерального закона "О выборах Президента Российской Федерации".

Привлечение к предвыборной агитации несовершеннолетних лиц может выражаться в предоставлении им возможности как для непосредственного участия в осуществлении предвыборной агитации, так и для участия в организационных действиях, обеспечивающих агитационные мероприятия. Данное ограничение не распространяется на использование кандидатом, избирательным объединением изображений кандидатов, в том числе со своими супругом, детьми (включая детей, не достигших возраста 18 лет), родителями и другими близкими родственниками.

154

Отметим, что отдельные нормы главы 5 КоАП РФ связаны с защитой законных прав и интересов кандидатов в депутаты от политических партий и иных лиц в предвыборном процессе. Так, установлена административная ответственность за отказ работодателя предоставить предусмотренный законом отпуск зарегистрированному кандидату, доверенному лицу зарегистрированного кандидата, избирательного объединения для проведения агитационной и иной предусмотренной законом деятельности, способствующей избранию зарегистрированного кандидата, списка кандидатов, а равно отказ работодателя освободить от работы в установленном законом порядке члена избирательной комиссии, комиссии референдума для участия в подготовке и проведении выборов, референдума (Ст. 5.7. КоАП РФ); непредоставление до окончания срока предвыборной агитации возможности обнародовать (опубликовать) опровержение или иное разъяснение в защиту чести, достоинства или деловой репутации зарегистрированного кандидата, деловой репутации избирательного объединения в случае обнародования (опубликования) в средствах массовой информации материалов, способных нанести ущерб чести, достоинству или деловой репутации зарегистрированного кандидата, деловой репутации избирательного объединения, если в соответствии с федеральным законом предоставление такой возможности является обязательным (ст. 5.13 КоАП РФ). К этой же категории можно отнести установление административной ответственности за нарушение установленного законодательством о выборах и референдумах права зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений, инициативных групп по проведению референдума на пользование на равных условиях пользования помещениями, находящимися в государственной или муниципальной собственности, для встреч с избирателями, участниками референдума (ст. 5.15. КоАП РФ). При этом депутат Государственной Думы РФ от фракции «Единая Россия» Т.В. Яковлева справедливо отметила, что защита кандидата в депутаты с помощью мер административного законодательства является шагом вперед на пути к демократиче-

155

ским выборам и способствует повышению уровня политического правосознания избирателей279.

Обратим особое внимание на ст. 5.16. КоАП РФ, в которой предусмотрена административная ответственность за подкуп избирателей, участников референдума либо осуществление в период избирательной кампании, кампании референдума благотворительной деятельности с нарушением законодательства о выборах и референдумах. Объектом правонарушения являются общественные отношения, связанные с проведением выборов и референдумов на этапе предвыборной агитации политических партий, агитации по вопросам референдума. Вместе с этим, само понятие «подкуп избирателей» в нормах КоАП РФ не раскрывается, также довольно трудно сформулировать его, исходя из анализа п. "а" ч. 2 ст. 141 УК РФ (воспрепятствование свободному осуществлению гражданином своих избирательных прав или права на участие в референдуме, нарушение тайны голосования, а также воспрепятствование работе избирательных комиссий, комиссий референдума либо деятельности члена избирательной комиссии, комиссии референдума, связанной с исполнением им своих обязанностей, соединенные с подкупом, обманом, принуждением, применением насилия либо с угрозой его применения).

На наш взгляд, представляется возможным определить содержание понятия «подкуп избирателей» через призму анализа федеральных законов "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" и "О выборах Президента Российской Федерации". Кандидатам, избирательным объединениям, их доверенным лицам и уполномоченным представителям, инициативным группам по проведению референдума и их уполномоченным представителям, а также иным организациям и лицам, участвующим в агитации, запрещается осуществлять подкуп избирателей, участников референдума, в частности вручать им денежные средства, подарки и иные материальные ценности,

156

кроме как за выполнение организационной работы (сбор подписей избирателей и т.п.), бесплатно распространять любые товары, за исключением печатных материалов и значков, изготовленных для избирательной кампании, проведения референдума, а также предоставлять услуги безвозмездно или на льготных условиях. Также запрещается воздействовать на избирателей, участников референдума обещаниями передачи им денежных средств, ценных бумаг и других материальных благ, в том числе по итогам голосования.

Следует согласиться с мнением В.Г. Малкова, отмечающего, что подкуп избирателей является одним из самых распространенных видов правонарушений в избирательной сфере. При этом правовой нигилизм многих кандидатов в депутаты представительных органов власти выражается в незнании и нежелании знать требования законодательства, связанные с недопустимостью материального воздействия на избирателей в период предвыборной агитации с целью своего избрания280.

Отметим, что подкуп избирателей представляет собой формы завуалированного обмана и введения в заблуждение281 со стороны кандидата в депутаты и его команды, а также иных поддерживающих его лиц. Подкуп в данной сфере является способом воздействия, прежде всего, на социально незащищенные слои населения.

Так, в декабре 2007 г. по обращению председателя окружной избирательной комиссии прокуратурой Кировского района г. Астрахани проведена проверка исполнения законодательства о выборах. Проверкой установлено, что на территории избирательного округа № 20 распространялись объявления о проведении встречи-чаепития с депутатом Городской Думы г. Астрахани Павлом Ильиным. 24 ноября 2007 г. в помещении столовой МОУ СОШ № 12 были накрыты столы для чаепития и приглашены пожилые и малообеспеченные граждане. Одновременно при проведении указанного мероприятия

280См.: Малков В.Г. Правовое совершенствование избирательных технологий: проблемы реализации уголовного и административного законодательства. //Сб. науч. трудов «Демократические выборы – основа государственного строительства». СПб, 2007. С. 167-168.

281При этом укажем, что данные категории КоАП РФ не рассматривает.

157

осуществлялась агитация за одного из кандидатов в депутаты Государственной Думы Астраханской области. На встрече - чаепитии П.Ильин призывал прийти на выборы и проголосовать за этого кандидата в депутаты. По результатам проведенной прокуратурой проверки, в отношении депутата Городской Думы г. Астрахани П.Ильина вынесено постановление о возбуждении производства об административном правонарушении по ст.5.16 КоАП РФ. Постановлением суда П.Ильин привлечен к административной ответственности в виде штрафа в размере 2000 рублей282.

По информации пресс-службы прокуратуры Челябинской области августе 2009 г. в маршрутном транспорте г. Катав-Ивановск было размещено объявление о том, что кандидат на должность главы города, не работающий в транспортной организации, предоставляет 50% скидку на проезд пенсионерам, студентам и школьникам. По данному факту указанное лицо привлечено к административной ответственности по ст. 5.16 КоАП РФ283.

По свидетельству И.В. Монахова, практически на каждых выборах в регионах правоохранительными органами фиксируются факты подкупа избирателей теми или иными способами, которые избираемые лица пытаются замаскировать под благотворительную деятельность. Эти «добрые и искренние» поступки на самом деле являются способом для получения голосов избирателей284. При этом количество не выявленных официально случаев подкупа значительно больше.

Как уже отмечалось, УК РФ и КоАП РФ не разграничивают составов, связанных с подкупом избирателей. Однако, во всех случаях эти незаконные действия могут повлиять на исход предвыборной борьбы. На наш взгляд, при указанном положении вещей важно законодательно усилить борьбу с этими негативными явлениями. В связи с этим, представляется необходимым внести в Федеральные законы "Об основных гарантиях избирательных прав и

282http://www.astrakhan.ru/?content=news-item&id=28290

283http://www.mega-

u.ru/default.aspx?c_id=3&method=NewsFullText&templateName=FullText2&p_id=142& NewsId=18932&m_id=2#

158

права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" и "О выборах Президента Российской Федерации" норму, обязывающую избирательные комиссии обо всех случаях обнаружения подкупа избирателей, выраженных в какой-либо форме, незамедлительно информировать правоохранительные органы с предоставлением соответствующих материалов.

В КоАП РФ содержатся положения, связанные с административной ответственностью за нарушения порядка финансового обеспечения избирательного процесса. Так, ст. 5.18 КоАП РФ устанавливает ответственность за незаконное использование денежных средств при финансировании избирательной кампании кандидата, избирательного объединения, политической партии, деятельности инициативной группы по проведению референдума, иной группы участников референдума. Для участия в избирательной кампании и проведения предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума кандидатами, избирательными объединениями, инициативными группами по проведению референдума инициативными агитационными группами создаются избирательные фонды, фонды референдума, средства которых перечисляются на специально открытые счета. Мероприятия по подготовке и проведению референдума Российской Федерации финансируются за счет средств федерального бюджета. При этом нарушения заключаются в незаконных действиях (бездействиях) при:

а) использовании иных денежных средств, неперечисленных в избирательный фонд, фонд референдума;

б) использовании денежных средств, поступивших в избирательный фонд (фонд референдума), иным образом, нарушающее законодательство о выборах и референдумах, если это нарушение не влечет ответственности по ст. 5.50 КоАП РФ. Например, использование в иных целях средств, пожертвованных с указанием, что они предназначены для внесения избирательного залога;

159

в) расходовании иными лицами в целях достижения определенного результата на выборах, референдуме денежных средств, не перечисленных в избирательный фонд, фонд референдума;

г) превышении установленных законом предельных сумм расходования денежных средств из избирательного фонда, фонда референдума;

д) расходовании денежных средств избирательного фонда, фонда референдума на непредусмотренные законом цели285.

Схожий состав административного правонарушения содержится в ст. 5.19 КоАП РФ (использование незаконной материальной поддержки при финансировании избирательной кампании, кампании референдума). Однако, в данном случае, законодатель предусматривает санкции за нарушение запрета, связанного с выполнением оплачиваемых работ, реализацией товаров, оказанием платных услуг, прямо или косвенно связанных с выборами и направленных на достижение определенного результата на выборах, референдуме, без согласия в письменной форме кандидата от политической партии, лиц, им уполномоченных, избирательного объединения на такое выполнение работ, реализацию товаров, оказание услуг и их оплату из соответствующего избирательного фонда. При этом запрещаются бесплатное выполнение или выполнение по необоснованно заниженным расценкам юридическими лицами, их филиалами, представительствами и иными подразделениями работ, оказание услуг, реализация товаров, прямо или косвенно связанных с выборами. Допускается лишь добровольное бесплатное личное выполнение гражданином работ, оказание им услуг по подготовке и проведению выборов без привлечения третьих лиц286.

Статья 5.20. КоАП РФ, на наш взгляд, устанавливает общую норму, связанную с административной ответственностью за незаконное финансирование избирательной кампании, кампании референдума, оказание запрещен-

285См.: Комментарий к Кодексу РФ об административных правонарушениях (под общей редакцией Э.Г. Липатова и С.Е. Чаннова) // Система ГАРАНТ, 2007.

286См.: Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях / под общ. ред. Н. Г. Салищевой. М.: Проспект, 2009. С. 401.

160