Административно-правовое регулирование организации и деятельности политических партий в Российской Федерации. Монография

легиальному руководящему органу (КПРФ, ЛДПР, «НациональноДержавной Партии России»), контрольно-ревизионному органу (КПРФ, «Патриоты России»), определённой части региональных отделений («Патриоты России» - не менее трети, ЛДПР – более половины), отделениям, в совокупности объединяющим часть членов партии (в КПРФ – не менее трети).

Помимо съезда как высшего партийного органа уставы ряда партий предусматривают также возможность проведения общепартийных конференций, к компетенции которых относится рассмотрение и принятие решений по широкому кругу задач. Так, в соответствии с п. 6 ст. 6 Устава партии «Развитие предпринимательства»174 в период между съездами по решению Совета партии для обсуждения экстренных и неотложных политических вопросов, которые не отнесены к исключительной компетенции Съезда, могут созываться Конференции партии. Время и место проведения Конференции, а также норма представительства определяется Советом партии.

Устав не содержит конкретных полномочий конференции по принятию управленческих решений, характеризуя предмет регулирования как «актуальные политические вопросы деятельности партии». С организационнопроцессуальной стороны Конференция считается правомочной, если в её работе принимают участие не менее 2/3 избранных делегатов. Решения Конференции принимаются простым большинством голосов делегатов при наличии кворума. Форма голосования определяется на конференции, если иное не предусмотрено уставом партии.

Председатель партии. При характеристики руководящих органов политических партий Закон о политических партиях в ст. 24 не раскрывает их структурную организацию Вместе с тем обращаясь к анализу Федерального закона «О некоммерческих организациях», нормы которого распространяют своё действие на политические партии как разновидность некоммерческих организаций (в той части, в которой отсутствует специальное правовое регулирование), можем сделать вывод о возможности создания постоянно дейст-

91

вующего коллегиального органа управления данной организацией, избираемого на собрании высшего органа управления (для политических партий - съезда) путём тайного голосования (п. 1 и п. 3 ст. 25).

С учётом вышеназванных факторов организационно-правовое решение проблемы определения статуса лидерства может иметь различные варианты, «В ситуации, когда вопрос лидерства в партии предопределён ещё на стадии её создания, - считает С. Е. Заславский, обычно выбирается «персофиницированная» организационная модель с учреждением должности главы партии. Наделение лидера партии полномочиями может осуществляться как путём прямых выборов на её съезде (КПРФ, ЛДПР, ДПР, Партия возрождения России), так и результате непрямых выборов – решением избранного съездом коллегиального органа (например, председатель ЦК КПРФ избирается решением пленума ЦК на срок осуществления его полномочий). Общепартийное голосование за кандидатуру лидера в настоящее время предусмотрено только

вРоссийской демократической партии «Яблоко», причём его проведение является правом, а не обязанностью руководящего органа партии – бюро Федерального совета»175.

Отдельные исследователи176 обращают внимание на то, что объём и содержание полномочий лидеров различных партий в значительной степени отличаются. С учётом изучения практики деятельности политических партий

вРоссии они могут дифференцированы по следующим организационноправовым блокам:

1.Представительские. Реализация этих полномочий предполагает представление партии и её руководящих органов во взаимоотношениях с органами власти, государственными учреждениями и организациями, общест-

175См.: Заславский С. Е. Политические партии России: процесс правовой институализации Дис. … д-

ра. юрид. наук. М.: 2004. С. 207.

176См.: Болотин И. В. Законодательное регулирование деятельности общественных объединений в Российской Федерации. Воронеж. Эфир. 2008; Лапаева В. В. Право и многопартийность в современной России. М., 1999; Поздняков Р. Ф,, Теплова Г. В. Становление и формирование основ административноправового регулирования политических партий в России: научный анализ и практика. М., 2005. и др.

92

венными организациями, политическими партиями, средствами массовой информации и другими структурами.

2.Управленческо-кадровые. Руководство аппаратом, подбор и расстановка кадров на ключевые руководящие должности (в том числе внесение кандидатур на те из них, которые являются выборными).

3.Финансово-материальные. Распоряжение финансовыми активами и имуществом партии, визирование партийных документов.

В тех случаях, когда партия не имеет общепризнанного лидера, либо имеет место соперничество внутрипартийных группировок организационноструктурная модель управления партией строится на основе коллегиального принятия решений. В этом случае возможны два варианта существования таких моделей; в первом случае все наиболее важные решения принимаются высшим коллегиальным органом с председателем, имеющим ограниченный круг функций либо вводится институт сопредседательства.

В аспекте организационно-правового анализа можно сказать, что, если коллегиальное управление может сохраняться и по мере укрепления партийных рядов, то введение института сопредседательства, как правило, характерно для партий новообразованных или которые отличаются большим числом внутрипартийных «центров влияния». Кроме того, значительная часть учёных, изучающих проблемы совершенствования внутрипартийного управления, считают такую организационно-структурную модель малоэффективной, «прежде всего, за счёт невозможности ведения в её рамках активной политики в следствии её организационной аморфности и потенциальной угрозы внутрипартийных расколов»177.

Вместе с тем, что выбор управленческой модели сопредседательства является основным способом обеспечения организационно-политического единства на этапе учреждения объединённой партии и выборов руководящих органов.

93

В ряде политических партий проблема разграничения управленческих полномочий среди её лидеров разрешается за счёт учреждения нескольких руководящих должностей с различным объёмом этих полномочий178.

Координационно-управленческий механизм регулирования организа- ционно-правовых отношений между сопредседателями партии может быть прослежен на примере Устава партии «Правое дело», в п. 4 ст. 22 которого определёно, что «с целью координации деятельности органов Партии, Сопредседатели Партии по мере необходимости проводят Совещание Сопредседателей Партии. Секретари Федерального совета Партии, председатель Исполнительного комитета Партии принимают участие в работе Совещания Сопредседателей партии с правом совещательного голоса. По приглашению Сопредседателей Партии в совещании Сопредседателей Партии могут принять участие иные лица»179.

Немаловажное значение точность легитимного определения админист- ративно-правового статуса лидера политической партии приобретает в связи с необходимостью соблюдения законов, установленных законодательством о государственной службе180 и касающихся невозможности совмещения должностей государственной службы и руководящих должностей в политических партиях. В этой связи политические партии, возглавляемые лицами, занимающими должности государственной службы, традиционно используют «обходной маневр» с учреждением должности лидера, формально не имеющего права распоряжаться материальными и финансовыми средствами партии, визировать документы, т. е. по своему правовому статусу не относящемуся к категории руководителей.

Руководящий и исполнительный органы. Обязательным условием для партии является существование в ней руководящего коллегиального ор-

178В частности, в Социал-демократической партии России образованной посредством слияния Российской партии социальной демократии (К. А. Титов) и Социал-демократической объединённой партии (М. С. Горбачёв), были учреждены три должности: лидера партии, её председателя и генерального секретаря (См. Устав Социал-демократической партии России. М. 2002.)

179Устав Всероссийской политической партии «Правое дело»

180См.: Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (СЗ РФ. 2003. № 22.Ст. 2063); Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 77-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (СЗ РФ, 2004. № 31. СТ. 3215).

94

гана, определяющего в период между съездами вопросы её текущей деятельности. Его наименование, процедура избрания, численность и механизмы формирования определяются уставами партий. Практика партийного строительства характеризуется заметным разнообразием при формировании постоянно действующих коллегиальных органов партий. Что касается наименований, то это может быть Центральный комитет, Высший совет партии, Политсовет, Правление и т. д. Анализ существующей практики внутрипартийного разделения властей выявляет различные сложноустроенные модели организации центральных органов партии. Согласно первой модели высший орган партии – Съезд избирает постоянно действующий коллегиальный орган партийного руководства. Именно такая модель заложена в уставах партий «Развитие предпринимательства», «Справедливая Россия», «Российская партия ЖИЗНИ», «Правое дело». Высшие органы партии действуют на сессионной основе, периодичность их деятельности определяется уставами партий. К компетенции указанных органов относится решение как политикоидеологических, так и организационно-управленческих вопросов.

В то же время в уставах ряда политических партий возможна большая дифференциация реализуемых полномочий в силу наличия сложной организационной структуры руководящих и исполнительных органов. Так, в соответствии со ст. 13.2 Устава партии «ЯБЛОКО» общее руководство партией осуществляет Политический комитет и Бюро Партии, а политическую линию партии вырабатывает Федеральный Совет181.

Уставы многих политических партий («Национально-Державная Партия России», «Правое дело», «Справедливая Россия» и др.) предусматривают создание в рамках таких руководящих органов также и рабочих координационных органов (президиум ЦК, президиум Политсовета, правление Центрального совета), обеспечивающих – в перерывах между заседаниями - текущую деятельность партии и принимающих решения по неотложным вопросам.

95

Для обеспечения и реализации принимаемых управленческих решений возможно создание исполнительных структур, правовой статус которых может быть различен. В партии «Единая Россия» это Центральный исполнительный комитет, в «Российской партии ЖИЗНИ» исполнительный комитет общенационального совета, избираемый из числа его членов, в партии «Инвалиды России» - исполнительный директор. Такое разнообразие построения организационно-исполнительных структур (как коллегиального, так и единоначального характера) свидетельствует и о значительном разнообразии реализуемых ими полномочий. В то же время при всех различиях в статусности и порядке формирования данных структур их роднит то, что они фактически являются исполнительными структурами не партии, а её руководящего орга-

на182.

Воснову второй организационной модели положено структурнофункциональное разделение избираемых на съезде и формально не находящихся в отношениях субординации руководящих органов партии. Функциональная дифференциация, соответственно, вызывает и разделение полномочий между указанными руководящими органами.

Мотивами, побуждающими к таком разделению могут быть техникоуправленческие: невозможность чрезмерной концентрации полномочий у одного органа, так и более прозаические: при наличии значительного количества претендентов на замещение руководящих должностей, стремление раздать «всем сёстрам по серьгам».

Вряде случаев организационная структура органов партии имеет уникальный характер. Так, сложную и разветвлённую структуру руководящих органов предусматривает устав «Единой России». Она включает постоянно действующий Генеральный совет партии со своим Президиумом и Центральный политический комитет, обеспечивающий исполнение принятых партией

ческих партий в России // Актуальные проблемы государства и права в условиях социального обновления. Тамбов, 2008. С.171; См.: Заславский С. Е. Политические партии России: процесс правовой институализа-

ции: Дис. … д-ра. юрид..наук. М.: 2004. С. 211.

96

управленческих решений. Высшим же руководящим органом в период между съездами партии является Центральный политический совет.

Достаточно часто партийные уставы включают в состав постоянно действующих руководящих органов партии ответственных секретарей («Нацио- нально-Державная Партия России», «Инвалиды России», «Справедливая Россия», «Правое дело»). В целом выполнение возлагаемых на них функций носит организационно-подготовительный, инструктивный характер. Однако в ряде случаев эти технические функции сочетаются с такими как подбор кадров и осуществление контроля за выполнением принятых руководящими органами партии управленческих решений, то есть в известной степени носящими политические содержательные элементы.

Контрольно-ревизионные органы. Необходимость создания кон-

трольно-ревизионных органов в структуре политических партий и избрания их непосредственно на съезде партии закреплены в действующем законодательстве. Соответственно, уставы всех зарегистрированных партий предусматривают создание этой структуры, наделяя её фактически одинаковым объёмом полномочий. Обращения к содержанию ряда уставов политических партий позволяет определить и функциональную направленность их деятельности. В частности Центральная Контрольно-ревизионная комиссия (ЦКРК) партии «Демократический Союз» в соответствии с п. 25 ст. 7 своего Устава183: «осуществляет периодические проверки (не реже одного раза в год) финансово-хозяйственной деятельности Партии; организует приём и учёт поступающих от местных отделений и отдельных членов партии жалоб и критических замечаний на деятельность партийных органов и их представителей; осуществляет общее руководство деятельностью контрольноревизионных комиссий (ревизоров) местных отделений партии; принимает рекомендательные решения по вопросам финансово-хозяйственной деятельности и соблюдения норм настоящего устава.

97

Федеральная ревизионная комиссия партии «Правое дело» в соответствии с п. 5 ст. 26 Устава184: проводит ежегодные и внеочередные ревизии хо- зяйственно-финансовой деятельности, осуществляет контроль за финансовохозяйственной деятельностью Партии; осуществляет координацию и методическое руководство ревизионными комиссиями структурных подразделений партии; готовит по вопросам своей компетенции проект решений Федерального политического совета.

Контрольно-ревизионная комиссия партии «Патриоты России» в соответствии с п. 1 ст. 10 Устава185: осуществляет контроль за соблюдением членами партии, а также структурными подразделениями Партии положений Устава и вносит по этим вопросам в соответствующие партийные органы свои предложения, подлежащие обязательному рассмотрению, осуществляет контроль за ведением финансово-хозяйственной деятельности Партии, её региональными и местными отделениями, осуществляет контроль за выполнением постановлений и резолюций Съезда Партии по всем вопросам, отнесённым к её компетенции; рассматривает апелляции (жалобы) членов партии по вопросам наложения взысканий и апелляции (жалобы) граждан по поводу исключения из Партии; осуществляет контроль за соблюдением порядка рассмотрения жалоб, заявлений и писем членов партии и других граждан.

Вцелях обеспечения независимости контрольно-ревизионных структур уставы большинства партий («Единая Россия», «Яблоко», «Справедливая Россия» и др.) предусматривает запрет на совмещение членства в них с занятием должностей в иных руководящих партийных органах.

Вряде случаев контрольно-ревизионные органы политических партий осуществляют апелляционные функции («Патриоты России», «Справедливая Россия», «КПРФ») и функции партийного арбитража («Яблоко»).

Аппарат партии. Аппарат политической партии представляет собой совокупность исполнительных партийных органов, призванных осуществ-

184Устав Всероссийской политической партии «Правое дело».

185Устав политической партии «Патриоты России».

98

лять текущую оперативную деятельность по реализации управленческих решений руководства партии. Аппарат является неотъемлемым элементом партийной организации практически во всех партиях., однако ни законодательство, ни корпоративные нормы партийных уставов не относят его к руководящим и контрольно-ревизионным органам. Исследование правового статуса служащих партийного аппарата показывает, что их полномочия и функциональную деятельность трудно разграничить с полномочиями освобождённых работников. В том и другом случае их деятельность имеет профессиональный характер и осуществляется на возмездной основе. Организационноправовая дифференциация представляется возможной в этом случае по двум признакам: основаниям, порядку назначения и освобождения от должности, а также в различном соотношении требований, предъявляемых к ним трудовым законодательством и уставом партии. Так, служащие аппарата партии чаще всего назначаются на должность и освобождаются от неё решением должностных лиц партии. Исключением являются только руководящие работники аппарата, утверждение которых осуществляется руководящими органами партии (в «Партии российских регионов» главный бухгалтер назначается сопредседателями партии)186. Вопросы служебной деятельности регулируются нормами трудового права и условиями трудового договора.

Что же касается освобождённых руководящих партийных работников, то для занятия ими должности необходимо решение либо съезда партии (конференции регионального отделения), либо коллегиального органа. К различиям правового статуса необходимо также отнести основания возникновение служебных правоотношений. В законодательстве не содержится требование к тому, чтобы служащие партийного аппарата обязательно были членами партии. В данном случае на первое место выдвигается требование к наличию специального образования (экономист, бухгалтер и др.) и профессиональных навыков. Для занятия же освобождённой должности в руководящем органе партии членство в ней уже может стать непременным условием. Пре-

99

кращение членства в партии влечёт за собой оставление освобождённой партийной работы, но не является основанием для увольнения штатных работников аппарата партии187.

§ 2. Правовое регулирование организации и деятельности структурных подразделений политических партий

В соответствии со ст. 9 Закона «О политических партиях» политические партии создаются исключительно по территориальному признаку. Законом установлен запрет на создание и деятельность структурных подразделений политических партий в органах государственной власти и в органах местного самоуправления, в Вооруженных Силах, в правоохранительных и иных государственных органах, в государственных организациях. Тем самым запрет на организацию партийных структур по производственному принципу имеет абсолютный характер. Наличие производственных структур находится в системном противоречии с принципом несвязанности членов партии партийной дисциплиной в своей служебной деятельности, в силу чего подобный запрет, на наш взгляд, вполне обоснован. Вместе с тем, закон не запрещает ведение партийной деятельности с образованием структур в негосударственных организациях. Вопрос о возможности ведения в них деятельности партий отдан на усмотрение работодателя.

Законом также запрещены создание и деятельность на территории Российской Федерации политических партий иностранных государств и их структурных подразделений. Подобный запрет естественным образом вытекает из необходимости защиты национальных интересов страны и обеспечения нормального функционирования российского политического пространства. Наличие структур зарубежных партий явилось бы скрытой формой внешней экспансии иностранного государства, узаконенным вмешательством

ра. юрид..наук. М.: 2004. С. 214; Кулик А. Ф. Служба и служащие в Российской Федерации: социальноправовые и экономические аспекты. Пенза, Изд-во Социум, 2000. С. 34.

100