Административно-правовое регулирование организации и деятельности политических партий в Российской Федерации. Монография

высказывается о том, что данный вид контроля представляет собой совокупность мероприятий, направленных на принудительное обеспечение идеологического и правового единства в функционировании политической партии. Целью контроля является устранение противоречий между Уставом и позициями, поведением отдельных ее членов219. С.А. Авакьян утверждает, что сущность контроля за политическими партиями заключается в обеспечении в их структуре принципов добровольности, равноправия, самоуправления, законности и гласности правовыми методами и максимального участия граждан в делах партий, способности влияния на избранные политические ориентиры, оптимальные для широкого круга лиц220. На наш взгляд, данное определение более точно очерчивает контрольную деятельность в отношение современных политических партий и способствует единообразному пониманию демократических основ современного общества.

В конечном итоге результативность контроля в данной области сказывается на формировании общественного мнения, надлежащем политическом образовании и воспитании граждан, от нее зависит выражение мнений граждан по любым вопросам общественной жизни, доведение этих мнений до сведения широкой общественности и органов государственной власти, а также выдвижение кандидатов в представительные органы власти.

Продолжая далее наше исследование, считаем целесообразным рассмотреть виды государственного контроля, классифицируя по субъектам, его осуществляющим. Так, Л. Л. Попов и Д. М. Овсянко выделяют президентский контроль, контроль органов законодательной (представительной) власти, контроль органов исполнительной власти, судебный контроль221. А. М. Тарасов, анализируя механизмы обеспечения эффективного взаимодействия и координации при осуществлении государственного контроля, выделяет на

219См.: Чернигов И.О. Особенности правового статуса депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, избранного от политической партии. Дисс….канд. юрид. наук. М., 2007.

С. 128-129.

220См.: Авакьян С.А. Политический плюрализм и общественные объединения в РФ (конституционноправовые основы). М., 1996

221См.: Административное право: Учеб. / Под ред. Л. Л. Попова. М.: Юристъ 2002. С. 442.

111

федеральном уровне такие же виды государственного контроля и прокурорский надзор222. По его мнению, контроль реализуется, как правило, в следующих формах: проверка (различные ее виды), ревизия, инспектирование и надзор. Н. Г. Салищева выделяет два вида государственного контроля в зависимости от содержания и организационно-правовых форм: а) внешний (надведомственный) контроль, осуществляемый в отношении объектов, непосредственно не подчиненных контролирующему органу (таким является контроль, осуществляемый специализированными контролирующими государственными органами); б) внутриведомственный контроль, осуществляемый в пределах системы данного органа исполнительной власти или иного государственного органа223.

Ученые подразделяют государственный контроль с точки зрения различий между субъектами на следующие виды: контроль общегосударственный (универсальный), контроль ведомственный (внутренний), контроль специализированный (административный надзор). По характеру взаимоотношений между субъектом и объектом контроля государственный контроль разделяется на внешний контроль (осуществляется органом, не связанным с объектом контроля отношениями власти и подчинения) и внутренний контроль (осуществляется в рамках отношений между вышестоящими и нижестоящими органами)224.

Анализ указанных позиций, а также изучение работ ведущих отечественных исследователей в области административного права225 позволяют сделать вывод о том, что отмеченные классификации по субъектам полностью применимы к контрольной деятельности в отношении политических

222См.: Тарасов А. М. Обеспечение эффективного взаимодействия и координации при осуществлении государственного контроля — стратегия сегодняшнего дня // СПС Консультант Плюс.

223См.: Административное право Российской Федерации / Отв. ред. Н. Ю. Хаманева. М.: Юристъ, 2005. С. 431.

224См.: Степашин С. В., Двуреченских В. А., Чегринец Е. А., Чернавин Ю. А. Власть — Демократия

— Контроль. М.: Финансовый контроль, 2005. С. 78.

225См., например: Братановский С.Н. Административное право России. М., 2003. С. 68; Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. В 3 т. Т. I. M., НОРМА, 2002; Тихомиров Ю.А. Государственное управление: модели и реальность //Право и экономика. 2006. № 4; Бахрах Д. Н., Хазанов С. Д. Формы и методы деятельности государственной администрации: Учебное пособие. Екатеринбург, 1999 и т.д.

112

партий в России. Рассмотрим их более подробно и попытаемся выявить специфические особенности, обусловленные сформированной на сегодняшний день отечественной политической системой.

Президентский контроль за деятельностью политических партий является директирующим, определяющим развитие не только структуры каждой отдельно взятой политической партии и ее региональных отделений, но и перспективы ее участия в политической борьбе, поддержания политического имиджа. Президент РФ, являясь гарантом Конституции России, обеспечивает соблюдение конституционных прав граждан на объединение, участие в управлении делами государства, отстаивание своих интересов в политической сфере, и, следовательно, осуществляет контроль за их реализацией. В качестве контрольных полномочий Президента РФ можно рассматривать право отклонения главой государства кандидатур, предложенных политической партией на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) (ст. 26.1 ФЗ «О политических партиях»). Также необходимо отметить, что согласно п. «а» ч. 9. ст. 21 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" Центральная избирательная комиссия осуществляет контроль за соблюдением избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации а пять ее членов назначаются лично Президентом РФ226. Данные лица предоставляют отчет о своей деятельности за период проведения соответствующих выборов.

Президент РФ обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, определяет основные направления внутренней и внешней политики государства (ст. 80 Конституции РФ). Президент РФ формирует контрольные органы, осуществляющие свою дея-

113

тельность в отношение политических партий. Так, в п.п. 30.10 п. 7 Положения о Министерстве юстиции РФ, утвержденного Указом Президента РФ от 13 октября 2004 г. № 1313227, отмечено, что Министерство юстиции РФ осуществляет контроль за соответствием деятельности некоммерческих организаций, в том числе отделений международных организаций и иностранных некоммерческих неправительственных организаций, общественных объединений, политических партий и религиозных организаций, их уставным целям и задачам, а также за соблюдением ими законодательства РФ.

Также отметим, что глава государства контролирует деятельность политических партий при реализации права законодательной инициативы (п. «г» ст. 84 Конституции РФ), при подписании (или отклонении) федеральных законов, регулирующих деятельность политических партий (п. «д» ст. 84 Конституции РФ). В этой связи Президент РФ не может быть связан решениями своей политической партии, действовать в ее интересах, т.к. он призван обеспечить права и свободы всех граждан РФ, в том числе и равные возможности граждан участвовать в политической жизни общества в составе различных политических партий.

В президентском контроле в данной области особо важная роль принадлежит Контрольному управлению Президента РФ228 как самостоятельному подразделению Администрации Президента РФ, основными задачами которого являются контроль и проверка исполнения федеральными органами исполнительной власти и их должностными лицами и органами исполнительной власти и их должностными лицами субъектов РФ, федеральных законов, указов, распоряжений и поручений Президента РФ и Руководителя Администрации Президента РФ; подготовка на основе проведенных проверок информации для Президента РФ о предупреждении нарушений и совершенствовании деятельности вышеназванных органов.

227См.: Указ Президента РФ от 13 октября 2004 г. № 1313 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации"// СЗ РФ. 2004. № 42. Ст. 4108.

228См.: Указ Президента РФ от 8 июня 2004 г. № 729 "Об утверждении Положения о Контрольном управлении Президента Российской Федерации"// СЗ РФ. 2004. № 24. Ст. 2395.

114

Организация контроля за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ органами государственной власти субъектов РФ, касающихся сферы деятельности политических партий - также одна из главных задач полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах229, которые при организации проверок исполнения в федеральном округе взаимодействуют с другими правоохранительными органами.

В этом контексте представляется необходимым выделить мнение С.Н. Братановского, справедливо полагающего, что каждый гражданин обладает неоспоримыми и неотторжимыми политическими правами и свободами, Президент Российской Федерации, в свою очередь, выполняет в государстве главенствующую функцию по обеспечению этих прав и свобод. Максимально эффективная реализация этой функции возможна только с помощью всеобъемлющего президентского контроля230.

Согласно отмеченным выше нормам Конституции РФ, Президент России определяет направления развития политической жизни в стране и приоритеты в контрольной деятельности над политическими партиями. В своем Послании Федеральному Собранию РФ 16 мая 2003 г. Президент РФ В. Путин отметил следующее: «...Механизмы финансирования политических партий остаются для избирателей пока "тайной за семью печатями". Рынок предвыборных и иных политических технологий в значительной степени является сегодня одним из секторов теневой экономики. …Непрозрачность финансовых операций на политической сцене часто дополняется и невнятностью идеологических позиций, а иногда, прямо скажем, определенной политической неискренностью. Я поясню, что имею в виду: иногда депутаты, слывущие либералами и сторонниками прогрессивных экономических теорий, на практике голосуют за законопроекты, разорительные для государст-

229См.: УказПрезидентаРФот13 мая2000 г. №849 "ОполномочномпредставителеПрезидентаРоссийскойФедерациивфедеральномокруге"// СЗРФ. 2000. №20. Ст. 2112

230См.: Братановский С.Н., Рождествина А.А. Комментарий к Федеральному закону от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ "О политических партиях"// Система ГАРАНТ, 2005.

115

венного бюджета. И понимают, что делают. А те, кто не стесняется публично называть предпринимателей не иначе как "грабителями" и "кровопийцами", беззастенчиво лоббируют интересы крупных компаний»231.

Следствием этого высказывания в 2003-2006 гг. явилась активизация деятельности Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, а также избирательных комиссий субъектов Федерации по контролю за источниками и размерами имущества, получаемого политическими партиями, их региональными отделениями и иными зарегистрированными структурными подразделениями в виде вступительных и членских взносов, а также пожертвований со стороны граждан и юридических лиц. В этот период ЦИК РФ осуществила результативные проверки деятельности Либеральнодемократической партии России, Политической партии "Родина", Российской демократической партии «Яблоко», Российской партии пенсионеров, политической партии «Патриоты России», политической партии «Союз правовых сил», Коммунистической партии Российской Федерации, Всероссийской политической партии «Свободная Россия» и многих других232.

В частности, председатель избирательной комиссии Вологодской области Л. Антонова, отвечая на вопрос, почему в избирательном законодательстве ужесточен контроль за финансами партий и их региональными отделениями, отметила следующее: «Политические процессы, происходящие в мире, в том числе связанные с передачей власти путем выборов, показывают, что неконтролируемые финансовые потоки, вливающиеся в период избирательных компаний, приводят не только к неразберихе, но и являются дестабилизирующим фактором для любой страны. Ставя финансы партий под жесткий контроль, законодатель решает сразу несколько задач, а именно: делает финансовую деятельность партий более прозрачной для избирателей, демонстрирует, каковы действительные намерения партии (если у нее "нулевые" отчеты, а менее чем через год - выборы, то с какими ресурсами она собирает-

231"Российская газета". 2003. 17 мая. № 93.

232См.: Юдина А.Б. Комментарий к Федеральному закону от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ "О политических партиях" //Система ГАРАНТ, 2009.

116

ся на них идти?), а главное - вынуждает партии работать с избирателями не только в период избирательных кампаний»233.

Далее обратимся к рассмотрению контроля органов законодательной (представительной) власти за деятельностью политических партий. Выделяя как составную его часть парламентский контроль, отметим мнение А.В. Кузнецова, считающего, что парламентский контроль за деятельностью исполнительной власти становится непременным условием устойчивости конституционного строя234. Общепризнанно, что законотворчество составляет одно из важнейших направлений деятельности Федерального Собрания РФ. Наряду с этим, его другой и не менее значимой функцией является контроль за выполнением законов и других правовых актов (в частности, исполнение на территории России требований Закона «О политических партиях). С. А. Котляревский указывает на то, что парламентский контроль, является важным средством, которое предотвращает безответственность в деятельности органов исполнительной власти и других властных учреждений, их выход за пределы (рамки) своих полномочий. Поэтому объектом парламентского контроля является деятельность не только всех властных органов, но и многообразных структур самоуправления по выполнению законов, которые парламентом приняты235. В связи с этим, продолжая мысль исследователя, необходимо отметить, что парламентский контроль в России носит широкоаспектный характер и касается не только исполнения законодательства о деятельности политических партий, но и всех общественных объединений в целом, к которым относятся партии, а также состоящих в них граждан. Установленный нормами Конституции РФ законодательный процесс позволяет российскому парламенту проводить большую аналитическую работу по изучению политической обстановки в стране и принимать новые законы, вносить изменения в уже действующие законодательные акты. При этом важная роль отводится соблюдению

233«Красный Север». 2006. 6 апреля. № 41.

234См.: Кузнецов А. В. Парламентский контроль в Российской Федерации: Дисс... канд. юрид. наук.

М., 2002. С. 4.

235См.: Котляревский С.А. Власть и право. Проблема правового государства. СПб., 2001. С. 264.

117

прав и законных интересов политических партий во всех сферах общественной жизни. Ю.А. Юдин весьма точно определил назначение парламентского контроля за деятельностью политических партий, заключающегося в обеспечении баланса их интересов и укрепления равенства в борьбе за власть236. Так, принятый Федеральный закон от 12 мая 2009 г. № 95-ФЗ "О гарантиях равенства парламентских партий при освещении их деятельности государственными общедоступными телеканалами и радиоканалами"237 гарантирует предоставление равного объема эфирного времени для парламентских партий в целях информирования общественности о своей работе. Согласно ч. 6 ст. 5 этого Закона, в случае, если Центральная избирательная комиссия Российской Федерации установит факт нарушения требования об освещении деятельности парламентских партий в равном объеме в течение одного календарного месяца, она принимает решение о необходимости компенсировать недостающий объем эфирного времени в отношении соответствующей парламентской партии и направляет указанное решение соответствующей общероссийской организации телерадиовещания.

Одним из важнейших инструментов парламентского контроля над политическими партиями является заслушивание отчета Правительства об исполнении федерального бюджета. При этом отметим, что, согласно ч. 2 ст. 33 Закона «О политических партиях» средства федерального бюджета, выделяемые для государственного финансирования политических партий, предусматриваются в нем отдельной строкой в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации. В Конституции РФ (ч. 5 ст. 101) предусмотрено, что для осуществления контроля Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату, состав и порядок деятельности которой определяется федеральным законом238. Таким образом, Федеральное Собрание РФ осуществляет контроль над использованием средств федерального

236См.: Юдин Ю.А. Политические партии и право в современном государстве. М., 1998. С. 122.

237СЗ РФ. 2009. № 20. Ст. 2392.

238См.: Федеральный закон от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федера-

ции"//СЗ РФ. 1995. № 3. Ст. 167

118

бюджета, выделенных также политическим партиям для предвыборной агитации и иных мероприятий, необходимых для участия в предвыборных кампаниях.

Примечательно, что Конституция России не содержит прямых положений, связанных с парламентским контролем. О последнем можно говорить, исходя из анализа отдельных положений Основного закона. В связи с этим большое значение для реализации контрольных полномочий отечественного парламента, в том числе и в политической сфере имеет Федеральный закон от 27 декабря 2005 г. № 196-ФЗ "О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации"239. Согласно п. 1 ч. 1 ст. 4 данного нормативного акта парламентскому расследованию подлежат факты грубого или массового нарушения гарантированных Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина (применительно к теме нашего исследования, это: нарушение избирательных прав граждан, незаконная деятельность политических партий, неправовые методы ведения избирательных кампаний и т.д.). По результатам парламентского расследования готовится итоговый доклад комиссии, который направляется в палаты Федерального Собрания Российской Федерации. В нем должны содержаться выводы комиссии по расследуемым ею фактам и обстоятельствам, предложения о принятии нормативных правовых актов, направленных на устранение причин и последствий событий, послуживших основанием для проведения парламентского расследования. В итоговом докладе могут содержаться предложения об освобождении от должности должностных лиц, действия (бездействие) которых повлекли (повлекло) за собой возникновение фактов и обстоятельств, послуживших основанием для проведения парламентского расследования, или действия (бездействие) которых по устранению причин и последствий событий, послуживших основанием для проведения парламентского расследования, носили (носило) неудовлетворительный характер, предложения о совершенствовании деятельности федеральных органов государственной

119

власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов, а также органов местного самоуправления

(ст. 25).

Далее остановимся на судебном контроле за деятельностью политических партий.

Отправление правосудия является основной, но не единственной функцией судов. В процессе своей деятельности они осуществляют и другие функции, в частности функцию судебного контроля. По своему содержанию эта функция имеет, с точки зрения И. С. Масликова, тройное назначение. Во-первых, она призвана реально обеспечить защиту конституционных прав и свобод граждан; во-вторых, ограничить вмешательство какойлибо власти в полномочия другой, тем самым осуществляя контроль за соблюдением принципа разделения властей; в-третьих, она направлена на охрану Конституции - основного закона страны240. Судебный контроль, считает Н. М. Чепурнова, представляет собой «конституционно закрепленную особую правовую форму реализации контрольной функции государства в сфере осуществления судебной власти, выражающуюся в охране судами конституционной, общей и арбитражной юрисдикции конституционного строя, прав и свобод человека и гражданина, обеспечении режима законности, верховенства и прямого действия Конституции РФ, осуществляемая В особом процессуальном порядке в целях восстановления и охраны законных прав и интересов человека и всего гражданского общества»241. По мнению Н. Г. Муратовой и Л. Д. Чулюкина, осуществление судебного контроля за законностью следует выделить в качестве особого принципа судопроизводства242. Ю. Я. Чайка подчеркивает то обстоятельство, что, говоря о системе контроля

240См.: Масликов И.С. Судебная власть в государственном механизме РФ. М., 2003. С. 11.

241Чепурнова Н.М. Судебный контроль в Российской Федерации. Проблемы методологии теории и государственно-правовой практики. Ростов-на-Дону, 1999. С. 59.

242См.: Муратова Н. Г., Чулюкин Л. Д. Понятие и правовая природа судебного контроля по уголовным делам.//Российский судья, 2004. № 3. С. 16.

120