Правовое регулирование волонтерской деятельности. Монография

кона дополнили положения, определяющие статус во- лонтера в сфере физической культуры и спорта28.

Проведение олимпийских игр в 2014 г. в Сочи, а также XXVII Всемирной летней универсиады 2013 г.

вКазани повлекло внесение изменений в законода- тельство о страховых взносах в Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и тер- риториальные фонды обязательного медицинского страхования. Их осуществили в 2011 г. Был изменен соответствующий закон29. В ст. 7 этого закона внесли изменения, устанавливающие режим выплат, осущест- вляемых волонтерам. Их отнесли к необлагаемым стра- ховым взносам.

В2012 г. важность волонтеров в системе государ- ственной политики подчеркнута в Национальной стра- тегии действий в интересах детей на 2012-2017 гг.30 Деятельность волонтеров отмечена в контексте реали- зации мер по развитию политики формирования здоро- вого образа жизни детей и подростков.

Волонтерскоедвижениерассматриваетсякакмеха- низм привлечения институтов гражданского общества

вцелях решения социальных проблем. Эти механизмы

28См.: Федеральный закон от 25.12.2012 № 257-ФЗ «О внесении изме- нений в Федеральный закон “О физической культуре и спорте в Российской Федерации”» // СЗ РФ. 2012. № 53 (ч. 1). Ст. 7582.

29См.: Федеральный закон от 03.06.2011 № 117-ФЗ «О внесении измене- ний в статью 7 Федерального закона “О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориаль- ные фонды обязательного медицинского страхования” в связи с организацией

ипроведением XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, XXVII Всемирной летней универсиады 2013 года в городе Казани» // СЗ РФ. 2011. № 23. Ст. 3257.

30См.: Национальная стратегия действий в интересах детей на 20122017 годы: Указ Президента РФ от 01.06.2012 № 761 // СЗ РФ. 2012. № 23. Ст. 2994.

21

формируются у детей и подростков как потребности

вздоровом образе жизни, так и получение поддержки и помощи в ситуациях, связанных с риском причине- ния вреда здоровью. Недостаток волонтеров на местах расценивается как негативное обстоятельство.

При этом необходимо ссылаться на международ- ные правила, в том числе связанные с методами раз- вития, воспитания, реабилитации детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Такие меропри- ятия должны осуществляться при активном участии волонтеров.

Принятый в 2012 г. текст постановления Прави- тельства РФ от 30.12.2012 № 1478 «Об имущественной поддержке социально ориентированных некоммерче- ских организаций»31 выделил волонтеров среди прочих социальных групп. Их средняя численность указывает- ся в заявлении о предоставлении нежилого помещения

вбезвозмездное пользование.

УтвержденнаяраспоряжениемПравительства РФ от 14.08.2012 № 1464-р Концепция федеральной целе- вой программы «Пожарная безопасность в Российской Федерации на период до 2017 года»32. Для эффективно- го применения современных методов в работе пожарно- спасательной техники необходимы соответствующая подготовка пожарных и спасателей, и их профессио- нальные навыки. В этом контексте необходимо разви- вать и активно использовать многофункциональные тренинговые комплексы для профессиональных по- жарных, спасателей и волонтеров.

Волонтерство рассматривается как механизм ре- шения проблемы обеспечения безопасности специфич- ных объектов пожарной охраны. Они расположены

31См.: СЗ РФ. 2013. № 2. Ст. 85.

32См.: Там же. 2012. № 34. Ст. 4766.

22

вдали от населенных пунктов и объектов экономик

ивне нормативного радиуса выезда существующих по- жарныхчастей. Этохарактернодлясельскихитрудно- доступных районов. Движение волонтеров — неотъем- лемая часть комплекса правовых, организационных

итехнических мероприятий, включающих, в том чис- ле, профилактику пожаров среди населения, а также обучение населения мерам пожарной безопасности.

Использование труда волонтеров подчеркива- ет объективную актуальность направления по раз- работке и внедрению технических и организацион- ных мероприятий по эффективному формированию инфраструктуры соответствующей пожарной охра- ны. Они должны обязательно включать деятельность по повышению культуры пожаробезопасного поведе- ния населения. Это обусловливается необходимостью системного подхода к решению задач в области обе- спечения пожарной безопасности. Такой подход по- зволит упорядочить социальные процессы, обеспечи- вающие реализацию позитивных интересов общества

иего граждан.

Изменения затронули принятый в 2000 г. НК. В 2012 г. были внесены изменения в российское за- конодательство о налогах. Они коснулись установлен- ных НК33 выплат. Пункт 3.1 ст. 217 НК расширил ре- жимы необлагаемых налогами выплат. Это сделано за счет выплат, производимых добровольцам по без- возмездным гражданско-правовым договорам оказа- ния услуг, на возмещение их расходов по оплате соот- ветствующих гражданско-правовых договоров.

33 См.: Федеральный закон от 18.07.2011 № 235-ФЗ «О внесении изме- нений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации в части со- вершенствования налогообложения некоммерческих организаций и благотво- рительной деятельности» // СЗ РФ. 2011. № 30 (ч. 1). Ст. 4583.

23

Изменение правового режима морских про- странств РФ, осуществленное в 2013 г.34, затронуло во- лонтерское движение. Оно коснулось особенностей экс- плуатации, использования искусственных островов, установок, сооружений, подводных трубопроводов, про- ведения буровых работ при региональном геологи- ческом изучении, геологическом изучении, разведке

идобыче углеводородного сырья, а также при транс- портировке и хранении нефти и нефтепродуктов во вну- тренних морских водах и в территориальном море. Текст Федерального закона от 31.07.1998 № 155-ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море

иприлежащей зоне Российской Федерации»35 подверг- ся редакции. Волонтеры были указаны непосредствен- ными участниками содействия эксплуатирующей ор- ганизации и федеральным органам исполнительной власти. Эти органы определяются Президентом РФ, Правительством РФ. Они осуществляют мероприя- тия по ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов. Привлечение волонтерских организаций должно соот- ветствовать законодательству РФ (ст. 2).

РФнепосредственноучаствуетвпроведениикруп- ных спортивных международных событий:

-чемпионат мира по футболу FIFA 2018 г.;

-Кубок конфедераций FIFA 2017 г.

В этой связи редакции подверглось текущее за- конодательство. Были внесены изменения в от- дельные законодательные акты РФ. Принятый ad hoc Федеральный закон от 07.06.2013 № 108-ФЗ

34См.: Федеральный закон от 30.12.2012 № 287-ФЗ «О внесении из- менений в Федеральный закон «О континентальном шельфе Российской Федерации» и Федеральный закон «О внутренних морских водах, территори- альном море и прилежащей зоне Российской Федерации» // СЗ РФ. 2012. № 53 (ч. 1). Ст. 7612.

35См.: СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3833.

24

«О подготовке и проведении в Российской Федерации чемпионата мира по футболу FIFA 2018 года, Кубка конфедераций FIFA 2017 года и внесении изменений вотдельныезаконодательныеактыРоссийскойФедера- ции» содержит положения, связанные с правовым по- ложением волонтеров, — участников организационных комитетов соответствующих соревнований. По тексту понятие «волонтер» встречается несколько раз.

Были описаны признаки волонтера (ст. 2). В за- коне предусматривается возможность привлечения иностранных волонтеров. Они прибывают в РФ в пе- риод со дня вступления в силу этого закона по 31 де- кабря 2018 г. Их въезд в РФ и выезд из нее осущест- вляются на основании обыкновенных гуманитарных виз. Они выдаются дипломатическим представитель- ством или консульским учреждением РФ по решениям федеральных органов исполнительной власти, веда- ющих вопросами иностранных дел. По этим вопросам Оргкомитет «Россия–2018» вправе ходатайствовать. Срок нахождения на территории РФ не превышает ста восьмидесяти суток (ст. 8).

Деятельность, связанная с волонтерами, упомина- ется в общих положениях правил поведения зрителей при проведении официальных спортивных соревнова- ний, принятых в 2013 г.36 Понятие «волонтер» исполь- зуется в них в значении, определенном Законом о спор- те. Во второй части Закона содержатся права зрителей. Среди прочих они имеют право на помощь волонтеров и иных лиц, привлекаемых к организации официаль- ногоспортивногосоревнованияорганизаторамиофици- альных спортивных соревнований, в том числе при эва- куации из указанных мест.

25

Волонтерская деятельность фигурирует в доку- ментах Росстата России. В 2013 г. был утвержден ста- тистический инструментарий для организации феде- рального статистического наблюдения за ценами и фи- нансами. Волонтерская деятельность выделена среди прочих особенностями правового режима. Она включе- навсоответствующийсписоквозможныхвидовдеятель- ности организаций, относящихся к сведениям об иму- щественном комплексе государственного или муници- пального унитарного предприятия.

В этом же году утверждено положение о волонте- рах, закрепленное в Кодексе этики и служебного по- ведения работников органов управления социальной защиты населения и учреждений социального обслу- живания37. Волонтеры упомянуты в контексте основ- ных принципов и правил служебного поведения ра- ботников органов управления социальной защиты населения и работников учреждений социального обслуживания.

Развитие в 2013 г. государственного регулирова- ния спортивных отношений отразилось в утвержден- ных государственных стандартах к минимуму содержа- ния, структуре, условиям реализации дополнительных предпрофессиональных программ в области физиче- ской культуры и спорта38. В процессе реализации соот- ветствующих Программ по адаптивным видам спорта необходимо предусмотреть соотношение объемов обуче-

37См.: Кодекс этики и служебного поведения работников органов управ- ления социальной защиты населения и учреждений социального обслужива- ния: приказ Минтруда РФ от 31.12.2013 № 792 // Бюллетень трудового и соци- ального законодательства РФ. № 3. 2014.

38См.: Федеральные государственные требования к минимуму содержа- ния, структуре, условиям реализации дополнительных предпрофессиональных программ в области физической культуры и спорта и к срокам обучения по этим программам: приказ Минспорта РФ от 12.09.2013 № 730 // Бюллетень актов фе- деральных органов исполнительной власти. № 51. 2013.

26

ния по предметным областям по отношению к общему объему учебного плана использования возможностей волонтеров (п. 26).

О волонтерах как важном элементе государствен- ной политики говорят принятые в 2013 г. Минобрнауки РФ рекомендации39. Они предназначены организаци- ям для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в целях создания в них условий воспита- ния, приближенных к семейным, а также привлечения этих организаций к профилактике социального сирот- ства, семейному устройству и постинтернатной адап- тации детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

При реструктуризации сети организаций для детей-сирот на территории субъекта РФ с учетом ре- гиональных особенностей и определении оптималь- ного количества организаций для детей-сирот следу- ет принимать во внимание наличие инфраструктуры, позволяющей обеспечить возможность получения раз- личных видов помощи: социальной, технической. Она включает территориальную доступность организации для посещения волонтерами, желающими принять де- тей на воспитание в свои семьи.

В2014 г. для волонтеров, принимающих участие

вподготовке и проведении Олимпийских Игр в Сочи, предусмотрели создание материальных условий. Постановлением Правительства РФ40 были внесены изменения в Программу строительства олимпийских

39См.: письмо Минобрнауки РФ от 18.06.2013 № ИР-590/07 «О совер- шенствовании деятельности организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» // Вестник образования. 2013. № 18.

40См.: постановление Правительства РФ от 06.03.2014 № 166 «О вне- сении изменения в Программу строительства олимпийских объектов и разви- тия города Сочи как горноклиматического курорта» // Документ опубликован не был. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».

27

объектов и развития города Сочи как горноклиматиче- ского курорта41.

Появление положений о волонтерах характерно для утвержденных в 2014 г. рекомендаций по органи- зации спортивной подготовки в РФ42. Волонтеры игра- ют в ней важную роль. Это обстоятельство отражено в признании волонтеров субъектами спортивной под- готовки, регулируемой публичными нормативными правовым актами и локальными актами организаций. Первые издаются от имени РФ, субъекта РФ либо му- ниципального образования. Вторые — от организаций, осуществляющих спортивную подготовку, с использо- ванием утвержденных рекомендаций.

Под волонтерами в тексте настоящих Методичес- ких рекомендаций понимаются лица, осуществляю- щие безвозмездное выполнение работ, связанных с ор- ганизацией спортивной подготовки, в том числе сопро- вождением спортсменов на спортивные мероприятия, осуществлением деятельности в качестве лица, осу- ществляющего спортивную подготовку.

Текст этих рекомендаций под волонтерами пони- мает граждан РФ и иностранцев, участвующих на осно- вании гражданско-правовых договоров в организации и(или) проведениифизкультурныхмероприятий, спор- тивных мероприятий без предоставления указанным гражданам денежного вознаграждения за осуществля- емую ими деятельность.

Рекомендуется организовать работу с волонтера- ми на постоянной системной основе с привлечением

41См.: постановление Правительства РФ от 29.12.2007 № 991 // СЗ РФ. 2008. № 2. Ст. 113.

42См.: письмо Минспорта РФ от 12.05.2014 № ВМ-04-10/2554 //

Документ опубликован не был. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».

28

к этой деятельности законных представителей занима- ющихся лиц, в том числе проходящих спортивную под- готовку, спортсменов, ранее проходивших спортивную подготовку, студентов профессиональных образова- тельных организаций, в том числе создавая в структу- ре спортивной организации волонтерский центр (клуб, отделение).

Как мы видим, за прошедшие годы сложилась история российского правового регулирования волон- терской деятельности. Основной комплекс правил в от- ношении волонтерства содержится в плоскости под- законного регулирования. Наблюдается рост госу- дарственного интереса к волонтерской деятельности, осуществляемой при подготовке и проведении спортив- ных мероприятий, в том числе международных. Это от- ражает общемировые тенденции вовлечения населе- ния планеты в глобальные социальные процессы.

Исследование обстоятельств возникновения пра- вовой категории «волонтер», тенденций ее развития разъясняют отдельные моменты институализации во- лонтерского движения в правовой системе РФ. Высокая степень формализации таких процессов характерна для первых десятилетий XXI века. Появившись как институт, выводимый из конституционных принципов и правил, сегодня волонтеры имеют собственную систе- му юридического регулирования.

2.Федеральное законодательство

оволонтерской деятельности

Рассмотрим систему правового регулирования волонтерской деятельности и элементы ее институа- лизации в РФ. Ее юридические основы установлены

29

статьями первой, второй и третьей глав Конституции. Нормативное регулирование осуществляется на всех возможных уровнях:

-федеративном и региональном;

-законодательной, исполнительной и судебной власти;

-государственного и местного управления;

-публично- и частноправовом.

В предыдущем параграфе мы проследили станов- ление и развитие государственного регулирования от- дельных аспектов волонтерской деятельности на при- мере актов федерального нормотворчества, в том чис- ле и правового. Система актов обширна и включает федеральные законы, подзаконные акты федеральных органов государственной власти и соответствующих должностных лиц. Содержащиеся в них нормы основа- ны на Конституции. Эта система не должна противоре- чить общепризнанным принципам и нормам междуна- родного права (ч. 4 ст. 15 Конституции).

Конституционные основы волонтерской де-

ятельности. В первой главе Конституции находятся основы конституционного строя. Ее важность для во- лонтерской деятельности на территории РФ — в опре- делении базовых принципов правового регулирования. ПерваяглаваКонституции— важнейшийэлементвси- стеме управления государством. Нормы, содержащиеся в ней, определяют основы взаимодействия государства, населения и институтов гражданского общества. Ее со- держание очень важно для правовой характеристики исследуемого социального института.

Юридическая природа и частноправовой харак- тер волонтерской деятельности позволяют соотне- сти с ней ряд конституционных правил первой гла- вы Конституции. Определение Российской Федерации

30