Правовое регулирование волонтерской деятельности. Монография

1. ВОЛОНТЕРСКАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ В СИСТЕМЕ РОССИЙСКОГО ПРАВА

1.Генезис российского нормативно-пра- вового регулирования волонтерской деятель- ности

2.Федеральное законодательство о волон- терской деятельности

3.Региональное законодательство о волон- терской деятельности (на примере Москвы)

1. Генезис российского нормативно-правового регулирования волонтерской деятельности

Процесс построения современного демократиче- ского, правового государства очень сложен. Без участия гражданского общества эта операция практически не- выполнима. В этом контексте роль волонтеров труд- но переоценить. Спектр использования труда волонте- ров и их объединений весьма и весьма широк. С одной стороны, волонтеры участвуют в гуманитарных опера- циях и оказывают помощь населению, пострадавше- му от природных или техногенных катастроф. Они ис- пользовались при тушении лесных пожаров (2010 г.), ликвидации последствий разрушительных наводнений в г. Крымск (2012 г.) и на Дальнем Востоке (2013 г.). Интересный опыт взаимодействия с волонтерами был приобретен во время подготовки и проведения зимней Олимпиады в г. Сочи (2014 г.).

11

Современное состояние волонтерского движения характеризуетсябогатымопытомпрактическоговзаимо- действия с государством. Плоскость нормативно-правого регулирования отличается фрагментарным характером. Частьпроцессовволонтерскогодвиженияидеятельность отдельных волонтерских групп и волонтеров находятся в правовой лакуне. По этой причине они регулируют- ся иными нормативными системами: корпоративными, моральными, религиозными и др. Тем не менее, за про- шедшиегодывправовойсистемеРФсложилсякомплекс норм, позволяющий выделить и исследовать юридиче- ские особенности волонтерской деятельности, опреде- лить ее правовые основы и правовой статус волонтера.

Система норм о волонтерской деятельности име- ет сложную структуру. Ее принципы и основы право- вого регулирования есть в Конституции. Отдельные аспекты волонтерской деятельности разбросаны в оте- чественном правовом массиве. Соответствующие нормы встречаются в:

- федеральных законах (Федеральный закон от04.12.2007 №329-ФЗ«Офизическойкультуреиспор- те в Российской Федерации»1 (далее — Закон о спорте)

иФедеральный закон от 01.12.2007 № 310-ФЗ «Об орга- низации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр

иXI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законода- тельные акты Российской Федерации»2 (далее — Закон о проведении XXII Олимпийских зимних игр в Сочи);

-постановлениях и распоряжениях Правительства РФ (постановление Правительства РФ от 15.04.2014 № 296 «Об утверждении государственной программы

1См.: СЗ РФ. 2007. № 50. Ст. 6242.

2См.: Там же. 2007. № 49. Ст. 6071.

12

Российской Федерации «Социальная поддержка граж- дан»3, распоряжение Правительства РФ от 04.09.2014 № 1726-р «Об утверждении Концепции развития до- полнительного образования детей»4);

-актах федеральных органов исполнительной власти РФ (министерств — Министерства образова- ния и науки РФ5, Министерства труда и социальной за- щиты РФ6, Министерства спорта РФ7 и т.д.; службы — Федеральная служба государственной статистики8, Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека9);

-актах органов государственной власти субъектов РФ (законы субъектов РФ10, подзаконные акты11);

3См.: Там же. 2014. № 17. Ст. 2059 .

4См.: Там же. 2014. № 37. Ст. 4983.

5См.: письмо Министерства образования и науки РФ от 01.09.2014

№ВК-1850/07 «О реструктуризации и реформировании организаций для детей- сирот и детей, оставшихся без попечения родителей и совершенствованию сети служб сопровождения замещающих семей» // Документ опубликован не был. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».

6См.: приказМинистерстватрудаисоциальнойзащитыРФот18.11.2013

№683н «Об утверждении профессионального стандарта «Специалист по работе с семьей» // РГ. 2014. 15 янв.

7См.: письмо Министерства спорта РФ от 12.05.2014 № ВМ-04-10/2554 «О направлении Методических рекомендаций по организации спортивной под- готовки в Российской Федерации» // Документ опубликован не был. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».

8 См.: приказ Федеральной службы государственной статистики от 31.10.2011 № 443 «Об утверждении статистического инструментария для ор- ганизации федерального статистического наблюдения за качеством занятости населения» // Вопросы статистики. № 2. 2012 (опубликован без приложений).

9См.: постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 24.02.2014 № 8 «Об усилении мероприятий по санитарной охране территории Российской Федерации» // РГ. 2014. 7 мая.

10См.: Закон г. Москвы от 12.07.2006 № 38 «О взаимодействии органов го- сударственной власти города Москвы с негосударственными некоммерческими организациями» // Ведомости Московской городской Думы. 2006. № 8. Ст. 212.

11См.: постановление Правительства Москвы от 28.10.2014 № 624-ПП «О создании новых информационных возможностей поиска людей, местона- хождение которых неизвестно родственникам и близким» // Вестник Мэра

иПравительства Москвы. № 61. 2014.

13

- актах Конституционного Суда РФ12. Значимость волонтерского движения отмечена

в послании Президента РФ Федеральному Собранию13. Действующая система российского права скла- дывается в непростых условиях. Мы наблюдаем по- стоянное обновление нормативного и правового ма- териала. Изменяются отрасли и правовые институты, законы и их части. Это верно и в отношении законо- дательства о волонтерах и волонтерской деятельно- сти. Проследив появление и развитие представлений о столь специфичном социальном явлении, можно вы- явить тенденции дальнейшего вектора его формально-

го регулирования.

Деятельность, соответствующая современным пред- ставлениям о волонтерстве, известна человечеству дав- но. Такие члены общества вели свою деятельность в би- блейские, античные, средневековые времена. С извест- ной степенью условности к волонтерам можно отнести участников крестовых походов (в частности, членов ор- дена госпитальеров).

На территории нашей страны под представле- ния о волонтерской деятельности подпадают инсти- туты Русской православной церкви и их деятельность по защите отдельных категорий населения, частная инициатива отдельных категорий граждан (первое и второе ополчения времен Смуты и т.д.). 3 мая 1867 г. Александр II утвердил устав «Общества попечения о раненых и больных воинах». В 1900 г. было открыто

12См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 15.11.2011 № 24-П «Поделуопроверкеконституционностиположенийстатьи3 Федеральногозако- на «О ветеранах» в связи с запросом Казбековского районного суда Республики Дагестан» // СЗ РФ. 2011. № 48. Ст. 7012.

13См.: послание Президента РФ Федеральному Собранию от 12.12.2013 «Послание Президента РФ Владимира Путина Федеральному Собранию» // РГ. 2013. 13 дек.

14

российское отделение ИМКА (YMCA) — международ- ной молодежной волонтерской организации.

Впринципе, вестиразговорогосударственномвме- шательстве, в том числе нормативно-правовом регули- ровании волонтерской деятельности, можно не только до событий 1917 г. В течение первого полугодия 1918 г. на принципах добровольного участия формировались первые регулярные части Красной Армии.

Вопросы волонтерской деятельности во времена

СССР регулировались на двух уровнях. Первый — го- сударственноерегулирование, осуществляемоесоюзны- ми и республиканскими органами власти. Второй — ре- гулирование по партийной линии. Многие, учившиеся в советской школе помнят всесоюзные компании по сбо- ру металлолома, макулатуры или инициативы пионер- ских и комсомольских организаций по оказанию «шеф- ской» помощи ветеранам войны.

С момента коренного изменения и обновления принципов правового регулирования прошло чуть бо- лее двух десятков лет. 1993 г. открыл новую страницу юридической истории РФ. В тот год, 12 декабря, была принята новая Конституция, заложившая новые прин- ципы регулирования и взаимодействия государства и граждан.

Учреждающий характер — одна из особенностей Конституции.Егосодержаниеопределяетсякомплексом мер, втомчислезаконодательногохарактера. Этимеры должны соответствовать принципам взаимодействия гражданского общества с его институтами политиче- ской системы (государством и органами его власти, ин- ститутами местного самоуправления). Текст конститу- ционной преамбулы говорит о ее принятии, «возрождая суверенную государственность России и утверждая не- зыблемость ее демократической основы». Цитируемый

15

фрагмент прямо отсылает нас к характеру и сущности форм политического режима и участия гражданского общества в реализации государственной власти.

Собственно, термин «волонтер» или «волонтерская деятельность» не встречается в нормах Конституции. Ее авторы исходили из представлений ее значимости как основы российского законодательства. В этой свя- зи логично выводить из содержания соответствующих статей Конституции нормы, относимые к волонтерской деятельности.

Для последнего десятилетия двадцатого века характерно слабое внимание к волонтерству. Регу- лирование носит общий характер расширительному толкованию, исходя из принципа «разрешено то, что не запрещено» и гражданско-правовой свободы догово- ра. В 1995 г. в законодательный оборот РФ вводится по- нятие «доброволец». В целях настоящего исследования будемсчитатьнормативноепонятие«доброволец» и«во- лонтер» тождественными. Был принят Федеральный закон от 11.08.1995 № 135-ФЗ «О благотворитель- ной деятельности и благотворительных организаци- ях» (здесь и далее — Закон о благотворительности)14. В ст. 7.1 содержатся правовые условия осуществле- ния добровольцами благотворительной деятельности. Принятый в 1996 г. Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» в абз. 8 ст. 31.1 среди прочих видов деятельности упоминает волонтерство15.

Вступившая в силу в 1995 г. вторая часть ГК не ограничивает возможность заключить безвозмезд- ный договор. Статья 689 ГК устанавливает возмож- ность заключить договор безвозмездного пользования.

14См.: СЗ РФ.1995. № 33. Ст. 3340.

15См.: Там же. 1996. № 3. Ст. 145.

16

Начало ХХI в. и его первое десятилетие демон- стрирует интерес к волонтерству, волонтерской дея- тельности и отдельным волонтерам со стороны госу- дарства и его органов. Связанные с ними мероприятия появляются в документах соответствующих органов государственной власти. В Информационном пись- ме Минтруда РФ № 4932-16, ПФ РФ № 06-25/8503 от 19.10.2001 «О перечне основных международных ор- ганизаций, в которых Россия принимает активное уча- стие» среди перечня основных международных орга- низаций, в которых РФ принимает активное участие, указана волонтерская Программа добровольцев ООН (ПД ООН)16. В 2005 г. распоряжение Правительства РФ от 15.09.2005 № 1433-р «О Концепции Федеральной целевой программы «Развитие физической культуры и спорта в Российской Федерации на 2006–2015 годы» связало волонтерскую деятельность с государствен- ной политикой в области спорта и физической культу- ры17. Распоряжение Правительства РФ от 18.12.2006 № 1760-р «О Стратегии государственной молодежной политики в Российской Федерации» определяло волон- терство как инструмент государственной молодежной политики18.

В 2009 г. распоряжение Правительства РФ от 07.08.2009 № 1101-р «Об утверждении Стратегии развития физической культуры и спорта в Российской Федерации на период до 2020 года» утвердило стра- тегию развития физической культуры и спорта в РФ на период вплоть до 2020 г.19 Важным элементом ре-

16См.: Документ опубликован не был. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».

17См.: СЗ РФ. 2005. № 38. Ст. 3866.

18См.: Документ опубликован не был. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».

19См.: СЗ РФ. 2009. № 33. Ст. 4110.

17

ализации этой стратегии является развитие волонтер- ского движения на территории РФ. Волонтеры пред- ставлены важным звеном, необходимым для дости- жения наибольшего эффекта по части вовлечения на- селения страны к регулярной заботе о собственном здоровье.

В 2010 г. приказом Федеральной миграционной службы РФ от 29.11.2010 № 432 «Об утверждении фор- мы и порядка направления уведомления о привлече- нии иностранного гражданина для участия в организа- ции и (или) проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр в городе Сочи, в ка- честве волонтера» был формализован процесс привле- чениякиграмвг. Сочииностранныхволонтеров. Были утверждены форма и порядок направления уведомле- ния о привлечении иностранного гражданина для уча- стия в организации и (или) проведении игр в г. Сочи в качестве волонтера. Этим же приказом утвержден по- рядок направления российскими организаторами соот- ветствующих документов о привлечении иностранного гражданина в качестве волонтера для участия в орга- низации и (или) проведении игр в г. Сочи20.

Федеральный закон от 12.04.2010 № 61-ФЗ «Об об- ращении лекарственных средств»21 содержит ряд по- ложений, относящихся к волонтерской деятельности. Текст закона содержит нормы об участии в медицин- ских экспериментах здоровых волонтеров. Их правовое положение в части испытания лекарств несколько от- личается от остальных групп граждан, принимающих соответствующее лекарство.

20См.: Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполни- тельной власти. № 11. 2011.

21См.: СЗ РФ. 2010. № 16. Ст. 1815.

18

Принятая в 2010 г. Стратегия развития антинар- котической политики РФ22 отразила еще один аспект взаимодействия гражданского общества и государства. Волонтеры являются важным элементом современно- го российского общества. Такая государственная трак- товка позволяет выделить из массы волонтерских меро- приятий действия, усиливающие эффект реализации положений Стратегии. Ее текст говорит о расширении контактов государства и представителей волонтерско- го движения в РФ. Активное вовлечение волонтеров в процесс антинаркотической борьбы — признак здоро- вого общества.

В 2011 г. было утверждено Положение о Совете при Президенте РФ по развитию гражданского обще- ства и правам человека23. В состав Совета вошел пред- ставитель федерального проекта «Я доброволец».

Постановление Правительства РФ, принятое в 2011 г.24, содержит положение, относящееся к волон- терскойдеятельности. Пункт6 рекомендуеторганамис- полнительной власти субъектов РФ обеспечить реали- зацию региональных программ поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций. Они включают мероприятия по оказанию содействия орга- нам местного самоуправления в разработке и реализа- ции мер по поддержке социально ориентированных не- коммерческих организаций и мероприятия по повыше- ниюквалификацииработниковиволонтеровсоциально ориентированных некоммерческих организаций.

22См.: Указ Президента РФ от 09.06.2010 № 690 // СЗ РФ. 2010. № 24.

Ст. 3015.

23См.: Указ Президента РФ от 01.02.2011 № 120 «О Совете при Прези- денте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам че-

ловека» // СЗ РФ. 2011. № 6. Ст. 852.

24См.: постановление Правительства РФ от 23.08.2011 № 713 «О предо- ставлении поддержки социально ориентированным некоммерческим организа-

циям» // СЗ РФ. 2011. № 35. Ст. 5097.

19

ВприказеМинистерстваэкономическогоразвития РФ от 08.09.2011 № 465 «О реализации Постановления Правительства Российской Федерации от 23.08.2011 № 713 «О предоставлении поддержки социально ори- ентированным некоммерческим организациям»» со- держатся упоминания о волонтерах и их организаци- ях. Указанный приказ утвердил порядок определения процедурыконкурсногоотборасубъектовРФдляпредо- ставления субсидий из федерального бюджета бюдже- там субъектов РФ. Субсидии предоставляются для це- лей софинансирования расходных обязательств субъ- екта РФ, возникших при реализации региональной программы поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций. К ним отнесены и во- лонтерские организации.

Развитие олимпийского движения на территории РФ нашло свое отражение в нормах текущего законода- тельства.В2010г.былидополненыроссийскиеправовые нормы о спорте. Расширили содержание Федерального закона от 30.07.2010 № 242-ФЗ «О внесении измене- ний в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с организацией и проведением XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи и развитием горо- да Сочи как горноклиматического курорта»25, Закона о проведении XXII Олимпийских зимних игр в Сочи26. В текст закона были включены нормы о правовом по- ложении волонтеров в период подготовки и проведения олимпийских игр в г. Сочи. Соответствующие измене- ния затронули действующий Закон о спорте27. Текст за-

25См.: СЗ РФ. 2010. № 32. Ст. 4298.

26См.: Там же. 2007. № 49. Ст. 6071.

27См.: Там же. 2007. № 50. Ст. 6242.

20