Правовое регулирование волонтерской деятельности. Монография

демократическим, федеративным и правовым государ- ством (ч. 1 ст. 1) имеет прямое отношение к волонте- рам, действующим на территории РФ. На территории РФ человек, его права и свободы являются высшей цен- ностью. В такой трактовке их признание, соблюдение

изащита являются прямой обязанностью государства (ст. 2). Мероприятия, в которых принимают участие граждане — волонтеры, непосредственно направлены на оказание помощи своим согражданам. В наши дни волонтерство имеет ярко выраженный гуманитарный характер. Такой контекст обязывает органы государ- ственной власти оказывать содействие любой деятель- ности, в том числе частной инициативе, направленной на защиту прав и свобод человека.

Установленный ч. 3 ст. 5 принцип федеративно- го устройства — разграничение предметов ведения

иполномочий между органами государственной вла- сти РФ и органами государственной власти субъектов РФ — нашел свое отражение в системе нормативно- правовых актов, относящихся к деятельности волонте- ров. Федеральныеорганыгосударственнойвластиуста- навливают общие нормы, органы государственной вла- сти на местах ответственны за их реализацию.

Провозглашенный (ст. 6) принцип равенства граж- данства позволяет участвовать в волонтерском дви- жении на территории РФ любому интересующемуся. Статья 7 определяет РФ социальным государством, соз- дающим условия достойной жизни и свободного разви- тия человека. В эти условия входит развитие систем со- циальных служб, установление государственных пен- сий, пособий и иные гарантии социальной защиты. Организованное участие граждан в оказании посиль- ной помощи носит различные формы. Известны случаи коллективной сдачи крови (РПА Минюста России 2012, 2013, 2014 гг.).

31

Статья 8 провозглашает принцип единства эконо- мического пространства, свободное перемещение това- ров, услуг и финансовых средств. Это конституционное положение позволяет оказывать волонтерскую помощь

иосуществлять волонтерскую деятельность в любом субъекте РФ без формальных ограничений админи- стративного и налогового характера.

Конституция устанавливает равенство обществен- ных объединений перед законом (ч. 4 ст. 13). В этом контексте можно создавать на общих условиях любые волонтерские организации. Ограничения их деятель- ности установлены правилами ч. 5 ст. 13 Конституции. Запрещается создание и деятельность волонтерских объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционно- го строя и нарушение целостности РФ, подрыв безопас- ности государства, создание вооруженных формирова- ний, разжигание социальной, расовой, национальной

ирелигиозной розни. Светский характер государства (ст. 14) позволяет религиозным объединениям созда- вать собственные волонтерские организации.

Вторая глава Конституции называется «Права

исвободы человека и гражданина». Она содержит нор- мы, устанавливающие основы конституционно- право- вого статуса физического лица. Каждая из них приме- нима к волонтеру. В РФ признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно об- щепризнанным принципам и нормам международно- го права и в соответствии с Конституцией (ч. 1 ст. 17). Правила в отношении волонтеров, принятые междуна- родными организациями (ООН, Совет Европы), явля- ются частью нормативного комплекса, определяющего правовой режим волонтерских организаций и волон-

терской деятельности. Они не должны нарушать права и свободы других лиц (ч. 3 ст. 17).

32

Право граждан оказывать и получать волонтер- скую помощь гарантируется смыслом, содержанием

иприменением российских законов. Эти права соответ- ствуют деятельности законодательной и исполнитель- ной власти, местного самоуправления и обеспечивают- ся правосудием (ст. 18).

Сегоднямывстречаемсясорганизованнымсбором донорской крови, в том числе выездным. Конституция допускает участие волонтеров в деятельности медицин- ских и научных учреждений. Подобные мероприятия не допускают умаления чести и достоинства граждан (ч. 1 ст. 21). Для привлечения волонтеров к соответству- ющим опытам необходимо получение их предваритель- ного согласия.

Реализация волонтерских программ осуществля- ется на всех уровнях государственного строительства. Их эффективность прямо зависит от информационного сопровождения. Конституционные правила ст. 29 опре- делили принципы информационного сопровождения волонтерской деятельности. Конституция гарантирует свободумыслиислова(ч. 1). Врепортажаховолонтерах не допускаются пропаганда или агитация, возбуждаю- щие социальную, расовую, национальную или религи- озную ненависть и вражду. Запрещается пропаганда социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства (ч. 2). Каждый имеет пра- во свободно искать, получать, передавать, производить

ираспространять информацию, связанную с волонте- рами, любым законным способом (ч. 3).

Правогражданнаобъединениевволонтерскиеор- ганизации и на свободу их деятельности соответствует ч. 1 ст. 30 Конституции. Не допускается принудитель- ное участие в волонтерских мероприятиях (ч. 2 ст. 30). Установленная конституционная норма в отношении

33

свободы мирных собраний непосредственно применима к мероприятиям, устраиваемых волонтерами и их орга- низациями (ст. 31).

Осуществление волонтерами помощи опирает- ся на их собственные способности и силы. Их деятель- ность часто сопряжена с распоряжением находящим- ся в их ведении имуществом. Подобная ситуация отра- жена в соответствующих правилах ст. 34 Конституции. В соответствии с ними каждый вправе свободно исполь- зовать свои способности и имущество для не запрещен- ной законом экономической деятельности.

Кроме того, распоряжаясь имуществом, волон- теры должны представлять следующее. Часть 1 ст. 35 Конституции установила государственный режим охра- ны частной собственности. Волонтеры вправе иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами (ч. 2 ст. 35). Запрещается произволь- ное незаконное лишение имущества. Исключение — решение суда. Принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения.

Принцип свободы деятельности волонтеров и рас- поряжения ими способностями к труду, а также запрет принудительного труда соответствует ст. 37 Конститу- ции. Кроме того, конституционные гарантии време- ни отдыха применимы ко всем трудящимся, в том чис- ле к волонтерам (ч. 5 ст. 37). Государство взяло на себя обязательства по поощрению дополнительных форм со- циальногообеспеченияиблаготворительности(ч. 3 ст. 39).

Следует отметить действия государства и его органов по разработке, развитию и финансирова- нию деятельности волонтеров. В РФ финансируются

34

федеральные программы охраны и укрепления здоро- вья населения, принимаются меры по развитию госу- дарственной, муниципальной, частной систем здраво- охранения, поощряется деятельность, способствующая укреплению здоровья человека, развитию физиче- ской культуры и спорта, экологическому и санитарно- эпидемиологическому благополучию (ч. 2 ст. 41).

Важное место в жизни волонтерского сообщества занимаетокружающаясреда. Впоследниегодыполучи- лиизвестностьмероприятияволонтеровпоочисткепри- роды (озеро Байкал, Арктика). Статья 42 Конституции содержит соответствующую норму. «Каждый имеет пра- во на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологиче- ским правонарушением».

Одна из целей международного волонтерства — образование. Это коррелирует с соответствующими правилами Конституции. В этом контексте государ- ственная поддержка РФ различных форм образования и самообразования является вполне логичной и обосно- ванной (ч. 3 ст. 44).

Возможность самовыражения в волонтерстве га- рантируется ч. 1 ст. 44 Конституции. Часть 3 ст. 44 Конституциипозволяетсовместитьобязанностиижела- ние заботиться о сохранении исторического и культур- ного наследия, беречь памятники истории и культуры.

Равенство иностранных физических лиц и граж- дан РФ в отношении волонтерской деятельности осно- ваны на положениях ч. 3 ст. 62 Конституции. Иностран- ные граждане и лица без гражданства пользуются в РФ правами и несут обязанности наравне с гражданами РФ. Исключение — ситуации, установленные феде- ральным законом или международным договором.

35

Существенное значение для правового оформле- ния волонтерской деятельности является определе- ние ее территориальных пределов. Основы простран- ственных границ применения норм российского зако- нодательства определены положениями третьей главы Конституции — «Федеративное устройство».

Волонтерская деятельность осуществляется на всей территории РФ. Она включает в себя террито- рии ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними (ч. 1 ст. 67). Предусмотрена возможность привлечения волонтеров по нормам российского законодательства при осущест- влении работ на континентальном шельфе и в исклю- чительной экономической зоне РФ. Режим работ опре- деляется федеральным законом и нормами междуна- родного права (ч. 2 ст. 67).

Этническое разнообразие на территории РФ га- рантируется Конституцией. В целях его сохранения

иразвития провозглашается широкий спектр возмож- ных мероприятий, в том числе с участием волонтеров. Для народов, населяющих территорию РФ, гарантиру- етсяправонасохранение родногоязыка, созданиеусло- вий для его изучения и развития (ч. 2 ст. 68).

Вцелях эффективного управления РФ и реали- зации принципов административно-территориального устройства осуществлено разграничение предметов ве- дения между РФ и ее субъектами (ст. ст. 71, 72, 73). Вопросы волонтерской деятельности и ее элементы рас- пределены по этим статьям. В ведении Российской Фе- дерации (ст. 71) находятся:

- регулирование и защита прав и свобод человека

игражданина;

- установление основ федеральной политики и фе- деральные программы в области государственного,

36

экономического, экологического, социального, культур- ного и национального развития РФ;

- федеральный бюджет; федеральные налоги

исборы; федеральные фонды регионального развития.

Всовместном ведении Российской Федерации

исубъектов РФ находятся:

-защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств;

-природопользование; охрана окружающей среды

иобеспечение экологической безопасности; особо охра- няемые природные территории; охрана памятников ис- тории и культуры;

-общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;

-координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение;

-осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий;

-защита исконной среды обитания и традици- онного образа жизни малочисленных этнических об- щностей;

-установление общих принципов организации си- стемы органов государственной власти и местного само- управления;

-координация международных и внешнеэкономи- ческих связей субъектов РФ, выполнение международ- ных договоров РФ.

Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъек- тов РФ субъекты РФ обладают всей полнотой государ- ственной власти (ст. 73). Другими словами, вопросы

37

волонтерской деятельности, не указанные в ст. 71 и ст. 72 регулируются субъектами РФ самостоятельно.

Выделим элементы системы федеральных нормативно-правовых актов. Положения о волонтерах содержались в следующих федеральных законах:

-от 31.07.1998 № 155-ФЗ «О внутренних мор- ских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации»43;

-Закон о благотворительности;

-от 24.07.2009 № 212-ФЗ «О страховых взно- сах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского стра- хования» (до 2017 г.);

-Закон о спорте;

-Закон о проведении XXII Олимпийских зимних игр в Сочи;

-от 28.12.2013 № 442-ФЗ «Об основах социаль- ного обслуживания граждан в Российской Федерации»44;

-НК (часть вторая);

-от 07.06.2013 № 108-ФЗ «О подготовке и про- ведении в Российской Федерации чемпионата мира по футболу FIFA 2018 года, Кубка конфедераций FIFA 2017 года и внесении изменений в отдельные законода- тельные акты Российской Федерации» (далее — Закон

оЧМ по футболу)45;

-от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»46.

Следует отметить особенность нормативно- правового регулирования волонтерской деятель-

ности. В системе федеральных законов отсутствует

43См.: СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3833.

44См.: Там же. 2013. № 52 (часть I). Ст. 7007.

45См.: Там же. 2013. № 23. Ст. 2866.

46См.: Там же. 1996. № 3. Ст. 145.

38

единый документ, обобщающий накопленный опыт. Регламентация правового статуса волонтеров на тер- ритории РФ носит фрагментарный характер. Родовые правила о волонтерской деятельности содержатся

вЗаконе о благотворительности. Наиболее подробно вопросы волонтерской деятельности разработаны в за- конах, относящихся к области государственного регу- лирования спортивных отношений. Это Закон о спор- те, Закон о проведении XXII Олимпийских зимних игр в Сочи и Закон о ЧМ по футболу. В данном слу- чае Закон о спорте можно рассматривать общим зако- ном. Закон о проведении XXII Олимпийских зимних игр в Сочи и Закон о ЧМ по футболу — специальными, регулирующими отдельные аспекты государственного вмешательства в сферу спорта. Волонтеры занимают

вней важное место. Обратимся к их содержанию.

Кцелям принятия Закона о благотворительности отнесены:

- установление основ правового регулирования благотворительной деятельности;

- определение возможных форм ее поддержки ор- ганами государственной власти и органами местного самоуправления;

- регулирование процесса создания и деятельно- сти благотворительных организаций.

Под благотворительной деятельностью понимает- ся особая, специфичная форма активности физических

июридическихлиц.Онаноситдобровольный,бескорыст- ный характер. Ее содержанием является передача иму- щества и денежных средств, безвозмездное выполнение работ, предоставление услуг и оказание иной поддерж- ки (ст. 1). Кроме того, к благотворительной деятельно- сти отнесены действия, совершаемые на льготных усло- виях, что не совсем применимо к волонтерству. Для по- следнегохарактернытолькобезвозмездносовершаемые

39

поступки. В тексте Закона о благотворительности по- нятия «доброволец» и «волонтер» не разделены. Второе понятие вообще в нем никак не отражено.

В ст. 2 Закона о благотворительности к ее це- лям отнесено содействие волонтерской деятельности. Статья 4 этого закона раскрывает содержание права на ее осуществление. Субъектами отношений волонтер- ства являются граждане и их объединения. Они впра- ве беспрепятственно осуществлять волонтерскую де- ятельность добровольно, исходя из свободы выбора ее целей (ч. 1). Субъекты волонтерской деятельности вправе определять формы участия в волонтерской де- ятельности. Это положение реализуемо индивидуаль- но или коллективно. Граждане вправе образовать со- ответствующую организацию (ч. 2). Установлен запрет на ограничение свободы выбора установленных зако- ном целей благотворительной деятельности, в том чис- ле волонтерской, и форм ее осуществления (ч. 3).

Статья 5 Закона о благотворительности раскрыва- ет правовое положение участников волонтерской дея- тельности. К ним относятся граждане и юридические лица. Они осуществляют деятельность любыми не за- прещенными действующим законодательством сред- ствами, в том числе путем поддержки существующей или создания новой благотворительной организации. Текст статьи относит волонтеров к лицам, осуществля- ющим благотворительную деятельность. Из имеющего- ся в Законе круга лиц ближе всего к волонтерам нахо- дятся добровольцы. Под ними понимают — физические лица, осуществляющие благотворительную деятель- ность в форме безвозмездного выполнения работ, ока- зания услуг. В этом контексте волонтерам противосто- ят благополучатели. Это лица, получающие помощь волонтеров.

40