Правовое регулирование волонтерской деятельности. Монография

Закон о взаимодействии определяет основные принципы и формы взаимодействия органов государ- ственной власти г. Москвы с негосударственными не- коммерческими организациями, в том числе благотво- рительными и волонтерскими организациями. Из сфе- ры действия этого Закона выводится ряд отношений. К ним относятся отношения с участием политических партий и иных политических общественных объеди- нений, профсоюзов. Нормы Закона о взаимодействии позволяют определить структуру волонтерской дея- тельности. В ней выделяют обобщающую категорию — волонтерство. Она включает саму деятельность, ее субъектов — волонтеров и организаторов волонтерства. Важным элементом волонтерской деятельности явля- ется благополучатель.

Собственно, само понятие «волонтеры» встре- чается по тексту Закона о взаимодействии дважды. Волонтерством называется добровольческая деятель- ность, содержанием которой является безвозмездная со- циально значимая деятельность волонтеров. Она реа- лизуется гражданами самостоятельно и/или по поруче- нию негосударственной некоммерческой организации (ч. 3 ст. 1). Признаками этой деятельности являются:

-субъекты. К ним относятся физические лица — волонтеры и организаторы. Они действуют по личной инициативе или по поручению негосударственной не- коммерческой организации, созданной в соответствии

сзаконодательством РФ;

-безвозмездный характер волонтерской дея- тельности. Организации, претендующие на государ- ственную поддержку со стороны г. Москвы, обязаны не извлекать материальных выгод в ходе своей дея- тельности. Под этой деятельностью понимают любую волонтерскую активность граждан и юридических лиц

61

по безвозмездной передаче гражданам или юридиче- ским лицам имущества, в том числе денежных средств, бескорыстному выполнению работ, предоставлению услуг, оказанию иной поддержки (ч. 6 ст. 1).

Часть 2 ст. 11 Закона определяет формы осущест- вляемой волонтерской деятельности. К ним относится:

1)оказание помощи в виде безвозмездной услуги благополучателям;

2)осуществление общественно полезной дея- тельности, участие в реализации благотворительных программ.

Организаторы волонтерской деятельности и во- лонтеры определяют в договорном порядке права и обя- занности по подготовке, осуществлению и материаль- ному обеспечению своей деятельности (ч. 3 ст. 11).

К волонтерам относят граждан, безвозмездно осу- ществляющих соответствующую деятельность в интере- сах благополучателя, в том числе в интересах благотво- рительнойорганизации(ч. 4 ст. 1). Выделимсуществен- ные признаки волонтера в соответствии с положениями Закона о взаимодействии. Их немного. К этим при-

знакам относятся:

- волонтер — физическое лицо; - волонтер осуществляет специфичную деятель-

ность. Эта деятельность носит безвозмездный характер

ине направлена на извлечение какой-либо материаль- ной выгоды;

- наличие благополучателя, в интересах которого волонтер осуществляет свою деятельность. Под ним по- нимают лицо, получающее благотворительные пожерт- вования от благотворителей и помощь волонтеров.

Основные принципы взаимодействия органов государственной власти с организациями, осущест- вляющими волонтерскую деятельность, установлены

62

правилами ст. 3 Закона о взаимодействии. К ним относятся:

1)партнерское сотрудничество органов государ- ственной власти и соответствующих волонтерских ор- ганизаций;

2)поддержка целевых социальных программ во- лонтерских организаций и общественно-гражданских инициатив;

3)гласность экспертной оценки независимыми экс- пертами целевых социальных программ волонтерских организаций и общественно-гражданских инициатив;

4)контроль со стороны органов государственной власти за надлежащим распоряжением волонтерски- ми организациями государственного имущества, пере- данного им во владение и (или) пользование, средств бюджета г. Москвы в целях выполнения социального заказа для государственных нужд г. Москвы и реали- зации целевых социальных программ негосударствен- ных некоммерческих организаций и общественно- гражданских инициатив;

5)общественный контроль за реализацией ме- роприятий социальной политики г. Москвы в соответ- ствии с законодательством г. Москвы;

6)ответственность сторон за выполнение взятых на себя обязательств.

Законодатель определил формы взаимодействия органов государственной власти г. Москвы с волонтер- скими организациями (ст. 4). Выделены две формы — основные и дополнительные. Законодатель определил структуру основных форм взаимодействия государства

иволонтерских организаций. К ним относятся:

1)поддержка деятельности волонтерских органи-

заций;

2)размещение социального заказа;

63

3)участие волонтерских организаций в разработ- ке и реализации государственных программ г. Москвы или их отдельных мероприятий в порядке, установлен- ном законами и иными правовыми актами г. Москвы;

4)привлечение волонтерских организаций к об- суждению и экспертизе проектов социально значимых законов г. Москвы;

5)проведение совместных акций и мероприятий;

6)информационный обмен в порядке, установлен- ном правовыми актами г. Москвы;

7)методическая, консультативная, организацион- ная помощь.

Правовой основой поддержки деятельности него- сударственных некоммерческих организаций, осущест- вляемой органами государственной власти, является нормативный массив. Он включает федеральное за- конодательство (см. гл. 1, параграф 2), законы и иные правовые акты г. Москвы. В соответствии с ними волон- терские организации вправе рассчитывать на государ- ственную поддержку в следующих формах:

1)предоставления субсидий;

2)размещения у негосударственных некоммер- ческих организаций заказов на поставку товаров, вы- полнение работ, оказание услуг для государственных нужд г. Москвы;

3)предоставления льгот по уплате налогов и сбо- ров, направляемых в бюджет г. Москвы;

4)установления льгот по арендной плате за зем- лю, иные объекты недвижимости, полное или частич- ное освобождение от платы за пользование имуще- ством, находящимся в государственной собственности г. Москвы;

5)предоставления помещений, находящихся в го- сударственной собственности г. Москвы, в безвозмездное

64

пользование на период выполнения социального зака- за, целевой социальной программы волонтерской орга- низации, государственных программ г. Москвы;

6)введения квоты площадей на первых этажах новостроек для передачи их в пользование негосудар- ственным некоммерческим организациям в порядке, установленном правовыми актами г. Москвы;

7)сохранения целевого назначения и направлен- ности помещений, используемых волонтерскими орга- низациями для выполнения работ по социальному за- казу, соответствующим целевой социальной програм- ме, государственным программам г. Москвы;

8)содействия в подготовке экспертов и специали- стов по проведению конкурсов по размещению социаль- ного заказа и предоставлению субсидий, осуществле- нию оценочной деятельности в социальной сфере;

9)обучения членов и участников волонтерских ор- ганизаций, обмена опытом, оказания информационно- методической помощи;

10)содействия в проведении конференций, семи- наров, консультацийидругихнаучно-просветительских мероприятий и т.д. (ст. 5).

Законодатель определил круг волонтерских орга- низаций, рассчитывающих на приоритетный порядок оказания государственной поддержки (ст. 5.1). К ним относятся организации, осуществляющие деятельность

вотношении:

1)защиты семьи, детства, материнства и отцов- ства, преодоления социального сиротства, развития се- мейных форм воспитания детей;

2)содействия адаптации лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей;

3)развития детского и молодежного общественно- го движения, поддержки детских, молодежных обще-

65

ственных объединений и общественных объединений, осуществляющих работу с детьми и молодежью, и т.д.

Таким организациям оказывают поддержку в сле- дующих формах:

1) финансовой, имущественной, информационно- методической, консультационной поддержки, а так- же поддержки в области подготовки, переподготов- ки и повышения квалификации работников социаль- но ориентированных некоммерческих организаций

идобровольцев;

2)предоставления льгот по уплате налогов и сбо- ров, направляемых в бюджет г. Москвы, в порядке,

предусмотренном федеральным законодательством

инормативными правовыми актами г. Москвы;

3)установления льгот по арендной плате за зем- лю и иные объекты недвижимости, находящиеся в го- сударственной собственности г. Москвы, но не меньше минимальной ставки арендной платы, устанавливае- мой Правительством Москвы на соответствующий фи- нансовый год;

4)формирования и утверждения программ под- держки социально ориентированных некоммерческих организаций и т.д.

Похожие правила установлены в отношении орга- нов местного самоуправления внутригородских муни- ципальных образований в г. Москве. Они поддержива- ют волонтерские организации в пределах соответствую- щих полномочий.

Закон о взаимодействии определяет формы фи- нансовой поддержки волонтерских организаций в г. Москве органами государственной власти (ст. 5.2). Органы государственной власти оказывают финан- совую поддержку волонтерским организациям в фор- ме предоставления субсидий из бюджета г. Москвы в рамках реализации целевых социальных программ

66

волонтерских организаций. Порядок предоставле- ния субсидий и определение их размера устанавли- вается нормативным правовым актом Правительства Москвы.

Правила имущественной поддержки социаль- но ориентированных некоммерческих организаций

вг. Москве устанавливаются ст. 5.3. Она оказывается волонтерским организациям предоставлением имуще- ства г. Москвы в аренду либо в безвозмездное пользо- вание без проведения торгов или во владение и (или)

впользование. Порядок ее оказания регулируется в по- рядке, установленном федеральным законодатель- ством и нормативными правовыми актами г. Москвы. Переданное государственное имущество г. Москвы дол- жно использоваться по целевому назначению.

Важное место в системе государственного регули- рования волонтерской деятельности занимают вопро- сы информационно-методической и консультационной поддержки. Они регулируются, ст. 5.4 определены ее

формы:

-оказание информационно-методической и кон- сультационной поддержки волонтерским организаци- ям органами власти г. Москвы. Она включает создание информационных систем г. Москвы и информационно- телекоммуникационных сетей, обеспечение их функци- онирования в целях реализации государственной по- литики в г. Москве в области поддержки волонтерских организаций;

-организационно-методическая и консультацион- ная работа с руководителями волонтерских организа- ций по вопросам взаимодействия с органами государ- ственной власти;

-издание методических материалов для волон- терских организаций по вопросам осуществления ими

67

своей уставной деятельности, взаимодействия с орга- нами государственной власти и соблюдения федераль- ного законодательства и нормативных правовых актов г. Москвы и т.д. На официальном сайте уполномочен- ного органа исполнительной власти г. Москвы разме- щаются сведения о волонтерских организациях.

Вст. 5.5 Закона о взаимодействии регламентиро- вана поддержка волонтерских организаций в г. Москве

вобласти подготовки, переподготовки и повышения квалификации работников таких организаций и во-

лонтеров. Предусмотрены следующие формы:

1) создания условий для повышения профессио- нальных знаний специалистов, совершенствования их деловых качеств, подготовки к выполнению трудовых функций в сфере волонтерской деятельности;

2) содействия в проведении волонтерскими орга- низациями форумов, конференций, семинаров и иных научных и просветительских мероприятий.

Порядок взаимодействия волонтерских организа- ций и г. Москвы осуществляется в соответствии с разме- щенным социальным заказом (ст. 6). Он размещается

всоответствии с действующим федеральным законода- тельством. Правительство Москвы при участии волон- терских организаций ежегодно определяет приоритет- ные сферы размещения социального заказа. Суммы расходов на его выполнение волонтерскими организа- циями могут утверждаться отдельной строкой в бюдже- те г. Москвы. Они включаются в состав городских целе- вых программ или их отдельных мероприятий.

Врасходы на выполнение социального заказа во- лонтерскими организациями могут включаться затра- ты на их текущие расходы. К ним относятся издержки пооплатетрудаперсонала, участвующеговисполнении социального заказа; на канцелярские и хозяйственные

68

расходы; по приобретению оборудования и инвента- ря, необходимых для выполнения социального заказа, и т.д. Субъекты волонтерской деятельности вправе ис- пользовать средства бюджета г. Москвы, выделенные на выполнение социального заказа, только на осущест- вление указанных направлений.

Для обеспечения взаимодействия волонтерских организаций и органов государственной власти, учета интересов жителей г. Москвы при выработке и реали- зации социальной политики г. Москвы органы государ- ственной власти вправе создавать общественные сове- ты. Их задача — осуществлять общественной контроль, а также экспертные, консультативные, координацион- ные и другие функции (ч. 1 ст. 9).

Вцелях осуществления взаимодействия орга- нов государственной власти и волонтерских орга- низаций в г. Москве может создаваться обществен- ный Благотворительный совет г. Москвы. Положение

оБлаготворительном совете г. Москвы утверждается Правительством Москвы (ч. 2 ст. 9).

Статьей 10 Закона о взаимодействии устанавли- вается Реестр негосударственных некоммерческих ор- ганизаций г. Москвы (далее — Реестр). В этом Реестре содержатся социально ориентированные некоммерче- ские организации — получатели поддержки, в том чис- ле волонтерские. Формирование Реестра г. Москвы ор- ганизаций, взаимодействующих с органами исполни- тельной власти г. Москвы, являющихся участниками реализации городских целевых программ, исполните- лями социального заказа или получателями субсидии, осуществляется уполномоченным на это органом ис- полнительной власти г. Москвы (ч. 1).

Вструктуре Реестра выделены недобросовест- ные волонтерские организации (ч. 2). Порядок ведения

69

Реестра устанавливается Правительством Москвы (ч. 4). Орган власти г. Москвы, уполномоченный на ве- дение Реестра получателей поддержки, формирует и ведет его в порядке, предусмотренном федеральным законодательством.

Статья 12 Закона о взаимодействии закрепила обязанность получателей государственных субсидий использовать их по целевому назначению и представ- лять в органы государственной власти отчеты об ис- пользовании полученных средств. Контроль за целе- вым и рациональным использованием субсидий осу- ществляют органы государственной власти в порядке, установленном законами и иными правовыми актами г. Москвы.

Тенденции развития российского законодатель- ства соответствуют мировым течениям. Эти процес- сы соответствуют нормативному оформлению регули- рования института волонтерства. В настоящее время есть основания говорить о его уникальности, преиму- ществах и недостатках российской правовой модели. К первому относится комплексный характер правово- го регулирования. Институт волонтерства находится на стыке публичного и частного права.

Государство определяет систему норм о волонтер- стве. Они состоят из конституционных правил, норм административного и налогового права. ГК содер- жит принципы правового регулирования волонтер- ской деятельности. Относительно детально определен ее правовой режим в части подготовки и проведения физкультурно-спортивных мероприятий. Для прочих областей регулирования применимы общие нормы за- конодательства о благотворительности. Законодатель выделил существенные признаки волонтерской дея- тельности.

70