Правовое регулирование волонтерской деятельности. Монография

Кроме того, законодатель предусмотрел упрощен- ный порядок предоставления документов для оформле- ния приглашения на въезд в РФ в качестве волонте- ра ЧМ по футболу иностранного гражданина или лица без гражданства. К этой категории иностранцев не при- меняются нормы действующего законодательства, обя- зывающие предоставить копии разрешения на при- влечение и использование иностранных работников

иразрешения на работу для такого иностранного граж- данина или такого лица без гражданства либо заявле- ния, подтверждающего прием документов на оформле- ние разрешения на работу (ч. 7 ст. 7).

Иностранные граждане и лица без гражданства, прибывающие в РФ в период действия Закона о ЧМ по футболу в качестве волонтеров, осуществляют въезд

ивыезд из РФ на основании обыкновенных гуманитар- ных виз. Они выдаются дипломатическим представи- тельствомиликонсульскимучреждениемРФнаоснова- нии решений, принятых федеральным органом испол- нительной власти, ведающим вопросами иностранных дел, на основании ходатайств Оргкомитета «Россия- 2018». Обыкновенные гуманитарные визы могут быть однократными или двукратными, выдаваться на срок до трех месяцев либо могут быть многократными и вы- даваться на срок до одного года. Продолжительность непрерывного пребывания волонтера на территории РФ на основании многократной гуманитарной визы, выданной на срок до одного года, не может превышать сто восемьдесят дней (ч. 8 ст. 7).

Киностранным гражданам и лицам без граж- данства, участвующим в подготовке и проведении ЧМ по футболу, относятся изъятия из законодательства о миграционном учете. В период проведения спортив- ного соревнования они не подлежат учету по месту пре- бывания (ст. 8).

51

Особенности осуществления на территории РФ иностранными гражданами волонтерской деятельно- сти в связи с осуществлением мероприятий по орга- низации и проведению ЧМ по футболу отражены за- конодателем в ст. 10. Иностранные граждане и лица без гражданства, принимающие участие в мероприяти- ях в качестве волонтеров, в соответствии с настоящим Федеральным законом вправе осуществлять соответ- ствующую деятельность на территории РФ без получе- ния разрешений на работу (ч. 1 ст. 10).

В период осуществления мероприятий ФИФА, ее дочерние предприятия, Оргкомитет «Россия-2018» осво- бождены от получения разрешений на привлечение

ииспользование иностранных работников в качестве волонтеров. Иностранные граждане и лица без граж- данства обязаны заключить с ними соответствующие гражданско-правовые договоры о принятии участия в мероприятиях ЧМ по футболу в качестве волонтеров. В этом случае Оргкомитет «Россия-2018» вправе не уве- домлять территориальный орган федерального органа исполнительной власти, осуществляющего правопри- менительные функции, функции по контролю, надзору

иоказанию государственных услуг в сфере миграции

иорган исполнительной власти, ведающий вопросами занятости населения в соответствующем субъекте РФ, о привлечении иностранных работников в качестве во- лонтеров (ч. 2 ст. 10).

До 31 декабря 2018 г. ФИФА и ее дочерние ор- ганизации, Оргкомитет «Россия-2018» освобождены от обязанности уведомлять территориальный орган фе- дерального органа исполнительной власти, осущест- вляющего правоприменительные функции, функ- ции по контролю, надзору и оказанию государствен- ных услуг в сфере миграции, государственной службы

52

занятости населения и налоговых органов по месту на- хождения указанных организаций о привлечении ино- странных граждан и лиц без гражданства, принима- ющих участие в мероприятиях в качестве волонтеров, об их прибытии к месту работы и о расторжении с ними гражданско-правовых договоров (ч. 3 ст. 10).

Правила ст. 25 Закона о ЧМ по футболу устанав- ливают особенности возмещения вреда, причиненного проведением ЧМ по футболу. Волонтеры ЧМ по фут- болу не привлекаются к ответственности за причине- ние убытков третьим лицам. Это правило применимо при условии причинения убытков третьими лицами вследствие неисполнения или ненадлежащего испол- нения правительственных гарантий, выданных РФ ФИФА (ч. 1 ст. 25).

Установлен следующий порядок возмещения та- кого вреда. РФ, действуя через уполномоченные ее Правительством федеральные органы исполнительной власти, обеспечивает реализацию правительственных гарантий, выданных РФ ФИФА. Они включают воз- мещение убытков и иных имущественных потерь, ука- занных в предыдущем абзаце. В этом случае необходи- мо доказать наличие связи между убытками и иными имущественными потерями и неисполнением или не- надлежащим исполнением правительственных гаран- тий, выданных РФ ФИФА. По умолчанию применяют- ся правила ст. 15 и ст. 404 ГК (ч. 2 ст. 25).

Подводя итоги анализа норм федерального за- конодательства, регулирующего правовое положение волонтеров, сделаем ряд выводов. Сложившийся ре- жим правового регулирования волонтерской деятель- ности объективно нуждается в переработке и редакти- ровании. Статьи Закона о благотворительности не от- ражают специфику правового положения волонтеров

53

и режима волонтерской деятельности. На законода- тельном уровне не решен вопрос о соответствии поня- тий «доброволец и волонтер». Наиболее разработанной частью законодательства о волонтерах являются зако- ны о спорте и организации физкультурно-спортивных мероприятий.

Современные правовые доктрины относят волон- теров к субъектам спортивных организационных отно- шений. Онопределяетсясоответствующимгражданско- правовом договором. Участвующие в нем лица яв- ляются сторонами особых отношений, оформленных гражданско-правовыми договорами по организации и(или) проведениифизкультурныхмероприятий, спор- тивных мероприятий без предоставления указанным гражданам денежного вознаграждения за осуществля- емую ими деятельность.

Кроме федеральных законов, нормы, связанные с волонтерским движением, содержатся в Указах Пре- зидента РФ:

-от 09.06.2010 № 690 «Об утверждении Стратегии государственной антинаркотической политики Рос- сийской Федерации до 2020 года»47;

-от 01.02.2011 № 120 «О Совете при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского об- щества и правам человека»48;

-от 01.06.2012 № 761 «О Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012-2017 годы»49;

-от 02.08.2010 № 966 «Об объявлении чрезвычай- ной ситуации, связанной с обеспечением пожарной безопасности»50 и др.

47См.: СЗ РФ. 2010. № 24. Ст. 3015.

48См.: Там же. 2011. № 6. Ст. 852.

49См.: Там же. 2012. № 23. Ст. 2994.

50См.: Там же. 2010. № 32. Ст. 4299.

54

Часть правовых отношений, связанных с волонте- рами, регулируется актами Правительства РФ. К ним относятся:

-распоряжениеот04.09.2014 №1726-р«Обутверж- дении Концепции развития дополнительного образова- ния детей»51;

-распоряжениеот14.08.2012 №1464-р«Обутверж-

дении концепции федеральной целевой програм- мы «Пожарная безопасность в Российской Федерации на период до 2017 года»52;

-постановлениеот15.04.2014 №296 «Обутвержде- ниигосударственнойпрограммыРоссийскойФедерации «Социальная поддержка граждан»53;

-постановление от 16.12.2013 № 1156 «Об утверж- дении Правил поведения зрителей при проведении официальных спортивных соревнований»54;

-постановление от 23.08.2011 № 713 «О предостав- лении поддержки социально ориентированным неком- мерческим организациям»55;

-постановление от 30.12.2012 № 1478 «Об имуще- ственной поддержке социально ориентированных не- коммерческих организаций»56 и др.

Вопросы волонтерской деятельности и участие во- лонтеров регламентированы частично в пределах ве- домственного нормотворчества. Можно выделить акты Министерств:

-приказ Министерства спорта РФ от 09.07.2014

№578 «Об утверждении Методических рекомендаций,

51См.: Там же. 2014. № 37. Ст. 4983.

52См.: Там же. 2012. № 34. Ст. 4766.

53См.: Там же. 2014. № 17. Ст. 2059.

54См.: Там же. 2013. № 51. Ст. 6866.

55См.: Там же. 2011. № 35. Ст. 5097.

56См.: Там же. 2013. № 2. Ст. 85.

55

выполнение которых обеспечивает доступ спортсменов- инвалидов и инвалидов из числа зрителей к спор- тивным мероприятиям, с учетом особых потребностей инвалидов»57;

-Методические рекомендации «Организация тре- нировокпоэвакуацииперсоналапредприятийиучреж- дений при пожаре и иных чрезвычайных ситуациях» (утв. Главным государственным инспектором РФ по по-

жарному надзору 04.09.2007 № 1-4-60-10-19)58;

-приказМПФРФот22.04.2003 №342 «Обутверж- дении основных направлений развития системы го- сударственных природных заповедников и нацио- нальных парков в Российской Федерации на период до 2015 г.»59 и др.

Федеральных служб:

-приказ ФМС РФ от 29.11.2010 № 432 «Об утверж- дении формы и порядка направления уведомления

опривлечении иностранного гражданина для участия в организации и (или) проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр в городе Сочи, в качестве волонтера»60;

-приказ Федеральной службы государственной статистики от 31.10.2011 № 443 «Об утверждении ста- тистического инструментария для организации феде- рального статистического наблюдения за качеством за- нятости населения»61;

57См.: Сборник официальных документов и материалов Министерства спорта РФ. № 8. 2014.

58См.: Документ опубликован не был. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».

59См.: Документ опубликован не был. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».

60См.: Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполни- тельной власти. № 11. 2011.

61См.: Вопросы статистики. № 2. 2012 (опубликован без приложений).

56

- письмо Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 22.06.2009 № 01/8731-9-23 «О направлении времен-

ного руководства CDC для лагерей, баз дневного и по- стоянногопребыванияприналичиислучаевинфекции, вызванной вирусом гриппа H1N1»62 и др.

Выше отмечалось, что есть позиция Конститу- ционного суда РФ в отношении отдельной группы во- лонтеров. В деле фигурировали заявители, вступив- шие добровольно в отряды самообороны. Эти отряды создавались в Республике Дагестан в 1997-1999 годах для борьбы с незаконными вооруженными формирова- ниями. Многие из них проявили героизм. Часть отме- чена государственными наградами России.

ВправеРеспубликиДагестантакиеотрядыволон- теров — добровольные формирования граждан. Их соз- дают органами местного самоуправления для оказа- ния содействия подразделениям Вооруженных Сил РФ, внутренним войскам РФ, органам внутренних дел, другим правоохранительным органам в защите консти- туционного строя, территориальной целостности и без- опасности Республики Дагестан, обеспечении правопо- рядка на ее территории.

Конституционный суд РФ установил следующее. В условиях вооруженного конфликта, представлявше- го реальную угрозу безопасности РФ, граждане, добро- вольно вступившие в отряды самообороны Республики Дагестан, выполнили свой конституционный долг по защите Отечества в форме, определенной реше- нием органа государственной власти субъекта РФ — Государственного Совета Республики Дагестан.

62 См.: Документ опубликован не был. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».

57

Высокая оценка героизма и мужества жителей Республики Дагестан, вставших на защиту незави- симости и территориальной целостности РФ, за что многие из них были отмечены высокими государ- ственными наградами, содержится в постановлении Государственной Думы от 15.09.1999 № 4293-II ГД «О ситуации в Республике Дагестан, первоочередных мерах по обеспечению национальной безопасности Российской Федерации и борьбе с терроризмом»63.

Конституционный суд РФ установил пробел в ре- гулировании. По результатам рассмотрения запроса Казбековского районного суда Республики Дагестан, он определил следующее. Правовой статус волонтеров, содействовавших федеральным органам исполнитель- ной власти и осуществляющих борьбу с терроризмом, не закреплен ни на федеральном уровне, ни в законо- дательстве Республики Дагестан.

3.Региональное законодательство

оволонтерской деятельности

(на примере Москвы)

Правовое регулирование волонтерской деятель- ности, определение юридического статуса ее субъектов, оформление соответствующих отношений на террито- рии РФ зависят от нескольких обстоятельств. В первую очередь на них влияет специфика административно- территориального устройства РФ, ее федеративный ха- рактер.

Содержание положений ст. ст. 71, 72 и 73 гл. 3 Конституции не позволяет отнести волонтерскую де- ятельность к исключительному предмету ведения

63 См.: Документ опубликован не был. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».

58

Российской Федерации и предметам совместного веде- ния Российской Федерации и ее субъектов. Есть осно- вания утверждать, что волонтерская деятельность есть предмет ведения субъектов РФ. Это утвержде- ние подтверждается обширным списком нормативно- правовых актов, принятых органами государствен- ной власти и должностными лицами субъектов РФ. Рассмотрим их содержание на примере актов субъек- та РФ — города федерального значения Москвы.

Содержание нормативно-правовых актов субъек- тов РФ в целом соответствует федеральным нормам. Система актов о волонтерской деятельности затра- гивает отдельные аспекты волонтерской деятельно- сти. Соответствующие правила содержались в актах, принятых:

-Московской городской Думой. Законы г. Москвы «О взаимодействии органов государственной власти го- рода Москвы с негосударственными некоммерческими организациями» (далее — Закон о взаимодействии)64, «О физической культуре и спорте в городе Москве»65 (далее — Закон о физической культуре) и др.;

-Правительством Москвы. Распоряжения о про- ведении общегородских работ по массовой стерили- зации бездомных животных в летне-осенний период 2004 г.66, о мерах по подготовке основных мероприятий,

64См.: Закон г. Москвы от 12.07.2006 № 38 «О взаимодействии орга- нов государственной власти города Москвы с негосударственными некоммер- ческими организациями» // Ведомости Московской городской Думы. 2006. № 8.

Ст. 212.

65См.: Закон г. Москвы от 15.07.2009 № 27 «О физической культуре

испорте в городе Москве» // Ведомости Московской городской Думы. 2009. № 8.

Ст. 216.

66См.: распоряжение Правительства Москвы от 20.08.2004 № 1666-РП о проведении общегородских работ по массовой стерилизации бездомных жи- вотных в летне-осенний период 2004 г. // Документ опубликован не был. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».

59

связанныхспразднованием60-летияпобедывВеликой отечественнойвойне1941-1945 годовсучастиемглавино- странных государств и официальных делегаций67 и др.; - департаментами Правительства Москвы. Рас- поряжение Департамента физической культуры и спорта г. Москвы от 30.12.2011 № 1313 «О мерах по реализации постановления Правительства Москвы от 21.12.2011 № 598-ПП»68 и департамента культурно- го наследия г. Москвы о согласии с заключением (ак- том) государственной историко-культурной эксперти-

зы69 и др.; - префектурами административных округов г. Мос-

квы. РаспоряженияпрефектурыЗеленоградскогоадми- нистративного округа г. Москвы70, префектуры Северо- восточного административного г. Москвы71 и т.д.

Рассмотрим вопросы волонтерской деятельности на основе наиболее значимого акта г. Москвы — зако- на. Обратимся к тексту Закона о взаимодействии.

67См.: распоряжение Правительства Москвы от 7.02.2005 № 122 РП

омерах по подготовке основных мероприятий, связанных с празднованием 60- летия победы в Великой отечественной войне 1941-1945 годов с участием глав иностранных государств и официальных делегаций // Документ опубликован не был. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».

68См.: Документ опубликован не был. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».

69См.: распоряжение Мосгорнаследия от 04.10.2013 № 471 «О согласии с заключением (актом) государственной историко-культурной экспертизы» // Вестник Мэра и Правительства Москвы. № 57. 2013.

70 См.: распоряжение префектуры Зеленоградского АО г. Москвы от 19.02.2010 № 89-рп «О реализации в 2009 году Программы социальной под- держки жителей г. Зеленограда на 2007-2009 годы и о Программе социаль- ной поддержки жителей г. Зеленограда на 2010 год» // Документ опубликован не был. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».

71 См.: распоряжение префектуры СВАО г. Москвы от 17.09.2012 № 446 «ОбутверждениисоставаОкружногокоординационногосоветаирабочейгруппы по государственной поддержке развития детского движения Северо-Восточного административного округа» // Документ опубликован не был. Доступ из спра- вочной правовой системы «КонсультантПлюс».

60